“雙高”產品名錄的制定與農藥行業環境保護

李婕旦，葛察忠，李曉亮，林愛軍

(1.環境保護部環境規劃院，北京 100012；2.北京化工大學，北京 100029)

“雙高”產品名錄的制定與農藥行業環境保護

李婕旦1，葛察忠1，李曉亮1，林愛軍2

(1.環境保護部環境規劃院，北京 100012；2.北京化工大學，北京 100029)

論述了《“高污染、高環境風險”產品名錄》（以下簡稱“雙高”產品名錄）制定的背景、依據與原則，以及演化過程，重點介紹了農藥行業“雙高”產品名錄制定的意義、進展，以及對農藥行業發展的影響等。

高污染;高環境風險;產品目錄;農藥;環境保護

溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上提出環保工作的歷史性轉變，要求環保工作從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，自覺遵循經濟規律和自然規律，提高環境保護工作水平。環境保護部為落實這項要求，提出、研究并著手實踐了綠色稅收、環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污交易、綠色貿易和綠色保險等七項環境經濟政策。《“高污染、高環境風險”產品名錄》（以下簡稱“雙高”產品名錄）作為在工業領域支撐環境經濟政策的基礎性的工作之一，受到了環境保護部以及其他相關經濟部門、行業協會、企業等各方的高度重視。如何使得名錄及基于名錄的環境經濟政策切實起到促進農藥行業污染減排、清潔生產的作用，鼓勵在生產、使用、降解等階段均更為清潔的農藥產品的開發、生產和使用，就是國家有關部門、研究人員等共同關注的課題。本文結合農藥行業的特點，針對農藥行業“雙高”產品名錄制定及制定以后對整個行業的影響做了論述。

1 “雙高”產品名錄的制定

1.1 制定背景

（1）對外貿易迅速擴大，產品大量出口

隨著我國改革開放的不斷深化和世界經濟一體化趨勢的增強，我國對外貿易迅速發展，外貿規模迅速擴大，外貿發展取得了巨大的成就。自2001年12月11日中國正式成為世界貿易組織成員國后，我國出口總額由2001年的2672.1億美元增長到2006年的9689.4億美元，出口總額年平均增長率為25.7%。

（2）貿易結構不合理，高污染高能耗產品大量出口國外

從出口貿易結構來看，我國現行貿易體系資源消耗高、環境污染強度大的產品出口多、增速快，資源消耗低、環境污染強度小的產品出口少；產業鏈低端產品出口多、增速快，產業鏈高端產品出口少；傳統產業出口多，高新產業出口少，2001—2006年行業出口變化情況見表1。

表1 2001—2006年行業出口變化情況

（3）促進結構調整，建立“雙高”產品名錄政策體系

為了有效控制產品大量出口、污染留在國內的現象，大力推進我國結構調整優化，2006年國務院領導批示同意發展改革委、商務部、國家環保總局等6部委控制“兩高一資”產品出口有關措施的請示。明確由國家環?？偩謺嘘P單位制定《“高污染、高環境風險”產品名錄》，建立控制這些產品出口的政策體系。

1.2 制定依據與原則

1.2.1 “雙高”產品的定義

《“高污染、高環境風險”產品名錄》包括高污染產品和高環境風險產品名錄，其中，同時具備高污染、高環境風險特征的產品簡稱為“雙高”產品，僅具有高污染或高環境風險特征之一的產品簡稱為“單高”產品。

（1）高污染產品

1）該產品在生產過程中排放的污染物數量大、環境危害大、處理費用高、環境代價高。其中，與國內外先進清潔生產工藝裝備相比，消耗高、污染大的要重點列入。2）該產品生產過程中排放的廢物含有對環境和人體健康危害嚴重的物質；對于排放廢物中含有劇毒、致癌、致畸、致突變、易燃、易爆、強腐蝕、強氧化還原等特性物質的要重點列入。3）該產品生產過程中排放的有毒有害污染物難以治理達標，不易自然降解，會通過生物鏈不斷富集，對人體健康和生態平衡構成嚴重危害。

