我國新藥生產市場準入制度的相關問題研究

楊 莉，陳玉文，連桂玉（沈陽藥科大學工商管理學院，沈陽市 110016）

我國新藥生產市場準入制度的相關問題研究

楊 莉＊，陳玉文，連桂玉（沈陽藥科大學工商管理學院，沈陽市 110016）

目的：為完善我國新藥生產市場準入制度提供參考。方法：從藥品市場準入制度的內涵、模式和主要內容入手，運用文獻研究、對比研究的方法，深入分析我國新藥生產市場準入制度的現狀、存在的主要問題及原因，并提出建議。結果與結論：我國新藥生產市場準入制度存在法律體系不規范、準入條件繁多、審批效率低、生產許可證和批準文號捆綁、生產許可和《藥品生產質量管理規范》（GMP）審核條件重復等問題，應該借鑒美國等發達國家的經驗加以完善，建議采取生產企業注冊登記制、實行GMP產品認證、引入上市許可人制度等。

新藥；生產；市場準入；建議

藥品作為一種關乎公眾身體健康和生命安全的特殊商品，世界上任何一個國家都為其設立了嚴格的市場準入制度。市場準入（Market access）是一外來詞匯，最早出現在我國正式的法律文件中是1992年的《中美市場準入諒解備忘錄》，此后該詞匯被廣泛運用于經濟學界和法學界。“藥品市場準入制度”在藥事管理理論界和學術界出現的頻次也很高，但是關于“藥品市場準入制度”的相關概念卻少有闡述。因此，本文對“藥品市場準入制度”的相關概念及我國新藥生產市場準入制度的現狀、存在的主要問題及原因等進行分析。

1 藥品市場準入制度的相關概念

1.1 藥品市場準入制度的內涵

關于市場準入的內涵，理論界和學術界有不同的觀點，但是最符合我國國情、為眾多學者接受并成為主流觀點的是從制度安排的角度對“市場準入”的闡釋：強調市場主體準入和市場交易客體（對象）進入市場的政府管理，包括進入任何市場領域成為任何生產經營主體都必須進行的工商登記和進入特定市場的許可等[1]。因此，藥品市場準入制度是關于藥品的生產經營主體和藥品進入市場的有關準則和法規，是政府為規范和發展藥品市場的制度安排。其通過政府有關部門對藥品生產經營者的登記，審批，發放許可證、執照等方式來實現。

1.2 藥品市場準入制度的模式

從全世界的范圍看，市場準入制度的模式主要有6種：自由放任模式、準則主義模式、嚴格準則主義模式、行政許可主義模式、特許主義模式和混合模式[2]。根據對市場主體進入市場的限制程度分類，自由放任最為寬松，準則主義次之，而嚴格準則主義、行政許可主義則比較嚴格，特許主義則最為嚴格。各國出于對保障藥品的質量和社會公眾的用藥安全考慮，在藥品市場準入上，大都采取了較為嚴格的立法模式，我國采取的則是行政許可主義模式。

行政許可主義模式又稱核準主義，即任何主體進入藥品市場從事生產或者經營活動必須經過2道手續：一是行政許可程序，即由政府有關部門進行審批，合格后才能設立有關企業進行生產經營活動；二是注冊登記程序，即獲得生產經營許可證后，還必須到國家有關部門辦理注冊登記手續，取得營業執照后才能實際從事生產經營活動。

1.3 我國藥品市場準入制度的主要內容

在我國的藥品法律體系中，不存在以“藥品市場準入”命名的相關法律法規，但有關藥品市場準入的規定，散見于包括法律、法規、規章，甚至大量的規范性文件中，包括《藥品管理法》、《藥品注冊管理辦法》、《藥品生產監督管理辦法》等。通過對這些相關法律法規進行歸納和總結，得出我國藥品市場準入制度的主要內容包括藥品市場主體準入方面的審批許可制度（如生產許可、經營許可等）、注冊登記制度（如工商登記）、質量認證制度（如《藥品生產質量管理規范》（GMP）、《藥品經營質量管理規范》（GSP）等）和藥品市場交易客體準入方面的藥品注冊制度（如新藥申請等）。

對我國的藥品市場準入制度進行分解，可以歸納為藥品生產市場準入制度和藥品經營市場準入制度。藥品生產市場準入制度則可以進一步分解為新藥生產市場準入制度和仿制藥生產市場準入制度。本文則選取準入標準最多、規制最嚴格的新藥生產市場準入制度作為研究對象。

