高鐵時代的泛長三角區域城市協調發展

郭萬清

（安徽省人大常委會,合肥 230022）

高鐵時代的泛長三角區域城市協調發展

郭萬清

（安徽省人大常委會,合肥 230022）

中國正在進入高鐵時代

當今中國最引人注目的經濟現象之一，無疑是高速度、大運力、全天候、省能源、更環保的高速鐵路，成為引領經濟社會發展的先行官。2008年國務院調整《中長期鐵路網規劃》，確定到2020年，全國鐵路營業里程達到12萬公里以上，建設客運專線1.6萬公里以上。到2012年，新建高速鐵路將達到1.3萬公里。到2020年，新建高速鐵路將達1.6萬公里以上，快速客運網將達到5萬公里以上，連接所有省會城市和50萬人口以上城市，覆蓋全國90%以上人口。中國正飛速進入高鐵時代。在高鐵時代速度與力量的強烈沖擊下，經濟社會文化生活的方方面面都將面臨著現實的新選擇。

泛長三角地區是國家高速鐵路網重要組成部分。目前，長三角地區已建成及在建項目包括滬寧、滬杭城際、寧杭甬城際、嘉蘇常城際等。安徽省在建高鐵有京滬高鐵（安徽段）、南京至安慶城際鐵路、合肥至蚌埠客運專線等，即將開工有京臺高速、鄭徐高鐵（安徽段）等。合肥籌劃的交通樞紐地位正在確立。

高鐵時代的宏觀背景

背景之一：外需主導向內需主導轉變。國際金融危機的爆發暴露出中國實施了三十年的以面向國際市場需求為主導的增長模式的結構性矛盾，從而對完善幅員遼闊的國內基礎設施提出了新的要求。與此同時，“鐵公基”也成為擴大內需與“救市”的重要途徑。高鐵網的建設可以說是生逢其時。

背景之二：極化向均衡轉變。科學發展觀的提出，把城鄉之間、區域之間、經濟和社會之間、人與自然之間的統籌發展放到突出的戰略位置。一方面隨著資源環境約束的增強，在市場力量的作用下，沿海產業出現向中西部地區的大規模轉移；另一方面，國家區域政策由“讓一部分地區先富起來”的不平衡戰略向統籌區域協調發展的均衡戰略轉變，制定出臺了加快中西部發展規劃和一系列區域規劃，中國宏觀經濟格局正在發生深刻變化。

背景之三：工業化、城鎮化加速。沿海向工業化后期及后工業化階段轉變的趨勢明顯，而廣大的中西部地區則加速由工業化初、中期向中后期轉變。城鎮化加速的趨勢更為顯著，城市建設突飛猛進，建成區與人口規模快速擴張。所有這些都對高鐵運輸方式提出了現實的巨大需求。

高鐵影響之一：重構產業分工

長期以來，客貨混雜的鐵路運輸方式在很大程度上壓制了貨運業務的發展，鐵路貨運能力常年供不應求，時效性很難得到保障。鐵路集裝箱在中國的市場份額僅占集裝箱行業的5%左右，與發達國家水平有相當大的差距。高速鐵路網建成之后，運力資源得到有效整合，既有鐵路運力得以釋放，鐵路繁忙干線將實現客貨分線運輸，從而緩解貨運瓶頸。

高鐵運輸方式的出現，直接導致商品、要素流動成本變化，并進一步導致區域經濟比較優勢的變化。高鐵網和高速公路網相互交融構成的高效綜合運輸體系，對產業和要素資源的空間布局有重大影響：其一將大大降低人流、物流成本，促進產業轉移，優化資源配置和產業布局，從而將重構城市和區域間的產業分工；其二將大大促進服務業特別是生產型服務業的大發展，以適應高速度、大運量的交通運輸方式對產業結構和空間布局的要求；其三是以上述因素為基礎，城市區域間產業的垂直分工將進一步強化，而水平分工將相對弱化。金融保險、國際貿易、研發設計、咨詢評估、傳媒創意等高端服務業將進一步向特大城市集中。中心城市的服務半徑將進一步擴大，總部經濟效應得到進一步提升，從而將促進以垂直分工為主要特征的沿海與內地產業結構的同步提升。

