居民生活垃圾收費的作用和模式探討

徐海云

(中國城市建設研究院，北京 100029)

居民生活垃圾收費的作用和模式探討

徐海云

(中國城市建設研究院，北京 100029)

生活垃圾產生者需要支付相應的費用，這是市場經濟規則的基本要求，也是我國生活垃圾處理走向良性發展的重要條件。本文通過深入分析城市生活垃圾收費中存在的問題和對比不同國家采取的垃圾收費政策，為我國相關政策的制定提供了參考。

生活垃圾;收費;成本

生活垃圾收運處理和利用全過程要耗費大量的人力和物力，生活垃圾產生者需要支付相應的費用，這是市場經濟規則的基本原則，也是我國生活垃圾處理走向良性發展的重要條件。但是，生活垃圾收費特別是居民生活垃圾收費又有其特殊性和復雜性，有必要進行深入探討。本文討論的生活垃圾收費包括生活垃圾收集、清運和處理全過程的費用，與目前大部分城市收取的垃圾清潔費或衛生費不是同一個概念。

1 生活垃圾處理的發展需要生活垃圾收費

目前，我國生活垃圾處理水平較低，從總體上講，生活垃圾處理還處于由堆放到處理的發展階段。主要表現為垃圾堆放現象普遍存在，垃圾處理場的二次污染相當嚴重。

居住和生活在城市的人口只占全國總人口的40%左右，城市生活垃圾能夠得到及時清運，但處理水平仍然有待提高。城市生活垃圾處理投資水平長期過低，運營費用不足，歷史欠賬較多。盡管自1998年以來，國家加大了對環衛領域的資金投入，特別是國債資金用于垃圾處理設施建設達到前所未有的水平，新建了一批垃圾處理場（廠），顯著提高了我國垃圾處理能力和實際處理水平。但橫向比較，1990—2009年，城市環衛設施固定資產投資占城市市政公用設施建設投資平均僅為2.6%，長期處于較低水平。由于長期投入不足，以致許多城市出現主要城區和城市近郊區的環衛設施水平差別較大；垃圾堆放和處理、敞開收運和密閉收運并存；建設水平和運營水平脫節等現象。

目前全國鄉村人口為7.13億，建制鎮及縣城人口約為1.6億，生活在農村和小城鎮的人口在8.7億以上。鄉村和小城鎮地區生活垃圾收運及處理體系尚未建立。大部分生活垃圾收集采用敞開式收集方式，運輸采用人力車、農用車等非專用垃圾車輛，處理主要采用就近堆放、填坑填塘、露天焚燒、簡易填埋等方式。大量生活垃圾露天堆放或簡易填埋處置，對環境造成嚴重污染，不僅占用土地、污染土地、浪費資源與能源，而且還傳播疾病，影響環境衛生和居民健康，且垃圾場所排放的大量溫室氣體將對全球氣候變化產生影響。

當前生活垃圾處理的根本矛盾是投入不足，以此延伸可歸納為“三個矛盾、四個脫節”。“三個矛盾”為投入與需求的矛盾；市場化快速發展與監管能力的矛盾；高標準要求與低支付能力的矛盾。“四個脫節”為回收利用與末端處理脫節；投資與建設脫節；建設與日常運營脫節；日常運營與環保監督脫節。解決這些問題和矛盾都需要大幅度增加投入。

居民生活垃圾收費有助于對生活垃圾處理產生理性認識和促進資源化利用。例如，生活垃圾處理設施“鄰避”矛盾（NIMBY—not in my back yard，英文“不要放在我家后院”的縮寫）越來越突出，部分居民要求生活垃圾處理設施建設遠離所在城市，甚至提出越遠越好，如何平衡這樣的矛盾，最終需要依靠生活垃圾處理費用來解決；對生活垃圾處理的排放標準討論中，不考慮費用時，作為個體居民往往希望標準越高越好，但當處理標準水平與居民生活垃圾處理費用支出掛鉤時，大多數人自然就會達成共識，選擇適宜的標準水平；生活垃圾分類是實現垃圾資源化清潔利用的前提，但僅僅分類是不夠的，還需要支付資源化過程所需的全部費用，因此生活垃圾分類程度和資源化利用程度也同樣會受到居民所能夠支付生活垃圾處理費用的制約。

