《社會保險法》中的養老保險規定及其實施

中國社會科學院法學研究所研究員 劉翠霄

《社會保險法》中的養老保險規定及其實施

中國社會科學院法學研究所研究員 劉翠霄

養老保險制度是國家通過立法，規定進入勞動領域的人們通過繳納法定比例的社會保險費，籌集社會保險基金，在人們退出勞動領域時，從社會保險基金中為其提供養老金的一種收入補償制度。《中華人民共和國社會保險法》在第二章對“基本養老保險”做出了規定，它是在總結改革開放以來國務院制定一系列養老保險行政法規及其實施情況，并且根據養老保險固有屬性及其發展規律的基礎上制定的。第二章從第10條到第22條共13個條文，對養老保險的覆蓋范圍、統籌層次、養老保險費的繳納、獲得待遇的條件、城鄉養老保險關系轉移接續等問題做出了規定。以下根據社會保險法第二章“基本養老保險”的規定，結合仍在實施的國務院頒布的一系列養老保險行政法規的規定，對涉及我國養老保險制度本身及其在實踐中所存在的問題作一簡要介紹。

■ 覆蓋范圍

社會保險法第二章第10條第1款規定：“職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。”第2款規定：“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費。”第3款規定：“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定。”此外，社會保險法在第22條第1款還規定“國家建立和完善城鎮居民社會養老保險制度。”

1．企業職工是參加基本養老保險的法定義務人

在經濟成分多元化，非公有企業不斷增加的情況下，如果養老保險覆蓋范圍較小，就會制約勞動力的自由流動和統一勞動力市場的形成，最終影響經濟快速發展。為此，社會保險法規定“職工應當參加基本養老保險”，是將參加基本養老保險作為企業職工必須履行的法定義務。多年來的實踐證明，參加社會保險比例偏低的原因在于，許多非公有制企業擔心為職工辦理社會保險，繳納社會保險費，會增加用工成本，影響企業競爭力，減少企業利潤。為了保證用人單位能夠依法參加社會保險，社會保險法在第十一章“法律責任”的第84、85、86條中，對用人單位不辦理社會保險登記、不出具終止或者解除勞動關系證明、未按時足額繳納社會保險費的違法行為，規定了嚴厲的處罰措施。這些規定將促使用人單位為職工辦理社會保險，維護職工的養老保險權益及其他社會保險權益。

2．無雇工的個體工商戶等是基本養老保險的自愿參加人

無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險的規定表明：與企業職工不同，參加基本養老保險不是無雇工的個體工商戶等第10條第2款規定的人們的法定義務，他們可以參加養老保險，也可以不參加養老保險，是自愿參加養老保險的一個群體。

3．公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定

我國現行的公務員及事業單位工作人員的退休制度建立于20世紀50年代。國家機關、事業單位工作人員的退休制度與企業職工的退休制度規范的內容大致相同，所不同的是企業職工退休金替代率高于國家機關、事業單位工作人員的退休金替代率。自2004年6月起，勞動和社會保障部、財政部、人事部組成專門的工作小組進行調查研究，并提出了機關、事業單位養老保險改革方案。2008年2月，國務院常務會議討論了三部門制定的《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，并決定與事業單位分類改革試點配套，在山西、上海、廣東、浙江、重慶5省市進行試點。國務院在總結試點經驗的基礎上，將按照建立基本養老保險費用社會統籌機制、建立基本養老保險個人賬戶、建立基本養老金調整機制、建立退休人員社會化管理服務制度的思路，對機關、事業單位工作人員的養老保險制度作出規定。

4．城鎮居民養老保險

社會保險法第22條第1款規定：“國家建立和完善城鎮居民社會養老保險制度。”這一規定與第20條有關農村社會養老保險的規定，是社會保險法第3條規定的“廣覆蓋”原則的具體體現。

在我國城鎮，有相當數量的沒有工作經歷，因而不可能獲得養老保險待遇的老年居民，他們的生活來源主要依靠子女提供；對于沒有子女或者子女沒有贍養能力的老年人，靠低保維持最簡單的生活，晚年的生活狀態比較悲慘，與我國經濟的飛速發展極不適應。為了讓沒有養老金收入的老年人生活得到保障，參照國際社會的普遍做法，社會保險法對城鎮居民的養老保險作出了規定。