凡具有上述任何一項高污染特征的產品，均應列為高污染產品。

（2）高環境風險產品

1）該產品在生產、運輸、儲存、使用過程中，或在非正常情況下（如爆炸導致儲罐破裂泄露物料、撞車沉船等）可能導致發生重大污染事故；2）該產品的使用易造成重大環境破壞和污染問題。

凡具有上述任何一項高環境風險特征的產品，均應列為高環境風險產品。

1.2.2 “雙高”產品的制定原則

制定“雙高”產品名錄，應遵循以下原則：1）重點行業優先原則，對那些可能存在高污染、高環境風險的行業優先考慮，制定相關的“雙高”產品目錄，并將積累的工作經驗，逐步推廣到其余行業；2）以產品為主，結合工藝原則，更好地體現產品的污染性和風險性，所提供的產品目錄要與工藝結合；鼓勵采用先進工藝，摒除淘汰落后技術；3）產品目錄具有動態性，有更新有調整，適應不斷深化的科學研究和發展迅速的技術水平；4）與現行相關政策保持一致性，強調與我國產業結構調整名錄、有毒有害化學品名錄等相關政策和名錄的協調和銜接；5）在名錄制定過程中充分論證，驗收過程中實事求是，尊重事實，由行業協會專家、環保專家及企業長期從事此項工作的專家反復論證，直至通過。

1.3 名錄制定的演化

基于環境形勢的變化及名錄制定中出現的問題，環境保護部將制定“雙高”產品名錄，調整成為制定環境經濟政策配套綜合名錄（以下簡稱“綜合名錄”），以體現鼓勵先進與限制落后相結合的工作思路，更好地體現國家結構調整的需求。 “綜合名錄”由限制類和鼓勵類兩部分構成（見圖1）。

圖1 “綜合名錄”構成總體框架

1.4 主要成果與應用

2007年至今，我國制定的“雙高”產品名錄（包括重污染工藝）已達到349種。編制“雙高”產品名錄的目的是，提出當前環境管理急需控制的產品名錄與工藝，并為一系列已經頒布和正在制定的環境經濟政策提供依據和操作對象，包括取消不合理的出口退稅政策，減少我國的貿易順差；綠化稅收政策，使環境和資源的價值得到正確反映；啟動綠色保險、綠色信貸等經濟政策，引導投資方向、降低環境風險等等。

（1）為管理工作提供重點方向

地方政府加強生產名錄產品企業準入、監管措施；對于已經投產的生產“雙高”產品的企業應加強監管力度，定期進行環保監察，督促企業完善環保設施、增強安全生產意識；有條件的地方對生產“雙高”產品的企業給予技術和資金上的支持，幫助企業更新工藝或者轉產。

（2）為相關綜合部門制定政策決策提供參考依據

金融部門可以將“雙高”產品名錄作為綠色信貸政策的決策依據之一。利用“雙高”產品名錄，把目錄作為環保數據庫中的一部分內容納入企業信用信息基礎數據庫，金融機構在審查所屬企業流動資金貸款申請時，對于列入“雙高”目錄的企業，可以考慮嚴格控制貸款，達到控制污染企業的信貸和防范信貸風險的目的。稅務總局、商務部等部委，可以利用“雙高”目錄，降低或者取消目錄上產品的出口退稅率，對污染危害特別嚴重的產品考慮征收其出口關稅，以限制出口的方式來控制以犧牲環境為代價的出口行為。保險部門可以將“雙高”目錄作為環境責任保險的重點內容之一。對“雙高”中出現的產品，可以考慮實行強制責任保險，并優先投保，從而達到規避環境風險，減少環境污染事故發生的目的。