高鐵影響之二：重構城鎮體系

高鐵時代下，交通運輸方式的革命性進步，使城市發展模式無疑將從單個城市的孤立發展模式，走向多個城市相互聯動、相互制約的新的發展時代。城市和區域經濟一體化進程將加速，社會、文化發展和體制、機制的接軌將加速，城鎮體系將面臨重大調整。

高鐵網連結城市群及其廣大腹地，縮短城市間的時空距離，加快人流、物流、資金流、信息流等生產要素的快速流通，降低人流、物流成本。這種人力、技術和資金的大流動，對突破行政區劃壁壘、打破地方保護將產生重大影響。高鐵時代帶來一個新的經濟學概念：“N小時經濟圈”，如京津冀“1小時經濟圈”，滬寧杭“1小時經濟圈”，成渝“1小時經濟圈”，長株潭“1小時經濟圈”等等，其涵義已經不只局限于交通范疇，而體現了城市和區域經濟的一體化發展。在市場機制的作用下，以企業為主導的要素流動將使城市間的經濟技術聯系更加緊密，社會分工將進一步深化。在中國區域經濟格局由“極化”發展向“擴散”式發展轉化的過程中，高鐵網的建設無疑成為促進城市、區域經濟一體化的重要物質基礎。

高鐵網在拉近城市區域間時空距離的同時，將使東部沿海城市的快節奏生活方式更快地進入中西部地區。發達地區與落后地區之間的觀念碰撞和體制、機制軟環境及社會文化生態的融合將進一步加快。由于人口的自由遷徙流轉速度加快，許多地方的原有生活節奏將“被迫”與東部大都市的快節奏接軌。

高鐵網將大大促進城鎮體系的重構及規模和范圍的擴大。“都市圈”、“同城效應”進一步顯現，與相鄰大城市的同城化發展成為許多城市制定發展戰略的重要選擇。由于高鐵通車緩解了長期以來運能與運量的緊張矛盾，更加快人流、物流、資金流、信息流等生產要素的快速流通。因此，高鐵沿線城市受到投資商的青睞。一些“資源枯竭型”城市的開發價值受到重新評估。

皖江城市帶的合淮、合巢、合六、蕪馬同城化將加速，隨著寧宜城際鐵路和京臺高鐵、黃杭高鐵的規劃建設，安徽皖江城市帶將與上海、江蘇、浙江等城市加速融合，形成亞太地區新城市經濟聯合體，從而形成新的經濟增長點。合肥1小時交通圈中，到南京已經實現。2小時交通圈中，到武漢已實現，到上海也將逐步實現。3小時交通圈中，到北京2012年實現。到福州2014年將只需4小時。

城市間發展的不協調及其原因

高鐵時代城市間相互聯系、影響和制約日益密切，而目前城市發展的不協調現象很多。

——城市規模盲目擴張，“城市病”日漸嚴重。近年來相當一部分城市規模急劇膨脹，交通擁堵、環境惡化、水資源匱乏、住房緊張等城市病日漸明顯，嚴重影響居民的生活質量，甚至有觀點認為，我國已經進入城市病的集中爆發期。在新一輪城市規劃調整中，一些城市不顧資源環境承載力，盲目追求擴大城市規模；部分城市脫離實際，提出建設國際大都市的宏大目標。

——城市定位趨同，導致城市間的惡性、過度競爭。長三角區域不少城市的發展戰略定位高度趨同，電子信息、新材料、新能源、生物醫藥、環保產業等成為眾多城市著力培育的支柱、主導產業。能源、原材料、制造業、高新技術產業等利用國際一流技術、裝備的“高水平”重復建設比比皆是。不少城市強調大力提升本地配套率、延伸本地產業鏈。為吸引投資商，各城市競出優惠政策高招，“招商大戰”狼煙四起，成為新形勢下的地方保護主義。