■ 財務制度

社會保險法第11條第1款規定：“基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合。”第12條第1款規定：“用人單位應當按照國家規定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養老保險費，記入基本養老保險統籌基金。”第2款規定：“職工應當按照國家規定的本人工資的比例繳納基本養老保險費，記入個人賬戶。”這是我國特有的、不同于其他國家而實行的部分積累制的財務制度，也是對實施了十余年的國務院行之有效的行政法規的確認。

1995年3月，國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確立了社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險模式。在統賬結合的養老保險模式下，企業繳納的養老保險費記入社會保險經辦機構管理的社會統籌基金賬戶，職工個人繳納的養老保險費記入為職工設立的個人賬戶。職工退休以后的養老金由社會統籌賬戶基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。與此同時還發布了兩個實施方案，即《企業職工基本養老保險社會統籌與個人賬戶相結合實施辦法之一》和《企業職工基本養老保險社會統籌與個人賬戶相結合實施辦法之二》，供各地城市選擇。各地在實施兩個方案的過程中，由于價值取向的不同，因而確定的社會統籌和個人賬戶的比例也不同。第一個方案強調發揮個人賬戶的作用，即強調制度的激勵機制，以體現制度帶來的效率；第二個方案強調發揮社會統籌的作用，即強調多發揮社會保險的共濟功能，以體現社會公平。不同的賬戶比例，不僅成為職工在地區之間流動的障礙，不符合市場經濟建立統一勞動力市場的要求，而且造成不同地區基本養老保險金待遇的差別，為未來建立統一的養老保險制度帶來困難。

鑒于以上問題，國務院于1997年7月16日發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，決定的核心內容是三個“統一”，主要是統一企業和個人的繳費比例以及統一個人賬戶規模。2000年12月25日，國務院發布的《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》將個人賬戶的繳費率由本人工資的11%降到8%，同時擴大社會統籌部分，個人繳費全部記入個人賬戶，企業繳費全部記入統籌基金而不再劃入個人賬戶。這一改變，表明國家在社會保障上由注重效率與公平逐步傾向于注重社會公平。

■ 籌資模式

社會保險法第11條第2款規定：“基本養老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼組成。”第13條第2款規定：“基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。”如前所述，這是一種責任分擔型的養老保險基金籌資模式。

在確定了“社會統籌與個人賬戶”相結合的養老保險模式下，在職職工不僅要承擔為上一代職工提供養老金的責任，而且要為自己儲存養老金。在傳統養老保險模式下，國家將本應為職工積累的養老保險金用于基本建設投資，構成對養老保險基金的隱形債務。這就是說，在新制度實施時，在已經離退休的職工沒有任何積累的情況下，需要為他們籌集足夠支付其養老金的經費；對于尚未退休，但在新制度實施時已工作了多年的中年職工，由于在退休時難以積累足夠的養老基金，需要將其以往的工作年限視為繳納了養老保險費的年限而予以補償（社會保險法第13條規定：“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。”）。

在不能提高企業和個人繳費比例的前提下，政府也積極探索做實個人賬戶的策略，履行國家在養老保險中的財政責任。2000年，國務院在深入調研的基礎上，決定在遼寧進行了做實個人賬戶試點工作。試點方案規定：“社會統籌基金與個人賬戶基金分別管理。社會統籌基金不能占用個人賬戶基金”。遼寧省按照2005年12月國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，采取個人賬戶一步做實的辦法，即個人賬戶基金全部由職工個人繳費形成，對于個人賬戶中的基金缺口，由中央財政和地方財政按照75∶25的比例分別承擔。這樣做的結果，不僅明確了個人賬戶的性質，而且明確了國家在養老保險歷史債務中應當承擔的責任。2006年1月，國務院將試點的范圍擴大到天津、上海、山西、山東、湖南、湖北、河南、新疆等8個省、市、自治區。在這些試點地區，按照個人繳費3%的比例起步，此后各試點地區按照各自的經濟實力，提出提高做實個人賬戶的個人繳費比例的申請，為做實個人賬戶做出了積極的貢獻。具體措施是：統籌地區財政在做實個人賬戶時，隨職工個人工資的增長增加做實的數額；中央財政對于已經做實的部分采取定額補助的辦法，對于新增做實部分，采取以當年繳費工資總額為基數承擔應當承擔的部分。在不需要中央財政提供補助的浙江、江蘇、廣東等省，自2007年起，按照當地的經濟發展水平提出做實個人賬戶的申請，浙江的起步比例為3%，江蘇為5%。到2008年年底，全國13個省、市、自治區進行了做實個人賬戶試點，往個人賬戶充實基金1100多億元。