2 居民收入差距大是生活垃圾收費必須考慮的現實因素

生活垃圾收費的范圍應包括生活垃圾收集、清運和處理全過程的費用。目前，我國大部分城市對居民均收取了清潔費，收費水平多在2元/月·戶左右，主要用于居民區生活垃圾的收集。生活垃圾清運費用基本由政府承擔。由于現有的財稅制度制定時并沒有考慮垃圾處理的費用，且生活垃圾處理費用受政府財力所限，城市生活垃圾處理費用缺少穩定的資金來源是目前大部分城市面臨的問題。我國地域廣闊，經濟水平差距較大，生活垃圾處理的條件和水平也相差很大，生活垃圾費用特別是生活垃圾處理費用差別較大，不宜制定統一的收費水平，各地區根據實際需要和條件制定相應的收費標準。

鑒于目前我國還沒有建立完善的生活垃圾收費體系，并考慮到居民的接受能力，垃圾收費的數額還不能按照垃圾收運和處理的全成本核定，根據政府現有的承擔水平，即在考慮政府繼續給予部分補貼的條件下，可以隨著居民承受能力的增加，逐步減少政府對垃圾收運和處理的補貼。

生活垃圾處理費用包括運輸費用和處理處置費用，目前在不計投資折舊的條件下，一般處理費用在50～150元/噸（如果按照全成本計算，生活垃圾處理全部費用在80～200元/噸）。在雨量少、填埋場地條件較好、生活垃圾運輸距離短的地區，生活垃圾收運處理費用在50元/噸左右；而對于采用高標準焚燒處理，以及生活垃圾運輸距離長的地區，生活垃圾收運處理成本在150元/噸左右（一些特大城市由于運輸距離遠，生活垃圾處理成本要超過200元/噸）。按人均垃圾日產量1000克左右估算，相當于人均需付出垃圾處理費17～50元/年，如按每戶3人計算，相當于50～120元/戶·年。

發達國家的垃圾收費支出約占人均收入的0.5%。例如，德國環境部2006年報告指出，2003—2004年德國平均家庭（按家庭人口4人計算）垃圾費支出為150～230歐元/年，相當3～5歐元/人·月；根據瑞典廢棄物協會〔RVF〕2000年抽樣調查顯示，對于每個家庭在每星期收集一次的條件下，生活垃圾費年支出1100～1200瑞典克朗（1瑞典克朗約折合0.125美元），對于擁有自己房屋的住戶，生活垃圾費占房屋維護費用的5%；對于多個家庭居住的住宅樓，生活垃圾費占房租的1%～2%；美國環境部統計顯示，在美國部分實行生活垃圾計量收費的社區，生活垃圾費年支出占家庭收入的0.15%～0.5%。對照發達國家的垃圾費支付比例，如果以生活垃圾費年支出占家庭年收入的0.4%來計算我國垃圾收費水平，按人均年收入19,000元計算（根據國家統計局2011年1月公布的數據，2010年我國城鎮居民人均可支配收入平均為19,109元），人均年垃圾費支出為76元，而我國2009年城市生活垃圾收費額只有6元左右，只相當平均可支配收入的0.03%左右。因此，相對我國城市居民的收入水平，總體上是有能力支付一定數量的垃圾費用于城市垃圾的收運和處理的。特別是對于經濟相對發達的地區，由于居民收入水平處于中等收入水平以上，居民生活垃圾收費水平存在較大上調空間。但是，我們也應清醒地看到，我國城市居民收入水平差異是比較大的，所有城市都存在相當多的低收入群體，對于低收入群體，提高居民生活垃圾收費水平又存在明顯的制約。

此外，由于低收入群體的大量存在，生活垃圾亂倒亂放的高額處罰也難以執行，生活垃圾密閉化收集、容器化收集、計量收費等實施也存在困難。例如，我國臺灣臺北市2000年7月1日起實行“專用垃圾袋”計量收費，垃圾袋售價標準為0.5元臺幣/公升設定，對于未使用專用垃圾袋者，可處1200～4500元臺幣罰款；對于偽造“專用垃圾袋”者處3萬～10萬元臺幣罰款，并按次處罰；檢舉未使用“專用垃圾袋”亂丟垃圾或偽造“專用垃圾袋”者，可得罰款額20%的獎金等。

3 計量成本高是居民生活垃圾收費的主要障礙

3.1 居民生活垃圾收費缺少直接載體

國家計委、財政部、建設部、國家環保總局4部委于2002年6月聯合發出《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知》。雖然國家制定了垃圾收費政策，但在實施過程中還存在許多困難，垃圾收費收繳率很低，根據統計，2009年全國654座城市生活垃圾收費總額為29.22億元，折合每噸垃圾不足20元。

雖然垃圾收費被確定為服務性收費，但居民垃圾計量收費短時期內難以推行。經營性收費通常需要計量收費，和水、電 、氣、熱一樣，計量收費是公平的標尺，但城市生活垃圾處理因其現階段難以計量或者說計量成本太高。目前即使發達國家也沒有普遍采用計量收費，如根據德國的統計，2005年居民垃圾收費方式中涉及計量收費的也只占26%。