2 我國新藥生產市場準入制度的現狀、存在的主要問題及原因分析

2.1 現狀

訪談者：當前高校存在一種“重科研，輕教學”的現象，導致許多教師不愿編寫教材，認為這不是一種科學研究。您如何看待這一現象？

我國目前的新藥生產市場準入程序如圖1所示。

圖1 我國新藥生產市場準入程序Fig 1 New drug manufacturing market access procedure in China

由圖1可以看出，我國的新藥生產市場準入限制非常嚴格、準入條件繁多，一個新藥獲得生產市場準入需具備的條件如下：新藥證書、生產許可證（包括營業執照）、批準文號和GMP證書。

2.2 存在的主要問題

2.2.1 法律體系不規范，法律適用困難。我國關于新藥生產市場準入的法律法規繁多，例如與藥品GMP認證有關的相關規定，既有《藥品管理法》、《產品質量法》2部法律，又有《藥品管理法實施條例》等專門性行政法規，還有GMP、《藥品生產監督管理辦法》、《藥品注冊管理辦法》等專門性部門規章，以及《關于印發藥品技術轉讓注冊管理規定的通知》等大量綜合或者專門的規范性文件。但這些法律法規之間立法主體不同，法律效力不同，且內容分散，既相互重疊，又有所疏漏，給法律適用造成了困難。2.2.2 準入條件繁多，程序復雜。一個新藥從注冊審批到獲得市場準入，需要同多個部門打交道，包括藥品監督管理部門、工商部門和藥品技術審評部門等；要經過多個審批環節，如生產許可、工商登記、質量認證等。每個環節都設置了嚴格的條件和復雜的程序。這在一定程度上導致很多中小生產企業為了繞過監管部門的準入門檻，采取無證生產或冒用他人之名生產的違法行為。

2.2.3 新藥申請“嚴進寬出”，審批效率低。我國采取初審和終審相結合的新藥審批程序，先由省級藥品監督管理部門初審，再由國家食品藥品監督管理局終審，部分類別的新藥由國家食品藥品監督管理局直接審批。這必然會產生審評周期長、審評效率低、審評成本高等一系列問題。我國新藥生產市場準入制度總體上呈現“嚴進寬出”的特點，重審批，輕監管。這在降低效率的同時，致使藥品的安全和質量也難獲得根本的保障。例如，新藥退審集中在申請臨床試驗階段，一旦新藥獲得臨床批件，幾乎100%可以獲得新藥證書，這是極不合理的。

2.2.4 生產許可證和批準文號捆綁，上市許可和生產許可不分離。從我國新藥生產市場準入的相關規定中可以看出，獲得批準文號的前提是一定要具備藥品生產許可證。從表面上看，這個制度是要避免批準文號閑置，促進新藥成果轉化，實質上卻蘊含著巨大的弊端。雖然獲得一個新藥證書所需的周期是最長的，審核是最嚴格的，但實質上新藥證書在一定程度上喪失了其本身的法律意義。新藥證書只是國家食品藥品監督管理局對新藥申請人所申請的新藥的安全性、有效性、質量可控性等認可的證明，其既不代表這個新藥可以生產，也不代表這個新藥可以上市。只有同時具備生產許可證，才能獲得批準文號。當不具備生產許可證時，就需要將新藥技術轉讓，轉讓的不僅是新藥證書，連同新藥上市后出現問題時的責任也一并轉讓。因為我國現行的法律規定，藥品的生產者、經營者、使用者共同對藥品上市后的安全負責，但就研發者對上市后藥品的關注義務和責任卻未有任何提及。這容易導致早有意將新藥證書轉讓的研發者因日后無責而對本應在研發中關注到的隱患和缺陷忽略[3]。這些都是由于我國的上市許可和生產許可不分離、權責不明晰導致的。

另外，一些新藥技術轉讓不成功，不得不新投資建廠，而這些新建的廠往往品種單一、規模小、效益差，在浪費社會資源的同時也增加了監管的難度。在這種情況下，又產生了一種新的不良現象，即違規持有批準文號。據統計，我國目前除了生產企業外，還有3種組織或個人大量實際持有藥品批準文號：一是科研機構，二是醫藥商業企業，三是自然人。他們分別以所謂貼牌生產（OEM）、總代理、總經銷等各種名目，實際投資產品的研發，并與生產企業簽訂正式或非正式的合同，以生產企業名義向國家申請批準文號，然后自行組織銷售。其中存在大量違規、違紀、違法乃至犯罪行為，并成為醫藥行業流通秩序混亂的最核心根源之一[4]。

