中國油氣管道在中亞地區(qū)面臨的風(fēng)險與應(yīng)對

■ 肖 洋/文

中國油氣管道在中亞地區(qū)面臨的風(fēng)險與應(yīng)對

■ 肖 洋/文

隨著中國能源需求的日益增長，開發(fā)中亞（里海）地區(qū)能源為打破中國的能源困境，實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)口多元化戰(zhàn)略開啟了一扇窗。然而，近年來中亞地區(qū)的安全局勢發(fā)生了變化，作為中國能源進(jìn)口的主要形式——管道運(yùn)輸?shù)陌踩珕栴}也日益受到廣泛關(guān)注。目前學(xué)界對跨國油氣管道安全的研究尚處于起步階段，尤其缺乏從地緣政治的角度進(jìn)行系統(tǒng)地分析、研究和總結(jié)。

維護(hù)中亞油氣管道安全的戰(zhàn)略意義

由于中國與中亞地區(qū)的油氣管道跨境合作已經(jīng)實(shí)踐多年，中亞地區(qū)的安全形勢很大程度上影響著中國國內(nèi)的油氣供應(yīng)， 本文選擇以中國與中亞的跨國油氣管道安全為研究對象，一方面是因?yàn)樯罡兄袊揽亢ｊ戇\(yùn)輸能源面臨越來越多的安全隱患，另一方面是憂心過度依賴中東油氣資源將不利于國家能源安全的維護(hù)。因此，有必要從戰(zhàn)略的高度關(guān)注中國在該地區(qū)的油氣管道安全。

一、調(diào)整中國能源進(jìn)口格局的必然之舉

從國際市場進(jìn)口能源是維護(hù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證。中國的海上能源交通線缺乏有效的管理與保護(hù)，因此極易遭受攻擊。此外，海盜猖獗的亞丁灣及馬六甲海峽威脅中國的海路運(yùn)輸安全。相比之下，通過陸路油氣管道運(yùn)輸原油和天然氣則顯得較為安全與便捷。加之?dāng)U大與中東之外的產(chǎn)油區(qū)的能源合作也有助于減少中國對中東原油的依賴。因此，油氣資源豐富且地緣上與中國較為接近的中亞地區(qū)是中國目前為數(shù)不多的不需遠(yuǎn)洋海運(yùn)就可獲得穩(wěn)定油氣源的地區(qū)之一。

二、彌補(bǔ)國內(nèi)能源缺口的迫切需要

隨著中國油氣進(jìn)口量的不斷攀升，對大型能源產(chǎn)地的進(jìn)口需求也日益迫切。2010年中國原油進(jìn)口2.39億噸，對外依存度53.8%。從俄羅斯和哈薩克斯坦以陸路運(yùn)輸原油量為2529萬噸，僅占10.58%。[1]預(yù)計到2020年，中國年進(jìn)口原油消耗總量將達(dá)到4.5億噸，對外原油依存度達(dá)60%。[2]中國天然氣需求將超過1500億立方米，超過一半依靠國外進(jìn)口。[3]國外一些專家認(rèn)為,即使中東原油因動亂而供應(yīng)中斷,中亞也可以保證世界對油氣資源的需求。從長遠(yuǎn)來看,中亞有可能與中東形成一個“能源心臟地帶”,向北延伸至俄羅斯的西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū),向西延伸至北非。[4]中國通過在中亞的油氣管道,不僅能從中亞獲取油氣,而且還可以從俄羅斯、中東獲取長期、穩(wěn)定的油氣供應(yīng)，有助于實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)口的多元化。

三、實(shí)現(xiàn)油氣資源“東穩(wěn)西進(jìn)”的戰(zhàn)略選擇

參與開發(fā)中亞的油氣資源，有利于促進(jìn)中國能源產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，保護(hù)中國現(xiàn)有油氣資源。從長遠(yuǎn)來看，中國石油、天然氣儲產(chǎn)量能否大幅增加，關(guān)鍵在于西部的開發(fā)規(guī)模。然而目前西部油氣開采難度大、成本高，為了保證國家長期的能源安全，通過跨國油氣運(yùn)輸，增加中國西部地區(qū)的油氣儲量，使之成為中國的能源后備基地，這比揠苗助長式的開采模式，更具戰(zhàn)略眼光。這既發(fā)揮了中國的比較優(yōu)勢，又有利于實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

