國有林權制度改革績效評價指標體系構建

李 萍 賈 利

(東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030)

國有林權制度改革績效評價指標體系構建

李 萍 賈 利

(東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030)

對國有林權制度改革試點工作的績效進行評價，是進一步推進國有林權制度改革的關鍵和核心。而要對試點工作的績效進行評價，首先就要對此次林改的績效進行明確的界定，并根據其特點，構建針對此次林改政策目的的績效評價指標體系。

國有林權;制度改革;績效評價;指標體系

國有林權制度改革迄今已有四年多，試點區內森林資源得到了有效地保護，造林質量得到提高，森林資源集約水平得到提高，激活了更多的民間資本。在取得豐碩成果的同時，也有很多質疑的聲音，試點工作是否達到了預期的目的，林區職工是否切實得到實惠，森林資源是否得到保護，國有資產是否流失，等等問題尚存爭議，也使得伊春林改試點工作未能進一步推廣。借此，本文試圖根據國有林權改革的目標，構建一套科學、合理的國有林權制度改革績效評價的指標體系，以便能客觀公正地評價伊春林改的成效。

一、國有林權制度改革試點的背景及目標

(一)國有林權制度改革的背景

伊春市是一個典型的林業資源型城市，林業施業區面積達400萬頃。為我國的經濟建設做出了卓越的貢獻。然而，自20世紀80年代中后期開始，伊春林區出現了資源危機和經濟危困。可采森林資源消耗了98%，森林蓄積量減少了55%，到20世紀90年代初基本上無林可采。“兩危”導致職工收入低，社會保障差，就業、再就業壓力大，林業職工生活處于一種相對貧困狀態。天保工程的實施解決了伊春林區森林資源嚴重“透支”的燃眉之急，使國有林區的森林資源進入了休養生息、恢復發展的新階段。

(二)國有林權改革試點的目標

伊春國有林區是集生態、經濟、社會三大系統耦合的生態經濟社會綜合系統，既經營著資源性資產，又管理著非資源性資產;同時負載著龐雜的行政職能和社會管理職能。因此它的改革不同于工業企業的改革也不同于農村土地承包的形式，在發展經濟、繁榮林區社會的同時還必須兼顧生態效益。林改的目標概括為以下幾點:第一，改革體制、創新機制，增加林區的森林總量，實現森林資源可持續經營;第二，增加林區經濟總量，實現經濟社會可持續發展;第三，增加林區就業途徑，使林區社會穩定;第四，增加林區職工群眾收入，使林區職工群眾生活逐步寬裕。本文指標體系的構建緊緊圍繞以上四點。

(三)國有林權制度改革績效內涵和特點。

學術界對“績效(Performance)”的內涵一直存在爭議，比較有代表性的是結果論、行為論和綜合論。本文傾向于績效的綜合論，即績效指行為和結果。由此界定國有林權制度改革伊春試點工作的績效具有以下特點:

1.林改試點工作績效是綜合績效。對此次林改的績效的評價，本文界定為對政策目標實施的行為和結果的綜合評價。由于森林資源生長周期長，伊春國有林區歷史遺留問題多的特點，認為林改的實質績效應不是短時間內就能完全體現的，因此對伊春試點工作的評價不能只看結果，而要把階段性的成果和未來的預期綜合考慮。而據此派生出國有林權制度改革績效評價的特殊性。

2.績效評價的范圍廣泛性。國有林權制度績效的外延較廣，它不僅包括改革自身的建設和運轉狀況，包括試點單位范圍內的評價，還應該包括試點區域以外的受到改革直接或間接影響的其他單位和部門。因此，此次林改績效評價既包括政府有關管理活動，也包括括改革直接取得的經濟效益和社會影響，還包括試點工作政策執行的經濟性、效率性和效果性評價。