從發達國家推行的垃圾計量收費（大多采用通過垃圾桶體積計量，少數采用重量計量）經驗看，公寓式住宅由于多住戶同住一棟樓，使得對住戶垃圾計量收費的管理和監督困難較大。我國的居住區大多為公寓式住宅，人口密度大，若實行按垃圾桶計量收費則存在兩大障礙：首先每戶需要放置1個以上的垃圾桶，現在的居住區沒有足夠的空間放置垃圾桶。其次，計量管理費用太高。發達國家由于實行了垃圾分類，因而垃圾收運頻率進一步降低，一般1～2周對某一類垃圾收集一次，以便降低垃圾收運成本。我國目前實行的是日產日清，如果一家一戶實行每日計量，其管理費用將是難以接受的（日常水費和電費現在實行的按月計量或雙月計量）。總之，垃圾計量收費現階段在我國推行還有很大困難。

若配置收集計量管理人員，必然要增加支出，這部分支出也應分攤到垃圾產生者。這里做一個簡單的費用分析：以1000個居民配置一個收集計量管理人員計算，平均每人每天產生生活垃圾0.5千克，配置收集計量管理人員平均月支出為600～1500元，則相應增加的垃圾收費為40～100元/噸（見表1）。顯然，即使配置的收集計量管理人員是臨時工或農民工，配置收集計量管理人員的支出也是難以承受的。

表1 配置收集計量管理人員所需要費用增加分析

在目前垃圾收費沒有收費直接載體的情況下，需要借用外部載體（如家庭、水、電等）來收取，這就需要國家或地方出臺相關法規，協調垃圾收費與外部載體關系，明確不繳或欠繳的處罰依據，才能提高并保證垃圾費的收繳率。垃圾收費雖然規定了實行價格聽證制度，但由于收費環節多、收費成本高、使用管理流程長，短時期內許多地區還難以擺脫政府的財政補助。

3.2 生活垃圾計量收費需要落實配套條件

生活垃圾計量收費的目的是試圖通過經濟手段促進垃圾減量。但在具體細節上需要落實配套條件。1）首先需要建立生活垃圾定時定點收集清運機制。例如，一個120升的生活垃圾桶，需要垃圾桶裝滿了或接近裝滿了才能清運，否則無法計量認定，此外，定時定點收集清運也是降低計量成本和約束垃圾投放行為的必然要求。2）要對生活垃圾違規投放進行嚴厲處罰，嚴厲處罰的目的不是為了罰款，而是為了規范生活垃圾投放行為，遏制亂倒亂放，甚至逃避生活垃圾計量收費。3）生活垃圾計量收費要與產生者（家庭和單位）有效對接。例如，共用垃圾桶通常是無法實現有效對接的，而每個家庭一個垃圾桶在高密度居住區也存在現實困難。總之，在以上三個方面沒有落實的情況下，推行生活垃圾計量收費是難以實現的。

4 國外常見的垃圾收費模式

生活垃圾收運與處理成本實際上也可看作由固定成本和可變成本兩部分組成。從產生生活垃圾的角度分析，居民之間產生生活垃圾的特性可能不同，但產生量的差別還不是太大。因此其可變成本占總成本的比例較小。根據國外城市垃圾收費的經驗，結合我國城市居住區的特點，現階段我國城市居民區生活垃圾收費首先需要收取固定成本部分，按照水、電或者房屋面積等其它載體收取生活垃圾處理費。

4.1 按戶收費和按人口收費

按戶收費和以前的居民清潔衛生費用收費模式是一樣的，按居住人口收取垃圾費的實質同按戶收費一樣，比按戶收費稍合理，但管理較復雜，收費成本高，收繳率低。

4.2 按居民住房面積收費

按照居民住房面積收取垃圾費是許多發達國家在未推行垃圾計量收費前采用較多的方式，因為城市環衛基礎設施是隨著城市面積和城市人口的增大而增大，從某種意義上講，盡管該居住區可能在某一時間內不產生垃圾，但環境衛生的一些固定費用仍會隨著居住區的存在而發生。瑞典《垃圾收集和處置法》（The Waste Collection And Disposal Act）規定各城市負責生活垃圾收費。費用由房屋財產所有者支付，付費單直接給予房屋財產所有者，對于由多個家庭居住的住宅樓，生活垃圾費用按一定標準和比例，折合為每平方米費用分配到房租中，付費時與水費同時支付。瑞士積極推行“誰污染誰付費”政策，每5kg垃圾收取垃圾處理費約為1.8瑞士法郎，蘇黎世除推行垃圾袋收費外，同時對于擁有住房的居民還要根據房屋面積收取固定的垃圾處理費（見表2），這些費用與電費一起按季度繳納，每年收費4次，稅費年底結算。