四、開拓上合組織內(nèi)部的合作動力

近年來中國通過上海合作組織與中亞各國形成了較為密切的合作關(guān)系，特別是在聯(lián)合反恐方面積累了經(jīng)驗(yàn)，為保障中國跨國油氣管道安全奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。中國加強(qiáng)與中亞產(chǎn)油國的能源合作為增強(qiáng)上海合作組織凝聚力提供了新的動力。近年來中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展和政治穩(wěn)定構(gòu)成了一個巨大的油氣消費(fèi)市場，與中國進(jìn)行油氣合作符合中亞產(chǎn)油國的油氣出口多元化戰(zhàn)略，并且通過中國大陸還可將中亞及里海的油氣進(jìn)一步輸送到更為廣闊的東亞市場。中亞油氣管道的建成也為中國與中亞國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)和能源合作注入了新的活力，它將加快中國西部能源大通道建設(shè)，提升國家間的互信水平。

當(dāng)前中亞管道安全面臨的困境

各大國在中亞地區(qū)的能源角逐日益白熱化，中國在推進(jìn)與中亞國家的能源合作中，受到了大國博弈、“三股勢力”的破壞、中亞各國內(nèi)部局勢動蕩等因素的共同影響。

一、跨國管道的政治化傾向

各國對跨國管道的運(yùn)輸線路、管道建設(shè)等方面的分歧和爭執(zhí)，恰恰反映了其中的政治意義已經(jīng)超出了經(jīng)濟(jì)意義，這種跨國管道政治化的趨勢，給中國參與該地區(qū)的能源合作帶來諸多不確定因素。

首先，美國對中國介入中亞地區(qū)始終采取遏制態(tài)度。美國十分重視中亞地區(qū)的戰(zhàn)略地位，力圖將該地區(qū)納入西方體系，因此視中國為該地區(qū)的可能競爭對手，對中國與中亞國家的油氣合作采取打壓政策。2003年中海油并購北里海卡沙干油田時，就遭到由埃尼—阿基普、艾克森—美孚、殼牌等七家國際能源公司組成的國際投資聯(lián)盟的聯(lián)合排擠，最終導(dǎo)致并購失敗。此外，中國在中亞地區(qū)建設(shè)油氣管道的成本高，距離遠(yuǎn)，因此在安全和速度方面都存在劣勢。目前，美國已經(jīng)獲得中亞里海地區(qū)16%的原油資源和11.4%的天然氣資源的控制權(quán)，再加上美英合資公司在這一地區(qū)的影響，美英兩國已經(jīng)控制著27%的原油資源和40%的天然氣資源。[5]一旦這些油氣源國的輸送量不足，將直接影響中國在該地區(qū)油氣管道的收益。

其次，俄羅斯對中國與中亞的能源合作顧慮重重。俄羅斯將中亞地區(qū)視為南部邊界的天然屏障。中亞成本較低的優(yōu)質(zhì)油氣資源輸出，勢必會與俄羅斯?fàn)帄Z國際市場，對俄油氣出口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國家復(fù)興明顯不利。作為世界油氣出口大國，能源外交是俄羅斯振興經(jīng)濟(jì)和重塑大國地位的主要方式。俄羅斯能源外交的目標(biāo)是：使俄羅斯從單純的原料供應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍趪H能源市場執(zhí)行獨(dú)立政策的重要參與者。因此，俄羅斯必須最大限度地掌控中亞的能源，一方面擴(kuò)大自己在中亞的經(jīng)濟(jì)利益，另一方面加強(qiáng)對中亞的政治影響力。此外，俄以建立“歐亞經(jīng)濟(jì)共同體”、能源一體化為由，對哈薩克斯坦等國的原油出口采取了種種拉攏和限制措施，鼓勵中亞地區(qū)的能源出口仍然沿用過境俄羅斯的油氣管道，從中獲利。[6]俄在中亞能源外交的主要目的是利用傳統(tǒng)影響和地緣優(yōu)勢來掌控油氣資源的開發(fā)和輸出。

第三，歐盟兩面下注，力圖讓油氣西引。供應(yīng)與運(yùn)輸路線的多元化是歐盟實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)安全目標(biāo)的基礎(chǔ)。歐盟作為國際油氣的消耗大戶，希望引進(jìn)哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦的能源以避免對俄羅斯油氣的過度依賴，并積極推動主要由里海周邊國家參與的“歐亞能源走廊”計劃。歐盟成員國很早就采取兩邊下注的方式參與到美俄在中亞的油氣資源爭奪中。如英美是最早進(jìn)入中亞油氣開采的歐盟國家，意大利、德國、希臘、保加利亞等分別參與了美國主導(dǎo)的巴杰線和俄羅斯主導(dǎo)的“北溪”和“南流”等管線建設(shè)。隨著新興大國尤其是中國參與中亞地區(qū)的能源開發(fā)，歐盟的能源安全危機(jī)感不斷增強(qiáng)。