3.績效評價的標準多樣性。在此次林改的績效評價中，必須正視國有林區的復雜性和目標性。之所以說復雜，是因為國有林區是“生態經濟社會”的耦合體，目前沒有明確的法律制度或指標作為評價的標準。經濟效益的計量可運用價值指標，社會效益和環境效益卻難以從數量上概括，需運用定性標準，而定性指標的選取又避免不了主觀性。林改的出發點是解決“兩危”困境，那么在承包出去的森林資源私有或是公有的問題上的糾結，及生態效益與經濟效益的博弈中，標準應是靈活的。可持續發展和“以人為本”將是最終的指導思想。

與生理鹽水組比較,各劑量組雄性大鼠的腎、腎上腺、腦、胸腺和睪丸的臟/體比無顯著性差異。中、低劑量組雄性大鼠的肝、脾和附睪的部分臟/體比有顯著性差異,但是綜合考慮臟器的重量和大鼠的終期空腹體重,認為其差異無實際生物學意義。

4.績效評價的持續性。2004年4月，國家林業局確定伊春為全國唯一的固有林權制度改革試點單位，2006年4月29日在烏馬河林業局正式啟動。四年多來，試點工作取得了明顯的階段性成果，但是試點范圍沒有進一步擴大，仍然是8萬公頃，5個林業局15個經營所。林改的路還有很長，每個階段都將伴隨客觀科學的績效評價，承上啟下。此外，森林資源中的林木生長周期長，生態效益往往需要經過一段時間才能表現出來。因此，對此次林改試點工作的績效評價不能只對當期取得的直接績效進行評價，在需要的情況下還要進行跟蹤評價，以對森林資源的滯后性效益進行評價。

二、構建國有林權制度改革績效評價指標體系的原則

(一)科學性與全面性相結合的原則

在設計績效評價標準時，應科學地把握績效評價內涵的正確性、標準確定的適當性、指標體系設計的完備性、數學處理方法的邏輯嚴密性以及參量因素分析的準確性等幾個方面。本文采用綜合績效評價的理論，不單純以結果作為評價的標準，生態效益不是短短的幾年就能看到的，在初始階段林業投入遠遠大于產出，因此評價的標準就要相應作出調整。既要看重結果也要重視改革過程中產生的影響。同時，在設計績效評價指標體系時，還要考慮全面性原則，要全面反映資源、經濟、社會乃至民生等方面的綜合績效。

(二)系統性和層次性相結合的原則

國有林區是生態、經濟、社會三個子系統的綜合體。在指標設計時要求指標體系分門別類、劃分層次，以便分析研究，層次越高，指標的綜合性越強，層次越細化，指標越具體。

在這個系統中，從宏觀上看，生態系統是經濟系統和社會系統發展的基礎，而經濟系統和社會系統是生態系統發展的繼續。一個系統某些部分或子系統的最優并不等于系統整體功能的最優，一個生態經濟社會系統的三大效益在經營過程中一般不可能同時取得最佳發揮，必須綜合平衡，有所側重，這樣才有可能達到整體效益的最佳和協調。此外，整個耦合系統的最優化要以三個子系統的組合為基礎，每個系統都要從整體有效協調的目標出發，不斷調整自身與其他系統的關系，最終實現1+1＞2目標。

(三)定性分析與定量分析相結合的原則

國有林權制度改革包含著社會、政治以及經濟目標的要求，有的可以用量化指標來評價，有的難以量化而又對改革成果產生重大影響，則應采用一些特殊的方法進行估量，并納入評價范圍。對可以定量描述的項目，必須通過多角度、多層次的指標進行量化評價，才能對改革績效的定性評價更具有證明力和說服力，評價結果才更直觀，更具有可比性;而對只能定性評價的項目，還需要評價社會效果，提高定性評價的科學性。