2 農藥行業“雙高”產品名錄制定

2.1 農藥行業“雙高”產品名錄制定的意義

（1）農藥行業自身的特殊性要求

農藥是農業生產中必不可少的生產資料，是一種特殊的商品，其特殊性就在于具有毒性。由于農藥是農業生產的保障措施之一，所以對于農藥行業不能限制發展，而是要調整發展方向，實現可持續發展。農藥引起的環境問題多數具有長期性和隱蔽性，如有機氯農藥引起的環境問題在幾十年之后才能被發現，但卻難以彌補。因此農藥污染不僅是目前的問題，更是一個需要具有前瞻性的長期問題。

（2）國家調控農藥發展需要

國家有關部門一直在強化農藥行業的宏觀調控工作，自1997年開始，我國陸續發布了《農藥管理條例》、《農藥生產管理辦法》、《關于加強農藥生產準入管理規范農藥市場秩序的緊急通知》等法規，加強農藥行業管理，促進農藥行業健康發展，我國農藥生產經營管理進入了法治化軌道。禁用高毒品種是我國農藥行業調整的一個重要內容，農藥行業“雙高”產品名錄的編制在一定程度上也加速了高毒農藥品種淘汰的進程。

2.2 農藥行業的“雙高”產品名錄制定進展

農藥協會是第一批參加“雙高”名錄編制的行業協會，自2007—2009年 “雙高”名錄發布以來，列入該名錄的農藥產品一共有種27個（見表2），約占整個名錄（截至2009年）的9%。

表2 “雙高”產品名錄中的農藥名單

2.3 “雙高”產品名錄對農藥行業的影響

2.3.1 對農藥出口的影響

“雙高”產品名錄制定的初衷，主要是為了遏制“產品大量出口，污染留在國內”的現象，優化出口商品結構，抑制“高污染、高環境風險”產品的出口。自“雙高”產品名錄發布以后，財政部、稅務總局分批次取消了“雙高”產品名錄中產品的出口退稅。財政部、國家稅務總局2007年《關于調低部分商品出口退稅率的通知》（財稅〔2007〕90號）和2008年《關于調整紡織品服裝等部分商品出口退稅率的通知》（財稅〔2008〕111號）兩個文件中，取消了列入“雙高”產品名錄產品的出口退稅。與此同時，海關總署和商務部同時將名錄中的產品列入了加工貿易禁止類商品目錄中，全部停止這些產品的加工貿易。

2005年有關部門開始對“高耗能、高污染、資源性”的產品采取降低或取消出口退稅政策。與農藥相關的主要有以下三次調整，共涉及約80個農藥產品（見表3）：

表3 與農藥相關的出口退稅調整政策

經過三次出口退稅調整及國際金融危機的影響，自2005年以來，農藥出口增長的總體態勢不變，從2005年的103.9萬噸到2009年的226.2萬噸，產量翻了一番多。但是農藥產量的增速出現減緩趨勢，從2005—2007年的全年均增速從20%減少到2008—2009年的12.3%（見圖2）。

圖2 2005—2009年農藥產量變化情況

“雙高”產品名錄中的農藥產品，其中19個產品對應的稅則號有進出口記錄，從表4中可以看出，列入“雙高”產品名錄中的農藥產品出口所占份額逐年減少，下降態勢比較明顯。

表4 “雙高”農藥產品出口量變化情況

2.3.2 對農藥加工貿易的影響

自1999年起，國家開始對加工貿易實行商品分類管理，按商品類型將加工貿易分為禁止類、限制類和允許類。2004年至今，商務部會同海關總署、環境保護部先后發布了五批禁止類公告，共計1759種（10位碼）稅號商品列入加工貿易禁止類目錄，占全部進出口商品稅號總數的14.4% 。2009年新修訂的《加工貿易禁止類目錄》共涉及1759個十位編碼稅號商品。目錄細分為禁止進口、禁止出口、禁止進出口三類。其中，禁止進口的商品主要是國際公約禁止進口的、加工環節污染較為嚴重的商品；禁止出口的主要是用于深加工的初級原材料；禁止進出口的主要是加工層次低的、高耗能、高污染的商品，農藥屬于這個范圍。其中農藥有52個稅則號列入。出口貿易加工方式見表5。