做實個人賬戶的過程，一方面表明以往各級政府在養老保險上沒有承擔起應當承擔的責任，另一方面也表明各級政府在明確了自己在養老保險上的責任后采取了積極的態度和行動。當政府承擔了應當承擔的養老保險歷史債務后，在養老保險制度改革時設計的統賬結合的制度模式才能持續發展下去。

■ 養老金的組成和計算

社會保險法第15條第1款規定：“基本養老金由統籌養老金和個人賬戶養老金組成。”第2款規定：“基本養老金根據個人累計繳費年限、繳費工資、當地職工平均工資、個人賬戶金額、城鎮人口平均預期壽命等因素確定。”國務院于1997年7月16日發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的核心內容是三個“統一”，除了前述兩個外，第三個就是統一基本養老金計發辦法。養老金支付額由兩部分構成：一部分是基礎養老金，月標準為當地職工上年度月平均工資的20%，另一部分是個人賬戶養老金，月標準為個人賬戶累計儲存額除以120。

2005年12月《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（1997）實施以后，參加工作、繳費年限（含視同繳費年限）累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿一年發給1%。用公式表示：基礎養老金=[（本人退休時上一年度的本市職工月平均工資）+（繳費工資之和÷應繳保險費月份）]÷2×繳費年限×1%。可見，基礎養老金的多少取決于兩個因素：一是個人工資標準的高低，二是繳費時間的長短。工資標準越高、繳費時間越長，退休金就越高；反之，工資標準越低，繳費時間越短，退休金就少。這體現了社會保險應當體現的權利與義務相對應的原則。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。例如，40歲退休，計發月數為233個月；50歲退休，計發月數為195個月；60歲退休，計發月數為139個月；70歲退休，計發月數為56個月。可見，退休越晚，個人賬戶儲存額越多；反之，退休越早，個人賬戶儲存額越少。與之相應，退休越晚，計發月數越少；反之，退休越早，計發月數越多。但是，從權利與義務相對應的原則來看，由于退休晚的職工繳費時間長，盡的義務多，所以獲得的養老保險待遇較之退休早的職工也要高些。

社會保險法第14條規定：“個人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個人死亡的，個人賬戶可以繼承。”這一規定不僅能夠保證個人賬戶的資金保值增值，而且明確了個人賬戶資金個人所有的性質。

■ 領取養老金的條件

社會保險法第16條第1款規定：“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取養老金。”第2款規定：“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金；也可以轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇。”這兩款的規定表明，獲得養老金必須具備的條件有二：一是達到法定退休年齡，二是累計繳費滿15年。

1．法定退休年齡

我國現行的職工退休年齡仍按照1951年《勞動保險條例》規定的男職工60歲、女職工50歲執行。當時的平均預期壽命不足50歲，而現在人口預期壽命已達到71歲。在人口老齡化的形勢下，有人認為，要解決人口老齡化所帶來的巨大養老壓力，提高退休年齡可以作為一項切實可行的措施加以采用，它將在一定程度上緩解公共養老金的支付壓力，從而增加制度的可延續性。提高退休年齡可分兩步進行，第一步從現在到2015年，應打破女工人和女干部的身份限制，將女性的退休年齡統一為55歲；第二步從2015年開始，把男性的退休年齡逐步從60歲提高到65歲，女性的退休年齡從55歲提高到65歲。推遲退休年齡可以同時收到基金增收減支的效果。在我國，退休年齡每延長一年，養老統籌基金就增收40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。此外，要嚴格控制提前退休，對于提前退休者發給減額退休金，直到達到正常退休年齡再發給全額退休金。還有人認為，人類預期壽命的延長和人力資本投資年限延長是延長退休年齡的必然要求。我國現行退休年齡的規定直接導致個人工作時間在整個生命周期中的比重大幅度下降，對養老保險制度的財務可持續性構成了挑戰。發達國家的法定退休年齡一般在65歲以上，而且有逐漸延長的趨勢。另外，女性預期壽命比男性長，但比男性早退休10年或5年，這不僅造成性別上的不平等，而且影響到女性的養老金水平。人們受教育年限的延長，使得進入勞動力市場的起始年齡后延，也決定了勞動者的退休年齡應當延長。

