社會保護底限在全球的發展及其作用評析

■ 呂 茵／文

社會保護底限在全球的發展及其作用評析

■ 呂 茵／文

為應對2008年爆發的全球經濟危機、加速恢復和構建公平且包容的全球化，2009年4月，聯合國系統行政首長協調理事會發起社會保護底限(SPF)倡議。社會保護底限倡議是聯合國應對經濟危機影響的九個聯合倡議之一，由國際勞工組織和世界衛生組織共同領導，涉及包括聯合國機構和國際金融機構在內的17個合作機構。在后危機時代，社會保護底限作為全球可持續發展和富有活力戰略的關鍵組成部分以及加快實現千年發展目標和促進社會正義的工具，已經得到廣泛認可和全球發展。

社會保護底限的內涵

社會保障底限是指所有社會成員都應該享有的一系列基本權利和社會轉移支付，以獲得最低水平的商品和服務。

按照聯合國規定，社會保護底限是一系列綜合性社會政策，其旨在保障所有人獲得社會服務和收入安全，尤其是要特別關注弱勢群體。它包括，基本服務：從地理上和經濟上獲得基本服務（例如水和衛生設施、充足的營養、健康和教育）；社會轉移：一系列基本的社會轉移支付，即采取現金和實物形式支付給窮人和脆弱群體，為他們提供最低收入保障，使他們獲得基本衛生保健。

總的來說，社會保護底限采取整體性的社會保障方法。一方面，社會保護底限措施確保各種商品和服務的可獲得性，其中，包括醫療保健、水和衛生設施、住房、教育、食品及相關信息等領域。另一方面，通過權利倡導和轉移支付，社會保護底限確保所有人在整個生命周期有效獲得這些商品和服務。

社會保護底限全球發展現狀

目前，在缺乏強大社會保障和收入支持計劃的國家，全面的社會保障制度的第一塊基石應包括基本的社會轉移計劃，該計劃與基本的社會和衛生服務結合在一起，形成一個社會保護底限。社會保護底限應建立在現有的社會保障計劃基礎之上，以可持續的資金來源為基礎，根據國家優先事項和能力，實施過程通常是漸進和逐步的。目前，根據國際勞工組織的研究，一些國家已經實施了社會保護底限的主要部分內容，對消除貧困和不平等以及促進社會融合和經濟發展產生巨大影響。

一、社會保護底限在美洲：縮小貧富差距

在美洲，拉美國家為減少貧困，積極謀求制度創新，有條件現金轉移（CCT）計劃就是這一努力的結果。其中，巴西的“家庭補助金”計劃和墨西哥的“機遇”計劃最具代表性，是社會保護底限政策中最突出的案例。

在巴西，2003年盧拉執政后，推出了消除貧困的“零饑餓”計劃，試圖通過財政再分配辦法，逐步縮小貧富鴻溝。這些計劃包括“家庭補助金”計劃、解決住房問題的“我家”計劃和幫助婦女提高收入的“女性經濟”計劃等。其中，“家庭補助金”計劃是具有巴西特色的扶貧措施，目前已經形成一個統一的全國性社會安全網。“家庭補助金”計劃把貧困家庭分為兩種，一是赤貧家庭，即人均月收入低于50雷亞爾的家庭，二是貧困家庭，即人均月收入在50—100雷亞爾的家庭，政府按人數不同向他們發放每月15—95雷亞爾的現金補助。要領到補助金，先決條件就是必須保證讓家里的孩子上學(6—15歲的學生到校率須在85%以上)，并定期接受健康檢查。目前全國已有1240萬個貧困家庭享受這種政府補貼，惠及巴西全國人口的26%。2011年3月1日，政府決定將“家庭補助金”計劃經費增加45%，以提高貧困家庭兒童的入學率。作為一項由稅收資助的計劃，“家庭補助金”計劃促進了收入分配的改善，減輕了貧困，有助于打破某些家庭中的代際貧困循環，并通過加強家庭單元改善了社會團結。

墨西哥是世界上第一個在全國推行有條件現金轉移（CCT）計劃的國家。 1997年，墨西哥政府為應對日益惡化的貧困問題創立了“進步”計劃，主要覆蓋農村地區，旨在通過向農村貧困家庭提供現金補貼來緩解貧困，并激勵父母送適齡兒童上學和定期參加體檢等。2002年，時任總統福克斯將“進步”計劃更名為“機遇”計劃，受益對象也向上擴大，惠及高中學生，并且從農村向城市擴展。截至2007年，“機遇”計劃已經使墨西哥500萬家庭受益, 約占全國總人口的25%。