表5 出口貿易加工方式情況[1]

2006年11月商務部會同海關總署發布的《加工貿易禁止類目錄》（2006年第82號公告）中已將甲胺磷、甲基對硫磷、對硫磷、久效磷、磷胺、溴甲烷、滴滴涕、林丹、滅蟻靈、五氯酚、滅鼠靈、滅鼠特、涕滅威、滅多威、特丁磷15個品種的原藥及其制劑全部列入禁止加工類商品，2007年已全部停止這些產品的加工貿易，此次發布的“雙高”目錄中新增的僅有水胺硫磷、甲拌磷、甲基對硫磷、克百威、磷化鋅、溴敵隆三氯殺螨醇、敵鼠（鈉）、殺鼠醚等9個品種。同時這9個品種以加工貿易方式的出口量也非常小。

統計數據表明，加工貿易在我國農藥對外貿易中所占比重不大。2006年，我國以加工貿易方式出口的農藥產品主要有：草甘膦、百草枯、克百威、氯氰菊酯、阿維菌素、2,4-滴、硫酸銅、百菌清、代森錳鋅、甲磺隆、芐嘧磺隆、蚊香等12個[2]，其中涉及“雙高”產品的只有克百威一個品種。

雖然以加工貿易這種形式出口的農藥產品不多，但是這種依靠低成本和數量擴張的發展模式已經不能適應我國迫切改善環境、大力推行節能減排的國情，也不適用經貿全球化發展的需要，需要在今后進一步加以限制。

2.3.3 對農藥經濟政策調控影響

制定“雙高”產品名錄是環保部門和產業部門參與國家宏觀調控、參與政策決策的重要渠道，同時也是環保與產業、經貿部門聯合行動的有益嘗試。

（1）信貸方面

2007年7月，國家環保總局會同中國人民銀行和銀監會下發了《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》[3]。這標志著中國綠色信貸政策（簡稱“綠色信貸政策”或“政策”）的正式啟動，此項政策的目的是將貸款融資從那些高污染和高能耗的企業和項目轉向有利于節能減排的企業和組織。自2007年以來，環保信息通過交換的方式，連續三年被收錄到了中國人民銀行的征信系統?；谠撓到y中的環境違法信息，一些商業銀行已經限制或者撤回了他們對一些企業的貸款。

部分農藥企業由于涉及“雙高”產品，搬遷和技術升級融資也受到了一定影響。如江蘇某集團計劃遷入化工園區，由于該企業涉及到所公布的“雙高”產品，銀行對企業搬遷貸款事宜亮起了環?！凹t燈”。

在名錄發布后，企業在項目審批、銀行貸款、企業上市及再融資等方面受到更加嚴格的限制，有效發揮了環保預警和限制作用，提高了行業準入的環境門檻。

（2）保險方面

針對我國進入污染事故高發期的現實，為扭轉“污染企業獲利、損害大家埋單”的局面，2007年12月，國家環?？偩峙c中國保監會聯合出臺《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，正式啟動了綠色保險制度建設。截至2009年9月，湖南、湖北、江蘇、遼寧、上海、重慶、云南、浙江、廣東9個?。ㄖ陛犑校┮言谌』虿糠殖鞘虚_展試點。中國人保財險股份有限公司、中國平安保險（集團）股份有限公司、華泰財產保險股份有限公司等10余家保險企業推出了環境污染責任保險產品。

加入環境責任保險，可以有效分散危險、分攤損失，避免糾紛。全國首例環境污染責任保險賠償事例就出現在農藥行業。農藥生產企業株洲昊華公司2008年9月發生氯化氫泄漏事故，污染了附近村民的菜田。該企業投保的平安保險公司依據“污染事故”保險條款，及時向120多戶村民賠償損失，避免了矛盾糾紛，維護了社會穩定。