2．法定繳費年限

在國際上，許多國家都將法定繳費年限規定為15年，即180個月，這是保險精算專家經過精密計算得出的年限。也就是說，要使職工在退休以后的生活水平不至于有較大幅度的下降，至少需要繳納15年的養老保險費，才能使退休人員領取到的養老金保障他們最基本的養老需求。需要明確的是，15年是最低繳費年限，實際上多數人繳費年限遠多于15年，這是因為一方面人們從青年到壯年階段，沒有意外情況發生一般不會離開工作崗位，所以正常情況下勞動者的勞動年限不止15年；另一方面，繳納年限越多領取養老金的數額就越多，老年保障就越充分，這是養老保險激勵機制的體現。所以，人們愿意通過多工作、多繳養老保險費，最后多領養老金的做法，使老年生活得體面而有尊嚴。對于因為客觀原因，例如，一位男職工在養老保險制度實施時已經48歲，他到60歲退休時只能繳納12年的養老保險費，國家為了使其獲得領取養老金的資格，規定可以再繳納3年養老保險費，使繳費年限達到法定的15年。

■ 其他待遇

社會保險法第17條規定：“參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼。所需資金從基本養老保險基金中支付。”可見，養老保險的其他待遇有喪葬補助金、撫恤金、病殘津貼三項。

由政務院1951年公布，并于1953年修正的勞動保險條例至今沒有廢止。條例對喪葬補助金、撫恤金、病殘津貼三項待遇都有規定：1．喪葬補助金。條例在第14條乙款規定：“工人與職員因病或非因工負傷死亡時，由勞動保險基金項下付給喪葬補助金，其數額為該企業全部工人與職員平均工資2個月”；2．撫恤金。條例在第14條乙款規定：“工人與職員因病或非因工負傷死亡時，按其供養直系親屬人數，付給供養直系親屬救濟費，其數額為死亡者本人工資6個月到12個月。”；3．病殘津貼。條例在第13條對因病、非因工致殘完全喪失勞動能力的待遇規定為“飲食起居需人扶助者為本人工資的50%；飲食起居不需要人扶助者為本人工資的40%，至恢復勞動力或死亡時止”。《勞動保險條例實施細則修正草案》第23條規定，工人、職員因病或非因工負傷死亡時、退職養老后死亡時或非因工殘廢完全喪失勞動力退職后死亡時，根據勞動保險條例第14條的規定，除由勞動保險基金項下付給本企業的平均工資2個月作為喪葬補助費外，并按下列規定由勞動保險基金項下一次付給供養直系親屬救濟費：其供養直系親屬1人者，為死者本人工資6個月；2人者，為死者本人工資9個月；3人或3人以上者，為死者本人工資12個月。

經濟體制改革以后，部分地區仍在適用勞動保險條例，但由于喪葬費用、生活費用、職工工資普遍提高，所以絕大多數地區制定了適合本地情況的規范性文件。例如，山東省2005年企業職工非因工死亡享受的待遇為：喪葬費為本企業職工平均工資2個月。一次性救濟金，其供養直系親屬1人者，為死者本人工資6個月；2人者，為死者本人工資9個月；3人或3人以上者，為死者本人工資12個月。供養直系親屬生活困難補助，符合領取遺屬生活困難補助條件的供養直系親屬，每人每月補助標準按企業所在地調整為5類：180元、170元、150元、140元、130元。此外還規定，建國前參加革命工作職工遺屬的補助標準，在上述補助標準的基礎上提高20%；職工遺屬為孤寡一人者，在上述補助標準基礎上提高10%；兼有兩項情況的，補助標準在上述補助標準基礎上提高30%。可以看出，因病或者非因工死亡職工遺屬的待遇隨著經濟的發展在逐步提高，待遇項目也在逐步增加，充分體現了黨和政府對于亡故職工遺屬的人文關懷。

■ 調節機制

社會保險法第18條規定：“國家建立基本養老金正常調整機制。根據職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養老保險待遇水平。”這樣的規定符合現代社會保險制度的普遍做法，旨在使退休人員退出勞動崗位、不再創造經濟價值的情況下，通過養老金的增長，能夠不斷提升老年生活水平。例如，德國社會法典第6卷規定，與工資和薪金提高相應，每年7月1日也要對養老金進行調整。1998年7月1日西部德國養老金提高了0.44%，新聯邦州提高了0.89%。國家從2005～2007年連續三年三次提高養老金水平，并且計劃在2008～2010年再連續三次提高養老金水平。這一規定使得為國家的建設和發展曾經做出過貢獻的退休人員能夠及時分享到國家經濟社會發展的成果，也是國家實施社會公平策略的具體體現。