二、供油不足

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，中亞各國紛紛施行“能源立國”戰(zhàn)略，在吸引外資，擴(kuò)大能源貿(mào)易方面，奉行能源出口多元化，力圖在俄、歐、美、中等國之間謀求平衡，以實(shí)現(xiàn)國家利益最大化。特別是巴杰管道成功開通后，中亞產(chǎn)油國多了一條能源外輸動脈，哈薩克斯坦重要的大油田主要被西方財團(tuán)控制，這對中國的能源進(jìn)口帶來新的壓力。目前中哈原油管道的油源還未完全落實(shí),哈方僅承諾每年供油1000萬噸，為該管道設(shè)計運(yùn)力的一半。由于哈已向多方承諾供油,承諾量已大于實(shí)際可供量,中哈輸油管道能否滿負(fù)荷輸油還存有懸念。由于向歐洲輸油一直是中亞國家能源出口戰(zhàn)略的主導(dǎo)方向，因此中哈原油管道存在著與該地區(qū)其他原油管道爭奪油源的問題，而且在油源分散以后，中哈原油管道的供油量只能獲得一個最低的保障額。

三、地區(qū)恐怖主義

中亞地區(qū)受到分離主義、極端主義、國際恐怖主義的長期襲擾，尤其是中哈油氣管道更是靠近安全局勢極為復(fù)雜的費(fèi)爾干納盆地。隨著阿富汗局勢持續(xù)動蕩，地區(qū)恐怖主義的活動范圍也有逐漸擴(kuò)展的趨勢。跨國能源管道是恐怖主義分子經(jīng)常襲擊的目標(biāo)，通過造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失來實(shí)現(xiàn)其政治訴求。恐怖組織對跨國油氣管道的破壞可能會引起有關(guān)國家間的沖突，嚴(yán)重影響那些以能源出口為主要經(jīng)濟(jì)來源的國家的穩(wěn)定。同時地區(qū)恐怖主義也可能成為大國地緣政治博弈的工具，例如外高加索地區(qū)的里海原油管道在走向問題上就遇到了這樣的問題。恐怖活動襲擊原油管道、原油設(shè)備會帶來環(huán)境污染，并有可能引起國家間的政治摩擦。同時恐怖活動也阻礙了能源的過境運(yùn)輸，打擊外國投資者的積極性，這對于急于得到外國資金和技術(shù)的中亞國家政府來說是個嚴(yán)重的危險，也給中國的跨國油氣管道帶來安全隱患。

四、中亞國家內(nèi)部的政治風(fēng)險

這主要表現(xiàn)在中亞國家政權(quán)轉(zhuǎn)接的平穩(wěn)性，以及在特殊時期當(dāng)?shù)孛癖妼χ袊挠押枚鹊确矫妗耐獠客{來說，中亞國家面臨著“被顏色革命”的威脅，在已經(jīng)發(fā)生政權(quán)更迭的國家內(nèi)部，缺乏有效的交接機(jī)制，政權(quán)更迭帶來的社會動蕩是中亞國家面臨的最大政治風(fēng)險。由于外國投資者無法預(yù)測這種政治風(fēng)險的破壞力，因此這種不確定性在中亞國家內(nèi)部還有不斷擴(kuò)大的趨勢，給外國設(shè)施和人員安全都帶來不可預(yù)知的風(fēng)險。例如吉爾吉斯斯坦的政權(quán)更迭引發(fā)了部分當(dāng)?shù)孛癖妼χ袊藛T與商鋪的侵犯，造成了財產(chǎn)的巨額損失和人員傷亡。因此，很難保證在社會動蕩時期，普通民眾的過激行為不會被別有用心的人利用，以“第三方”破壞、偷竊、甚至“群體性事件”等形式威脅中國的油氣管道安全。

在中亞地區(qū)的油氣開發(fā)中，中國不是一個強(qiáng)有力的國際競爭者，既沒有俄羅斯的地利，又缺少美國和歐洲的雄厚財力和技術(shù)。因此，維護(hù)中國的跨國管道安全，需要從官方到民間做長期、大量艱苦細(xì)致的工作。

立足發(fā)展戰(zhàn)略探索“雙贏”模式

管道安全問題涉及到經(jīng)濟(jì)、安全、外交等領(lǐng)域，更是反映國家間關(guān)系的晴雨表。因此，中國維護(hù)跨國管道安全的策略謀劃必須立足于他國特殊的投資環(huán)境，探索實(shí)現(xiàn)“雙贏”的合作模式。