農藥在生產過程中會大量使用有毒有害危險品，特別是“雙高”產品名錄中的農藥產品，因而有必要先行試點環境責任保險。一方面，政府展開環境責任試點工作時要密切關注“雙高”產品名錄中農藥產品的投保，對其中的企業試行強制險；另一方面，農藥生產企業要轉變觀念，主動為自己的企業投保。

2.3.4 對農藥執法管理的影響

國家安監總局連續兩年轉發了“雙高”產品名錄，要求各省級安全監管部門在實施危險化學品生產、儲存建設項目和危險化學品生產、經營活動安全生產行政許可工作中予以參考，尤其是在制定安全監管政策措施時加以消化吸收。對于列入《“高污染、高環境風險”產品名錄》中的危險化學品，要嚴格其生產、儲存建設項目和生產、經營活動的安全生產條件，把住安全生產的市場準入關。

同時，“雙高”產品名錄也作為環境監管的重點對象?！半p高”產品名錄的制定兼顧了產品和工藝過程，通過科學分析和研究，確定了污染和風險事故高發的重點領域和重點對象，為監督執法提供了明確的操作對象，也為落實相關環境政策提供了技術操作層面上的有利支持。

2.3.5 對農藥行業總體影響

“雙高”產品名錄的頒布，并沒有對整個農藥行業造成大的沖擊，農藥產量、出口量延續平穩發展態勢。對于農藥行業發展來說，通過對農藥“雙高”產品的出口、加工貿易、信貸等的限制，達到了結構優化，促進產業結構調整的作用。

農藥企業也在名錄的制定和實施中，更加了解國家的經濟、環保形勢及國家的產業政策，同時對農藥行業各個產品的環境污染情況、技術水平狀況有了更全面的了解，使農藥企業在今后的投資方向上更合理，符合國家節能減排和發展需要，更有利于農藥企業長期良性發展。

同時，也要注意到“雙高”名錄的頒布對農藥行業的不利影響，比如暫時會影響農藥產品的出口，影響“雙高”中產品的投融資等。這都是在優化農藥產業結構中所必須要經歷的階段，必須作出的犧牲。

3 結論和建議

“雙高”產品名錄的制定和實施對于農藥行業來說既是一種挑戰，也是一種機遇，技術雄厚的企業應該抓住目前的機會，利用有利政策，促進農藥行業的內部生產結構調整和產業升級，促進整個行業的健康可持續發展。具體來講，主要有：

（1）農藥行業環境問題嚴重，仍將是國家關注和解決的重點領域、重點問題之一

我國是農業大國，也是農藥的生產和施用大國，農藥產品的特性決定了其毒性和污染難于在短期內得到徹底的解決，隨著未來我國“工業化、城鎮化”的進一步加快，未來環境壓力的逐步加大，國家環保要求的逐步提高、和對諸如POPS等新型工業污染物的更加關注，以及居民和企業環境意識的逐步提高，減輕農藥在生產和施用過程中的污染，必將是一個長期而艱巨的任務。

（2）加強我國環保工作尤其是我國工業領域的環保工作，仍將且必須以環境經濟政策等經濟調控手段為主

發達國家上百年工業化過程中產生的環境問題，在中國30年的快速發展中集中出現，我國當前的污染問題具有結構型、壓縮型、復合型等特點。黨的“十七大”將環境保護作為實現全面建設小康社會的奮斗目標的新要求，提出了建設生態文明的新要求，溫家寶總理代表黨中央、國務院在第六次全國環境保護大會上，就經濟發展與環境保護的關系，進行了深入的闡述和精辟的論述，提出了要處理好這個關系，當前關鍵是要加快實現三個轉變：第一，從重經濟增長、輕環境保護向經濟增長、環境保護并重轉變；第二，從環境保護滯后于經濟發展向環境保護、經濟發展同步轉變；第三，從過去主要依靠行政辦法來保護環境逐步轉向既依靠行政手段，又依靠政策、法律、經濟、技術等綜合手段來保護環境。我國目前的市場經濟體系已經形成，政府的宏觀調控主要以經濟手段為主，近年來在利用經濟杠桿促進環保方面已經做出了許多有益嘗試，今后這個大方向仍將堅定不移地保持下去。