■ 養老保險關系的轉移接續

社會保險法第19條規定：“個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付。”這一規定為消除城鄉之間、地區之間勞動力流動的障礙鋪平了道路，為建立全國統一的勞動力市場做好了制度安排。

勞動者在城鄉之間、地域之間以及職業之間頻繁流動，是我國改革開放30年來發生的一個新現象。造成這種現象的原因是多方面的，其中一個主要原因是沒有為以農民工為主體的流動人口建立起社會保險制度，不能使他們轉化為城鎮人口，才使得他們游離于城鄉和不同地域之間。在國際范圍，幾乎所有國家的社會保險制度都是一個開放的體系，即一個人只要從事非農產業的工作，在具備一定條件的情況下，就能夠參加職工社會保險，在生活風險出現時享受社會保險待遇，因此這些國家的城市化進程是與工業化和現代化的進程同步進行的。在我國，50年前建立的城鄉分割的二元經濟社會結構，將城市和鄉村分割為兩個相互隔絕的板塊，并且對城市居民和農村居民實行不同的、實際上對農村居民具有歧視性的社會保險制度，導致我國今天在進入工業化發展中期階段的情況下，農村人口仍然占人口總數的60%以上。

為維護廣大農民工的養老保險權益，根據《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發[2006]5號）的規定，按照低費率、廣覆蓋、可轉移和能銜接的原則，人力資源和社會保障部擬定了《農民工參加基本養老保險辦法》。辦法從農民工就業的特點出發，從以下幾個方面對農民工參加基本養老保險作出了不同于城鎮職工的規定：第一，凡在城鎮就業并與用人單位建立勞動關系的農民工，必須參加基本養老保險；第二，用人單位和農民工個人共同繳納基本養老保險費費率低于城鎮企業職工繳費比例；第三，農民工離開就業地時，原則上不“退保”，由當地社會保險經辦機構為其開具參保繳費憑證。農民工跨統籌地區就業并繼續參保的，向新就業地社保機構出示參保繳費憑證，由兩地社保機構負責為其辦理基本養老保險關系轉移接續手續，其養老保險權益累計計算；第四，農民工參加基本養老保險繳費年限累計滿15年以上（含15年），符合待遇領取條件后，由本人向基本養老保險關系所在地社會保險經辦機構提出領取申請，社保機構按基本養老保險有關規定核定、發放基本養老金，包括基礎養老金和個人賬戶養老金。農民工達到待遇領取年齡而繳費年限累計不滿15年，參加了新型農村社會養老保險的，由社會保險經辦機構將其基本養老保險權益記錄和資金轉入戶籍地新型農村社會養老保險，享受相關待遇。養老保險關系可以在城鄉之間、不同地域之間轉移接續的規定，將對保障勞動者的養老權益、推動我國城市化進程發揮積極作用。

■ 統籌層次

社會保險法第22條第2款規定：“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和農村社會養老保險合并實施。”第64條第3款規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”。這些規定表明，我國城鄉養老保險實行省級統籌制度，并逐步過渡到全國統籌。

養老保險社會統籌層次是指在哪一級行政管轄范圍籌集養老保險基金以及發放養老保險待遇。統籌層次不僅關乎社會公平，而且對于基金的共濟性和抵御風險能力具有重要意義。例如，在1998年《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》發布之前，在湖北省內，武漢市企業職工基本養老保險繳費率達26%，但籌集到的養老基金仍然不夠支付，而其他城市繳費率僅為16%，卻用不完，還有大量養老基金滾存積累。如果實行省級統籌，在一個省內，基金的共濟功能就能夠得到有效發揮。1998年國務院發布《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，明確了實現基本養老保險省級統籌的目標，但是由于歷史責任沒有理清，有些負擔輕的新企業不愿意參加基本養老保險省級統籌，所以到2001年底，除了幾個直轄市和個別省區以外，絕大多數地區依然停留在縣市級統籌層次。到2008年6月，實現省級統籌的省市有25個。為此，國務院提出了明確目標，即2009年底在全國范圍內全面實現養老保險基金省級統籌，2012年實現全國統籌。由于統籌層次關系到社會公平、化解養老保險歷史債務、勞動力異地轉移流動等問題，因而備受社會關注。

欄目主持：紀 元