到目前為止，拉美已經有19個國家實行了CCT計劃，不僅是世界上最早推行CCT計劃的地區，也是實施該計劃最多的地區。CCT計劃在拉美實行數十年來，不僅得到了世界銀行等國際組織的首肯，而且其影響廣泛波及亞非許多發展中國家。許多經濟學家普遍稱贊其花錢比其他福利計劃少，但效果卻高得多。

二、社會保護底限在非洲：減少貧困和不平等

在非洲，佛得角和南非在實施社會保護底限方面有一些顯著經驗。1994年，佛得角推出了稅收資助的老年人和殘疾人非繳費型養老金計劃，覆蓋面達90%，該計劃推動貧困率大幅度下降，即從2001年的36.7%下降至2007年的26.6%。

1998年，南非推出兒童扶助津貼，它是一個主要由政府資助的現金轉移計劃，旨在減少貧困家庭的兒童貧困。目前，大約覆蓋750萬0—14歲的兒童，津貼支付給兒童的照顧者或監護人，每月大約為190南非蘭特（約20美元），總成本約占GDP的0.7%。它對于大幅度減少貧困和不平等，以及促進人類發展指標，如增加兒童的入學率、改善其營養狀況和健康成長方面都產生了積極的影響。在過去數年，盧旺達在擴大基本醫療保障，實現全民覆蓋方面也取得了實質性進展。

三、社會保護底限在亞洲：擴大社會保障覆蓋面

在亞洲，中國和印度在為人們提供社會保護底限方面都取得重大進展。目前，中國構建了覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度，到2010年底，中國有2311.1萬城市居民和5228.4萬農村居民得到政府最低生活保障，554.9萬農村居民得到政府五保救濟。2003年，中國開始推行新型農村合作醫療制度，到2010年底，新型農村合作醫療參合率為96.3%。2009年12月，中國啟動了農村養老保險試點計劃，目標是到2020年涵蓋生活在農村地區的7.00億人。2010年10月28日，中國頒布《社會保險法》，自2011年7月1日起實施，這部法律包含五個險種，養老保險和醫療保險從制度上覆蓋城鄉居民，工傷保險、失業保險和生育保險覆蓋所有勞動者。這是世界上最快、最大的社會包容過程，并且對促進中國國內需求和對國內市場的平衡增長方面產生重大影響。

印度于2006年開始實施全國農村就業保障計劃，其堪稱亞洲乃至全球最大規模的扶貧計劃，該計劃的主要內容為：在每一個財政年度內為所有成年（18周歲）且自愿做無需特殊技能的體力勞動的農民，提供不少于100天的帶薪就業保障，每日工資標準不低于60盧比，并按周支付工資。它已成為世界上最大的一個以權利為基礎的社會保障措施，大約覆蓋了生活在貧困線以下的5250萬左右家庭。

四、社會保護底限在歐洲：促進社會政策融合

歐盟大多數國家已建立起完善的社會保障制度，涵蓋幾乎所有的社會保護底限內容，包括最低收入方案和基本社會服務。但是，在一些社會保障計劃之間，存在著差距、協調性和一致性問題，以及社會計劃的重疊問題。在歐盟，大約有800萬人仍處于貧困和風險其中，其中，25%是兒童。

在歐盟完善社會保護底限意味著促進社會政策之間的融合，特別是最低收入政策和積極的勞動力市場政策之間的融合。在這方面，法國的“就業團結收入”（RSA）措施是歐洲社會保護底限政策的一個例子。就業團結收入是一項政府救濟性補貼，是鼓勵就業的改革措施，旨在糾正各種不同社會救濟金和再就業獎勵措施彼此隔離所造成的弊端和不合理現象。推出就業團結收入新舉措就是要改變這種工作與不工作收入差不多的“救濟依賴”現象，避免因找到工作而影響實際收入，以此鼓勵人們積極尋找工作，通過工作擺脫貧困狀況。

社會保護底限作用評析

實施社會保護底限的目的是保證所有人獲得國家確定的基本商品、服務和收入轉移，確保人們不挨餓、不患病、能夠接受教育、喝上安全的水，并且有家可歸，從而可以擺脫貧困或脆弱性，成為經濟發展中更富于生產力的貢獻者。社會保護底限作為一個促進全球經濟活力和包容性增長的和諧社會政策，它將開啟新的社會經濟發展模式，推動全球發展的良性循環，實現社會正義和公平的增長。