（3）“雙高”產品名錄逐漸完善

“雙高”產品名錄的制定是行業環境經濟政策的一部分，是重要基礎，雖然目前此項工作仍存在一些問題，但是已經受到相關部門的重視，此項工作也在逐漸完善中。就名錄所取得的成果來說，自2006年以來，環境保護部門委托環境規劃院主要開展“雙高”產品名錄的制定，自2009年開始拓展為環境經濟政策配套綜合名錄，截至2010年，已提出“雙高”產品349種，27種環境友好工藝，在已發布的四個批次的349種雙高產品中，其中：65個產品編碼對應的92種“雙高”產品經建議被取消了出口退稅，39個商品編碼對應的39種產品經建議被列入了加工貿易禁止類目錄，銀監會和國家安監總局均轉發了相關名錄；2010年國家發展改革委-經貿司牽頭研究了控制“雙高”產品出口工作的政策，并最終決定自7月15日起取消部分鋼材、部分有色金屬加工材、部分塑料及制品、橡膠及制品、玻璃及制品等406個稅號下商品的出口退稅，同時將若干稅號列入加工貿易禁止類目錄，在此過程中參考了“綜合名錄”的成果；2010年商務部條法司牽頭開展“原材料出口限制WTO爭端案應對”工作，以“綜合名錄”中金屬錳、金屬鎂、碳化硅、金屬硅、焦炭等5種產品的編制說明為基礎，撰寫了應訴材料。

（4）促進農藥行業的健康發展

“雙高”產品名錄的制定，并不是要將環保部門與企業對立起來，而是要聯合企業以促進農藥行業的健康發展。農藥行業是保障國計民生的基礎產業之一，環保部門要根據國民經濟需要和產品的產排污情況，在產品有可替代的情況下限制高污染產品，推廣和鼓勵清潔產品；在沒有可替代產品的情況下，限制重污染工藝、推廣和鼓勵清潔生產工藝；在既沒有清潔產品，也沒有清潔工藝的情況下，鼓勵清潔產品和先進工藝的研發。

（5）建立環保部門和行業協會的伙伴關系，做好名錄的制定實施工作

環保部門和行業協會是互動及合作的關系。因為環保部門在制定名錄政策時，會充分考慮協會、企業、專家等各方面的意見，在充分論證成熟的情況下才會出臺有關政策，而且還會考慮產品與稅則號之間的對應關系，只有在萬無一失的情況下，才會提出取消出口退稅的建議。

環保主管部門準備開展研究，并根據全國第一次污染源普查的結果，把產品的產排污強度和產排污總量對應到稅則號下，計算并排序每個稅則號的產排污總量和產排污強度，將為相關部門今后再調整出口退稅，做出重要參考依據。

[1]簡秋.“雙高”對我國農藥出口的影響[J].農藥科學與管理.2008，29（7）.

[2]簡秋，等.強化加工貿易促進農藥對外貿易轉型升級[J].農藥科學與管理 2007，28（6）.

[3]“關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見”環發（2007）108號[z].http：//www.mep.gov.cn/info/gw/huanfa/200707/t20070718_106850.htm，2009-4-7.

Formulation of High Pollution and Environmental Risk Product Catalogue and Environmental Protection in Pesticide Industry

LI Jie-dan1, GE Cha-zhong1, LI Xiao-liang1, LIN Ai-jun2
(1. Academy of Environmental Planning, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012;2. Beijing Chemical Engineering University, Beijing 100029, China)

The article discusses the background, rule, principle and evolvement course in formulating “high pollution and high environmental risk” product catalogue, introduces the significance and progress in formulating “high pollution and high environmental risk” product catalogue in pesticide industry as well as the impact and countermeasures on pesticide industry development.

high pollution; high environmental risk; product catalogue; pesticide; environmental protection

X322

A

1006-5377（2011）05-0054-07