——基礎設施建設缺乏統籌協調，資源環境承載力面臨嚴峻挑戰。一方面各地建設高鐵、城際鐵路、機場、高速公路的積極性空前高漲，占用了大量的土地資源。目前長三角每1萬平方公里就有1個機場，超過美國每1萬平方公里0.6個機場的密度。不同運輸方式競相發展，競爭激烈，綜合運輸體系名存實亡。在高鐵沖擊下，民航、公路客運呈現不同程度的萎縮；另一方面，由于生態補償機制的缺失，對迫切需要各地共同治理的大氣、水環境污染的相關工程進度遲緩。

——城鎮體系失衡，城市特色迷失。在現行規劃體制下，城鎮體系規劃缺乏有權威的實施主體。各地紛紛“以我為中心”，在“做大做強”思維指引下，小城市按大城市規劃建設，大城市按區域性中心城市、特大城市規劃建設。當年風靡全國的“小城鎮、大戰略”思想早已為眾多城市政府所拋棄。區域內中心城市、次級中心城市、其它城市及小城鎮關系失衡。與此同時，大拆大建成為各地規劃建設的普遍模式。不少城市采用類似的技術、追求大規模的建筑群、大體量的建筑物，導致城市面貌千篇一律。大量老舊歷史街區、建筑毀于一旦，城市歷史文化遺產、自然環境和獨特風貌受到嚴重破壞。

造成上述現象的主要原因有：

一是現行體制下的政府主導作用過于強大。中國是一個政府主導推進現代化的后發型國家，一方面，政府手中掌握了大量的直接控制經濟運行的資源和權力，另一方面，市場經濟發育還極不成熟、公民社會的力量還有待于發展和壯大，所以，除非政府之間達成共識，依靠一致性的政策資源和法律制度去推進，在政府之外不可能有足夠的力量和制度渠道來實現各城市自主發展向區域經濟一體化的制度變遷。城市協調發展的主要障礙，即地方保護主義的根源在于現行的體制和結構。在市場機制尚不完善、法治仍不健全的情況下，僅僅依靠民間經濟交往這一自下而上的市場力量，顯然難以沖破這一體制性的障礙。

二是市場失效。當前眾多城市中出現的“城市病”和城市間的過度競爭，反映出市場機制在調節資源配置方面的失效。除了由于政府力量過于強大，市場機制無法充分發揮作用外，市場調節的滯后性也是重要原因。在市場完全發揮作用條件下，要素及產業受比較利益的驅動會自發地向高收益的地區和產業集中，而在比較成本發生變化擠壓利潤邊界后，產業和要素才會向其它地區和產業轉移。也正因為如此，市場機制對資源配置的調節往往伴隨周期性的經濟劇烈波動，其代價是經濟資源的大量浪費。

三是宏觀協調機制的缺失。近年來不少媒體和一些主流學者對地方政府指責頗多，如地方政府與中央政府的“博弈”、“諸候經濟”、土地財政等等。其實在現行制度設計下，地方與中央的博弈無可厚非。“跑部前進”、“駐京辦現象”是由于中央過分集中了財權、事權；“諸候經濟”是由于地方政府承擔了過多的責任；土地財政的源頭是地方財權過小，而且是在中央政府制定的經營性土地“招拍掛”制度下實現的；不少地方出現的“高水平”重復建設項目絕大多數都是經過國家審批的。無庸置疑，改革開放以來，中國的宏觀調控積累了很多成功經驗，也取得了巨大成效，但是區域差距的不斷拉大、城市間發展的諸多不協調現象，反映出在國家層面協調城市和區域發展的體制機制存在不小的差距。當“城市病”和城市間的惡性競爭在不少地方已經相當嚴重情況下，長三角、珠三角等區域規劃才遲遲面世，而且迄今為止缺乏有權威的實施主體。國家近年來批準的十幾個區域規劃，除長三角規劃外，主要是對某個省區內的局部地區的規劃，這也反映出中央和地方事權劃分的紊亂。