第一，社會保護底限有助于實現千年發展目標。社會保護底限是確保所有社會成員都享有的一系列收入保障和基本服務，通過有條件和無條件的社會轉移，它有助于消除極端貧困和饑餓，也有利于實現普及小學教育。為了實現全民教育目標，SPF強調既要建立教育服務的有效需求，例如，通過轉移支付可以直接和間接涵蓋上學的成本，又要確保教育設施和教育服務的充分供給。社會保護底限促進人們獲得衛生服務，從而直接有助于千年發展目標中降低兒童死亡率、改善產婦保健和防治艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病等三大目標的實現。

最后，社會保護底限倡議在國家、區域和全球層面的所有利益相關者之間建立起強大的聯盟，以實現人人享有社會保障的目標。該倡議目前匯集了19個聯合國機構、雙邊發展機構、國際非政府組織、區域發展銀行和包括政府部門、社會伙伴與和民間社會組織在內的國家利益相關者，因此，也有助于實現建立全球發展伙伴關系的目標。

第二，社會保護底限是社會和政治發展的需要。社會保護底限主要是以有條件或無條件的社會轉移計劃和措施使所有人普遍獲得衛生保健和收入保障。歐洲福利國家的發展已經證明，國家社會保障體系可以有效地消除貧困和不平等。目前，一些發展中國家的經驗證明，基本的社會轉移不僅對消除貧困和不平等產生巨大的影響，而且對社會發展指標，例如入學率、健康和營養狀況的改善也影響深遠。此外，定期的收入轉移在確保擴張信貸和減少非生產性預防性儲蓄方面發揮作用，這有助于把資源輸送到基本的消費和投資方面。在一些國家，現金轉移通過加強婦女在家庭和社會中地位，有助于促進性別平等。

總的來說，社會保護底限是家庭發揮作用的物質基礎，相應地，家庭提供了社會凝聚力的基礎，而社會凝聚力是社會和國家運行的關鍵。如果沒有最低限度的收入保障和社會服務，一個國家的大部分社會成員將處于風險之中。

第三，社會保護底限是經濟發展的需要。社會保護底限是一項人力資本投資，它可以確保人們營養良好、身體健康以及至少獲得基本的教育，并提高貧困人口特別是婦女和青年勞動者以及非正規就業者的就業能力和生產力，釋放他們的潛能，促使他們擺脫非正規經濟和低生產力水平的困境，從而實現社會保障與就業政策之間的良性互動發展。

對社會保護底限進行投資，可以使更多人達到能夠進入正規經濟的技能和生產力水平，找到體面的工作，進而避免長期的社會保障依賴。只有當人們從非正規經濟轉移到正規經濟，由低生產力水平的謀生者成為適應全球技術和經濟變革的納稅人和繳費者，才能實現更高水平的社會保障和經濟發展。從全球來看，這有利于全球市場的潛在收益和全球經濟的公平增長。

第四，社會保護底限是邁向社會正義新時代的必要一步。社會保護底限可以有效地消除貧困、減少不平等及實現社會公平正義。然而，迄今為止，世界大多數人口并沒有獲得足夠的社會保障。

社會保護底限和國際勞工組織擴大覆蓋面的二維戰略是相一致的。當前，國際勞工組織正在推行關于人人享有社會保障運動的二維戰略，第一維度包括通過社會保護底限，把收入保障和醫療保健擴展到所有人口，即使在一個較低的基本水平，這一維度可被稱為 “橫向”擴展。第二維度力圖提供更高水平的收入保障和獲得更高質量的醫療保健以維持人們一定的生活水準，即使當人們面臨生活的突發事件時，如失業、患病、喪失勞動能力、失去家庭經濟支柱和年老，這一維度可被稱為“縱向”擴展。橫向維度設法盡快使基本水平的核心福利項目擴展到全體社會成員，而縱向維度試圖增加覆蓋范圍，即隨著國家財政空間和政策的發展，社會保障項目的范圍和水平至少達到國際勞工組織1952年通過的社會保障（最低標準）公約（第102號）規定的水平，最好達到公約規定的更高水平。

總的來說，對社會保障制度尚不健全的發展中國家，社會保護底限是實現更高保障水平的第一步，隨著經濟的增長以及金融和財政空間的擴大，社會保障水平應進一步擴大。對已存在綜合性社會保障制度、制度分割的國家，社會保護底限不是削弱保護水平的方式，而是最終填補覆蓋面空白、促進社會政策之間協調性和連貫性的工具。

因而，在全球化的今天，從社會保護的基本底限出發，把財政上可持續的社會保障擴展到當今世界上缺乏足夠社會保障的80%人口，是邁向社會正義新時代的必要一步。

（作者單位：中國勞動關系學院公共管理系）

（責任編輯：李瑞蔚）