首先，深入研究當(dāng)?shù)氐奈幕屯顿Y環(huán)境。中亞國家處于社會轉(zhuǎn)型期，社會經(jīng)濟(jì)的某些管理體制還不完善。中國在與之進(jìn)行能源合作的過程中，應(yīng)深入了解各國的歷史、文化、政治、投資環(huán)境、法律體系等背景，在開展新的能源合作項(xiàng)目前，應(yīng)充分考慮到對方的市場風(fēng)險、地質(zhì)風(fēng)險、政治風(fēng)險、合作風(fēng)險和稅收風(fēng)險等因素，盡可能減少國家利益的損失。

其次，加強(qiáng)中央政府對油氣企業(yè)的宏觀指導(dǎo)。面對中國油氣供應(yīng)缺口不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí),全面落實(shí)油氣進(jìn)口多元化戰(zhàn)略已不是一個簡單的商業(yè)行為,而是涉及國家經(jīng)濟(jì)安全與可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略課題。因此應(yīng)將與里海地區(qū)國家油氣資源合作納入國家宏觀戰(zhàn)略層面來考慮。一方面要盡快制定從中央到地方協(xié)調(diào)一致的長期能源發(fā)展戰(zhàn)略，爭取較大的中亞地緣政治話語權(quán)與更多的油氣資源市場份額。另一方面，中國駐中亞沿岸產(chǎn)油國的外交機(jī)構(gòu)應(yīng)主動、積極地服務(wù)于跨國油氣資源合作項(xiàng)目,及時為國內(nèi)企業(yè)提供中亞國家的經(jīng)濟(jì)與政治訊息。

第三，構(gòu)建安全穩(wěn)定的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸體系。由于油氣管道項(xiàng)目的建設(shè)周期長，投資大，有風(fēng)險，不確定因素和突發(fā)緊急情況多，因此宜采取區(qū)域性或國家間的雙邊與多邊合作機(jī)制，加強(qiáng)國際互利合作，建立長期穩(wěn)定的石油天然氣安全保障機(jī)制。中國既需要與能源國加強(qiáng)合作，也需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備、施工及維護(hù)等方面加強(qiáng)國際合作，構(gòu)建高質(zhì)量高效益的跨國油氣管網(wǎng)運(yùn)輸體系。[7]在管道和儲氣調(diào)配設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域加大合作力度，構(gòu)建符合各國利益的全方位能源合作格局。

第四，建立高效的國際協(xié)調(diào)機(jī)制。中國可利用上海合作組織的協(xié)商平臺,積極開展能源外交,為跨國油氣管道順利建設(shè)和運(yùn)營提供法律保障。對于自然與人為造成的突發(fā)性事件，能夠保持信息暢通，反應(yīng)及時，措施得當(dāng)。構(gòu)建完善的危機(jī)管理預(yù)案，以應(yīng)對跨國管道建設(shè)與運(yùn)營過程中發(fā)生的各項(xiàng)安全問題。

中亞地區(qū)以其獨(dú)特的地緣戰(zhàn)略位置、豐富的油氣資源及毗鄰于中國西部地區(qū)，勢必成為中國重要的戰(zhàn)略利益區(qū)。保護(hù)跨國油氣管道安全絕非僅是保護(hù)管道企業(yè)的利益，而是事關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。維護(hù)中國——中亞油氣管道這條“能源生命線”的安全，是一項(xiàng)惠及子孫的戰(zhàn)略任務(wù)。

（作者單位：北京第二外國語學(xué)院法政學(xué)院）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）

[1] 中華人民共和國海關(guān)總署． 2010年12月全國進(jìn)口重點(diǎn)商品量值表[EB/OL]．[2010-05-15]．http://www．customs．gov．cn/publish/ portal0/tab400/module15677/info281219．htm

[2] 中華人民共和國發(fā)改委．中國能源問題面臨三大挑戰(zhàn)[EB/OL]．[2011-05-16]．http://www．sdpc．gov．cn/nyjt/dcyyj/ t20080225_193253．htm

[3] 郭建宇等．關(guān)于我國引進(jìn)天然氣資源問題的思考[J]．石油科技論壇,2008,3:12．

[4] 楊中強(qiáng),蔡娟．中國與中亞的油氣合作[J]．東歐中亞市場研究,2002,8:27．

[5] 邵育群．美國中亞政策調(diào)整評述[J]．現(xiàn)代國際關(guān)系,2007,5:34．

[6] 婁芳．從里海石油之爭看俄羅斯的新能源戰(zhàn)略[J]．世界經(jīng)濟(jì)與政治,2003,6:61．

[7] 張磊．中國西部能源戰(zhàn)略大通道構(gòu)建研究[J]．經(jīng)濟(jì)問題探索,2010,1:29．