完善國家區域發展協調機制

研究現階段城市間協調發展問題，需要從政治經濟學的維度切入，通過對宏觀體制架構、政府層級結構、政府決策程序及其微觀基礎的考察和審視，推進問題的解決。

就宏觀體制架構而言，最重要的是解決城市政府自身無法解決的外部問題。在這方面，國家制定主體功能區規劃是一個良好的探索。規劃根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等要素，劃分出具有某種特定主體功能的地域空間單元。這對于各城市和區域明確發展定位，對于國家提高區域調控水平、完善區域協調機制都有積極的意義。

對城市發展而言，最重要的外部因素是鐵路、公路、民航、水利、電網、油氣、通信網絡等重大基礎設施和大氣、水環境等生態影響。以中央政府為主導，制定并實施好基礎設施和生態保護規劃，對城市協調發展具有極其重要的意義。要加強基礎設施建設的一體化，加強各專項規劃之間的統籌協調。城市與區域間的環境生態合作，是當前值得關注的一個重大問題。應積極探索建立城市、區域間生態補償機制。如流域下游城市應當對上游地區保護生態實行合理的補償；發電地區與用電地區在碳排放方面應當建立合理分擔機制。

當前區域經濟一體化進程正在進入布網及耦合階段。做好城鎮體系規劃，引導經濟圈內城市群及大中小城市和小城鎮的科學定位，對城市間的協調發展具有重要意義。要做好產業規劃，加強城市間產業發展的統籌，構建新型產業分工。

區域協調體制既是推進城市和區域協調發展的重要條件，也是多年來各方爭議頗多的一個大問題。上世紀八、九十年代，國務院曾設立上海經濟區規劃辦等協調機構，后無疾而終。在當前區域經濟合作的新形勢下，比較可行的途徑一是國家應推進區域規劃的立法，為規劃實施提供可靠的法律保障，二是中央政府加強對區域規劃及各專項規劃實施的監督，并建立健全規劃實施的報告、監測、評估、獎懲、調整機制。當前制約長三角區域經濟一體化的突出問題是對各城市實施統一的區域規劃、推進合作交流的績效缺乏統一的監測、考核機制，區域協作與本行政區績效考核脫節，在一定程度上導致各地執行不到位，影響了實施效果。因此，應盡快建立健全區域協調績效評估體系、激勵與督促機制，促進各級地方組織真正將區域協調機制落到實處。

完善城市政府間合作機制

通過構建一個強有力的城市政府合作機制，為區域內資源的優化配置提供一個一體化的制度平臺，是在現行體制下實現城市間協調發展的理性選擇。近年來，長三角地區城市政府合作體制方面進行了大量卓有成效的探索，從1996年長三角城市經濟協調會開始，發展到現在的三個層面：省市主要領導峰會的“決策層”負責戰略；常務省市長形成的戰略貫徹“協調層”；最后是政府部門間專題委員會的“執行層”，包括信用體系建設、長三角金融合作、旅游合作、異地就醫聯網結算的醫療保險合作、標準相互認證的質量監督合作、城市“一卡通”的交通合作、市場準入聯動的工商管理合作以及異地人才服務、高層次人才智力共享、專業技術職務資格互認、企業配套協作、科技聯合攻關、科技公共服務平臺建設、流域生態補償機制框架的建立等等，由硬件向軟件，由經濟向民生，由基礎設施一體化向公共服務一體化拓展。盡管如此，前述種種城市發展的不協調現象表明城市政府間的合作機制仍有待進一步調整和完善。