2.2.5 生產許可和GMP認證審核條件重復，GMP未發揮實質效用。對于新開辦的生產企業而言，在獲得生產許可后，還需在一定期限內通過GMP認證。《藥品管理法》和《藥品生產監督管理辦法》等法規明確規定了開辦藥品生產企業需要審核的條件。這些條件同GMP的要求是重復的，GMP規范完全可以涵蓋上述幾項條件，這在一定程度上增加了企業的負擔。由于我國現在已經實現了GMP的強制認證，因此，除行業發展規劃和產業政策的審查外，生產許可證制度意義不大。

此外，我國的GMP認證制度是對某一特定劑型的生產車間和生產線的認證，重點是對企業質量保證體系的總體評價，是一種體系認證，而非產品認證。雖然《藥品注冊管理辦法》規定樣品應當在取得GMP證書的車間生產，并且對新藥樣品的生產現場進行檢查，但這只是為了確認核定的生產工藝的可行性，并不能涵蓋產品GMP認證的全部內容，實質上還是體系認證。體系認證的性質將GMP認證置于企業獲得生產許可證和批準文號之后，長達7個月的認證過程既延誤了新藥上市的時間，又增加了企業的負擔。

2.3 問題的原因分析

相對于美國、歐盟等發達國家，我國的藥品市場準入制度建立時間較晚。美國的藥品市場準入制度從1906年的《純凈食物和藥物法案》頒布而建立至今，已經有了100多年的發展歷史，其后又幾經修改。而我國的第1部《藥品管理法》1984年才頒布，距今不過20多年的歷史。因此，我國在藥品市場準入制度的立法上還不夠成熟，導致立法缺乏系統性、規范性，甚至一些制度缺失。我國的GMP認證制度引入的時間更短，而且經歷了一個由自愿認證到強制認證的過程，故至今我國的GMP認證仍是一種“事后認證”。

我國的藥品市場準入制度建立在市場經濟不發達時期，市場尚未成熟，大量低水平不規范的小企業進入市場，沖擊了合法生產企業的正常生產經營，導致許多惡性質量事故不斷發生。因此，立法者在藥品市場準入法律制度的價值選擇上，側重于安全，設置了大量嚴格的審批條件。此外，藥品市場監理部門仍然習慣于采取計劃經濟體制下大量立法、重審批輕監管的方式進行藥品市場準入管理。

3 完善我國新藥生產市場準入制度的建議

從總體上來說，完善我國現有的新藥生產市場準入制度首先要對我國現行的法律法規進行修改和清理。對重復、沖突的法律法規進行協調，對空白的法律法規進行填補，形成一套系統、規范的新藥生產市場準入法律體系。并且要根據現在的國情對一些法律法規進行修改，對我國舊的立法價值取向進行調整，改變過去過于側重安全而忽視或者犧牲效率的局面，在注重安全的同時更要突出效率，堅持“寬進嚴管”的原則，盡力減少立法賦予準入機關的自由裁量權，簡化藥品市場主體準入的審批登記程序，確立高效、規范的市場準入程序，尋求安全和效率的動態平衡和有機協調，不可偏廢一方[5]。建立持續動態的新藥生產市場準入制度，不僅注重準入前的審批，更要注重準入后的持續評價。在具體制度的構建上，主要借鑒美國的成功經驗。圖2展示的是對新構建的我國新藥生產市場準入程序的設想。

圖2 新構建的我國新藥生產市場準入程序設想Fig 2 Envisaged new drug manufacturing market access procedure in China

為完善我國新藥生產市場準入制度，現建議如下：

3.1 采取生產企業注冊登記制

開辦藥品生產企業，美國法律采取的是準則主義模式，即生產企業注冊登記制度，只要按照法定條件設立企業，不必經過行政批準，企業即可登記成立，登記的內容包括制藥公司的名稱和地址、公司使用的商標、所有權性質或經營類型以及公司所有者或經營者的名稱等有關藥品生產企業的確定性信息。美國食品與藥品管理局（FDA）則給注冊的每一個企業簽發一個永久性的注冊號。注冊號只代表FDA對藥品生產企業的知悉，目的是向公眾公開企業的基本信息，不帶有任何行政許可的性質。

實行生產企業注冊登記制有以下幾個好處：第一，提高開辦生產企業的效率；第二，避免與GMP認證造成具體審批事項上的重復；第三，登記注冊號可以避免給消費者造成“官方批準”的誤導性印象。我國現行的藥品生產許可證因為具有行政許可的性質，常常會使消費者產生只要是具備生產許可證的企業生產的藥品一定是質量有保證的錯誤認識。因此，建議我國新藥生產市場準入制度在具體操作上可以保留工商登記，并要求企業向藥監部門進行注冊登記，公開企業基本信息。