表2 瑞士蘇黎世住房垃圾收費（2000年）（單位：瑞士法郎/年）

住宅區特別是具備完善的物業管理體系的住宅區，將垃圾費通過物業管理費的形式收取具有較好的條件。其具有以下特點：1）由于利用物業管理體系，垃圾收費的管理成本較低；2）垃圾收費可以得到有效的保障，收費穩定；3）在垃圾收費沒有達到垃圾收運和處理全量成本的條件下，比較公平合理；4）居民容易理解。

但這種方式目前在我國也存在一些局限性，如并非所有的居住區都實行了物業管理，已實行物業管理的小區的物業標準差異大、收繳不規范等，所以這種方式在普遍推行不動產稅的基礎上具有更實用的推廣意義。

4.3 按居民用電量收費

居民用電量與垃圾產生量也具有一定的相關性。盡管不同城市的人均用電量不同，總體上，東部城市高于西部城市，大城市高于小城市，經濟發達地區高于經濟欠發達地區。根據用電量收取垃圾費的好處是有利于收費管理，其缺點是由于用電量與垃圾產生量不存在必然的關系，因而，存在一定的不公平性，此外，它還需要國家相關部門的協調。目前國外將垃圾費攤入電費收取的國家有玻利維亞、哥倫比亞等。

4.4 按居民用水量收費

一般地說，對于一個特定的家庭，用水量和垃圾產生量具有較好的相關性。根據統計，1997全國城市人均年用水量為86.5噸，2009年城市人均年用水量為64.5噸。不同城市的人均用水量不同，總體上，東部城市高于西部城市，大城市高于小城市。根據用水量收取垃圾費的好處是便于收費管理，其缺點是由于用水量與垃圾產生量不存在必然的關系，因而存在一定的不公平性，此外，也還需要國家相關部門的協調。我國臺灣地區在2000年以前采用隨自來水收取垃圾費，臺北市在水中附加6.3元（臺幣）/噸作為居民生活垃圾費，此外，巴拿馬等國家也采取將垃圾費攤入水費中收取。

2005年8月以來，我國廣東中山市采用將垃圾費攤入水費的方式即“水消費系數法”，取得了很好的效果。近5年的實踐表明，“水消費系數法”從根本上解決了垃圾處理費收繳過程中的“收繳率低”和“收費成本高”的難題。這些年，中山市居民生活垃圾處理費實際收繳率達97%，而收費成本僅為1%。

5 結語

當前，在大部分城市居民居住區還不具備推行生活垃圾直接計量收費的條件下，通過水電等有效載體收取居民生活垃圾處理費是現實有效的；垃圾收費按照部分垃圾收運處理成本設計是穩妥的，各地可根據城市垃圾處理水平和經濟發展水平制定收費標準。

實際居民生活垃圾產生量與消費水平直接相關，計量收費有助于減少生活垃圾，但也是有一定限度的，不可能持續減少。例如，韓國從1995年引入生活垃圾按袋收費機制，當年人均日生活垃圾產生量由1994年1.30千克下降到1995年1.06千克，下降約22%，以后維持相對穩定。瑞士蘇黎世1993年開始引入按袋垃圾收費，當年生活垃圾產生量比上一年下降約30%，以后也維持相對穩定。

居民生活垃圾中體積比例最大的部分是各類包裝廢棄物，隨著消費水平的提高，居民生活垃圾中增長的部分也是包裝廢棄物。這可以借鑒發達國家的經驗，通過向包裝產品生產者收取包裝垃圾處理費，用這筆費用促進包裝類垃圾的回收利用，這對提高我國生活垃圾處理與利用水平更具有現實意義。

Probe into Characteristic and Function of Inhabitant Domestic Refuse Charge

XU Hai-yun
(Chinese Academy of Urban Construction, Beijing 100029, China)

The producers of domestic refuse need to pay relevant charges, and this is the basic demand from the market economic regulation, it is an important condition for domestic refuse treatment in our country towards a good development. By analyzing the existing problems in urban domestic refuse charges and comparing the refuse charge policies adopted in different countries, the article provides the reference data of use for reference in formulation of the relevant policies in our country.

domestic refuse; charge; cost

編者按：2011年年初，各大媒體紛紛刊載了北京將試點生活垃圾按體積收費的消息，引發了社會各界的廣泛關注。日前，城市垃圾處理問題專家城市建設研究院總工程師徐海云應本刊之邀，從專業角度對居民生活垃圾收費問題發表了自己的看法。

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1006-5377（2011）05-0035-05