當前和今后一段時間，加強泛長三角區域城市政府間合作機制，應在以下幾個方面取得突破：

一是加強地方立法、司法和政策制定方面的合作，完善統一的法制環境和政策環境。在當前的地方立法體制下，不同省市根據國家上位法制定的實施性地方性法規和政府規章往往存在規范、標準不一的情況，導致各地執法依據不一、規章沖突、統一規劃難實施等問題；在司法實踐中，往往存在審判權屬爭議、審判中的地方保護主義及執行難等問題；各地政策的制定更是五花八門、差異明顯。為此，要加強城市之間在地方性法規和政府規章、規范性文件制定過程中的合作，加強司法合作，積極探索由各城市共同參與的區域性立法，維護法制統一，真正推進長三角區域城市之間的協調發展。

二是建立健全區域生態和各類補償機制。地方利益制約城市協調發展的關鍵。應本著互惠互利原則，建立責任共擔、利益共享制度。盡快建立區域性建設項目的利益共享機制，盡快研究跨區域的產業轉移、收益分成、土地資源、水環境治理、節能減排等的協調機制，建立區域生態補償機制和財政轉移支付方式，形成生態保護的長效機制。

三是加快信息平臺建設，完善城市之間信息交流和共享機制。信息的順暢流通，是實現資源共享、優勢互補的基礎。近年來各地紛紛加強數字城市建設，跨地區的信息平臺建設也取得一定進展，但由于各地信息系統建設多為自主開發，缺乏城市之間的統籌協調，因而城市信息系統相互之間存在不少應用系統不統一、不兼容等問題，在信息資源共享范圍和方式上也存在一定分歧。加強一體化的信息平臺建設，對推進城市協調發展具有重要意義。

在城市政府合作方面，安徽目前僅有合肥、馬鞍山兩市被吸收為城市經濟協調會成員且參與較遲，因此在合作的廣度、深度方面有較大差距。下一步需要付出更多的努力，爭取盡快融入長三角城市群。

積極探索區域協調組織創新

區域規劃明確了經濟區內各城市的發展方向、目標，但作為典型的跨行政區規劃，靠各城市行政主體自覺自愿、不折不扣地執行規劃并不現實，僅靠中央政府強制推行也難以達到預期目標。經濟一體化的過程實質上是一個制度或體制改革的過程。積極探索區域協調組織制度創新，對泛長三角區域城市協調發展具有重要意義。在這方面，歐美國家通過形式多樣的協調組織或者都市區政府，培育社會第三方機制，對跨區域的問題進行協調的做法，很值得我們借鑒。區域協調組織既有政府支持的組織，也有民間成立的非贏利組織，如區域規劃協會、大氣質量管理區、大都市區委員會等等，在倡導區域合作、實施區域規劃、形成區域發展協調機制等方面發揮了重要作用。這些跨行政區的協調組織或者都市區政府的存在，并沒有剝奪地方政府的權力，而是對傳統行政管理體制的必要補充。它的存在增強了規劃的科學性和決策的民主性，對城市間的協調發展起到了重要的促進作用。黨的十七屆五中全會提出，要積極穩妥地推進政治體制改革，加快社會體制改革，創新社會管理體制，這就為跨區域協調組織機制的探索、創新開辟了道路。

借鑒國際經驗，以近年來泛長三角區域協調組織創新為基礎，應從以下兩個方面入手，進一步深化協調組織體制創新：

其一是以流域管理、大氣污染控制、重大基礎設施規劃等解決城市外部性問題為重點，以現有三省一市的部門聯席會議組織為基礎，組建若干專門委員會。委員會作為非政府組織，在中央和相關省市政府授權和指導下開展工作，如統一制定污染控制標準，進行斷面監測；根據資源環境承載力分析，協調基礎設施規劃的制定和實施等等。委員會要有效地開展工作，應享有一定的公共資源分配權。

其二是以遏制地方保護主義為重點，組建泛長三角或若干都市區委員會，作為半官方組織，在三省一市政府指導下開展工作。委員會的主要任務是監督區域規劃的實施、協調產業轉移和生態保護中的利益關系、統一市場準入標準、加強市場監管等。

郭萬清(1950-)，男，安徽肥東人。安徽省人大常委會副主任。