3.2 GMP實行產品認證

企業注冊后，可以繼續向食品藥品監督管理部門提交新藥申請。在進行新藥申請的審評時應該同時進行GMP的審評，將GMP認證和新藥申請同時作為獲得上市許可的前置性程序。美國的GMP認證制度同我國的GMP認證制度的本質區別就是美國是產品認證，而我國是體系認證。美國的GMP產品認證有2個主要的特點：第一，在美國，一旦提交新藥申請后，如果臨床研究部分評審通過，FDA便在批準前對所有參與新藥制造的場地和實驗室進行GMP檢查[6]；第二，與體系認證不同，產品認證必須以各項驗證文件為基礎，其包括對制造該產品的廠房設施、制藥裝備、原輔物料、生產工藝、檢驗方法、清潔工作、穩定性試驗、計算機系統等進行驗證，只有全面完成這些驗證后，才能確認該產品能否按照GMP的要求生產[7]。簡言之，美國的GMP更注重現場檢查、現場動態控制和過程控制，而我國的GMP認證更注重靜態認證[8]。體系認證不涉及具體產品，一個企業通過了GMP認證，不能說明這個企業的所有產品都符合GMP的要求，要切實保證企業生產的每一個藥品質量都符合GMP的要求，就必須針對該產品的生產進行產品GMP認證。因此，借鑒美國的經驗實行GMP產品認證，將GMP認證工作與藥品注冊程序相融合，既可以有效提高我國藥品的質量，又可以在一定程度上防止低水平重復建設。只要企業向食品藥品監督管理部門提出藥品注冊申請，就應該針對申請的藥品進行GMP檢查。

3.3 引入上市許可人制度

包括GMP檢查的新藥申請被批準以后，食品藥品監督管理部門就可以頒發給申請人上市許可證，上市許可證的持有人可稱為上市許可持有人（Market authorization holder，MAH）。MAH可以根據自身的情況決定是否申請自行進行生產，或者委托其他生產企業進行生產。只要生產企業按照GMP的要求建有廠房，并配備有資質的管理人員，使藥品可以按照MAH的要求進行生產，保證產品符合必要的質量要求，均可以向食品藥品監督管理部門申請生產許可，獲得生產許可后就可以進行藥品的生產活動[3]。引入上市許可人制度以后上市許可和生產許可就可以分離了，有利于權責明晰。MAH成為質量和安全的第一責任人，如果質量和安全問題是由于生產商的生產責任導致的，則應當在MAH履行第一法律責任后，根據合同或其他法律法規來追償其與生產商之間的責任和義務[3]。另外，上市許可采用委托生產的形式，也有助于實現所有權與使用權的分離，并且可以更加有效地促進研究成果的產業化。目前，美國、歐盟和日本等發達國家都引入了MAH制度，使上市許可與生產許可分離，既有利于研究成果的市場化，同時又提高了藥品安全監管的效率和力度。

[1] 李艷芳.經濟法案例分析[M].北京：中國人民大學出版社，1999：19-20.

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[5] 呂忠梅，陳 虹.經濟法原論[M].北京：法律出版社，2007：280-281.

[6] 王建英.美國藥品申報與法規管理[M].第1版.北京：中國醫藥科技出版社，2005：39.

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[8] 繆德驊.再讀GMP[J].上海醫藥，2006，27（10）：438.

Relevant Problems of New Drug Manufacture Market Access System in China

YANG Li，CHEN Yu-wen，LIAN Gui-yu（College of Business Administration，Shenyang Pharmaceutical University，Shenyang 110016，China）

OBJECTIVE：To improve new drug manufacture market access system in China.METHODS：This paper started the research from the meaning，mode and the main content of market access system，and made deep analysis on the current situation，main problems and the reason of the new drug manufacture market access system in China，using literature research and comparative research methods.RESULTS&CONCLUSIONS：There are many problems about non-standard legal system and multiple access procedures，low approval efficiency，manufacturing license bound with registered number of approval，and duplication of production permit and GMP verification，etc.We should learn the successful experiences from US and other countries to improve it.It is suggested to take registration system for manufacturers，implement GMP product certification，and introduce MAH system.

New drug；Manufacture；Market access；Suggestion

R95

A

1001-0408（2011）25-2311-03

＊講師，博士。研究方向：藥品政策與法規、醫藥產業。電話：024-23986549。E-mail：yanglishanxi@126.com

2010-08-03

2011-03-31）