三、國有林權制度改革績效評價指標體系的構建

在國有林區改革中，建立科學、合理的指標體系關系到評價結果的正確性，是評價工作的重要內容和基礎工作。目前國內外雖然提出不少績效評價的指標體系，但在評價標準方面可以說還存在一些問題。一方面，人們為了追求指標體系的完備性，不斷提出新指標，指標體系數目不斷增大，使可操作性降低，歷史數據缺乏;另一方面，雖然指標很多，但有些指標由于受認識水平的限制，對于指標的主成分性、針對性等目前還難以定量衡量，只能依賴評價者對國有林權制度改革的了解程度做出最佳的選擇。在指標的完備性方面同樣缺乏定量的衡量方法。基于這樣的考慮，林改績效評價指標選擇的思路是以可持續發展、森林資源協同發展的理論為指導，以績效為目的，在詳盡了伊春林改試點工作的背景、改革方案的制定、政策執行、林區職工反應等內容的基礎上，同時也篩選、吸收了已有的研究成果，構建了可以客觀評價伊春國有林權制度改革試點工作的綜合效益的指標，以便科學、公正地進行評價工作。

(一)績效評價指標體系的建立方法

目前，建立績效評價指標體系的方法主要有系統法、目標法和歸類法等。本文結合三種方法，按照此次林改的政策目標將其作為一個“生態經濟社會”的耦合系統，再分為生態、經濟、社會三個子系統，然后再逐個系統按目標法和歸類法制定出具體指標。

指標的篩選是一項復雜的系統工程，要求評價者對評價系統有充分的認識及全面的知識。目前篩選方法主要有專家咨詢法、理論分析法、頻度分析法以及這幾種方法的綜合。本文采取三種方法的綜合，首先采取頻度分析法，從有關森工企業發展評價指標研究文獻、森林可持續經營的標準與指標以及有關小康指標的參考文獻中，選取那些使用頻度較高的指標。同時，結合國有林區林權制度改革的政策方案目標，重點體現在森林資源、生態、社會、經濟方面的現狀和主要矛盾，進行分析、比較、綜合，選擇那些針對性較強的指標。在此基礎上，進一步采用專家咨詢法，對指標進行調整，最后整合得到國有林權改革績效評價指標體系。

(二)指標體系的設置

基于上述的考慮，本文針對國有林權制度改革目標、內容，構建績效評價指標體系，該指標體系分為總體層、系統層、變量層和要素層四個層次。指標體系選取以評價國有林權制度改革綜合績效為目的，以森林生態效益持續發揮，林業經濟效益不斷提高，林區社會效益長期穩定為系統目標，從影響此次林改的綜合發展的主要因素分析入手，既反映數量水平，又反映質量水平，從而使指標體系能夠準確地反映此次林改的綜合績效水平。根據上述原則，國有林權改革績效評價指標體系(見表1)。

四、指標體系的說明

國有林權制度改革績效評價指標體系分為總體層、系統層、變量層和要素層四個等級。

總體層，它表達國有林權制度改革的總體綜合績效，代表著林改實施的總體態勢和總體效果。

系統層，將林改試點工作的綜合績效復合系統分為:生態效益、經濟效益和社會效益三部分，并且分別選取生態效益評價指標、經濟效益評價指標和社會效益評價指標，表述三個子系統的績效。

變量層，共采用12個“指標”加以表達，它們從本質上反映各子系統的行為、關系、變化等的原因和動力，可以通過相應的要素指標進行度量。

要素層，采用可測的、可比的、可以獲得的指標及指標群，對變量層的數量表現、強度表現和速度表現給予直接度量。共設計48個要素層“指標”，全面系統地對變量層12個“指標”進行定量的描述，它是指標體系的最基層的要素。

具體指標解釋如下:

(1)森林生產力指數C11。森林生態系統生產力的維持是森林資源持續利用、生物多樣性保護、防治土地沙化及經濟發展的物質保障。故選用林地利用率指標，以反映林地被利用的程度并衡量經營水平;選用單位面積林木生長量反映森林資源的供給潛力;造林合格率指我國森林植被成活率，指標能反映林改后職工造林態度的轉變。

(2)森林資源總量指數C12。此次林改的對象是國有林區的部分商品林，但是商品林和公益林的劃分界限存在模糊的范圍，因此評級指標中特別選取公益林比例來評價林改是否有越界的地方，是否把公益林也劃到林改的范圍。林改后林地承包給林區職工，把責權利完全下放給職工個人，多勞即能多得。但為了避免林地作為他用，導致國有資產的流失，以及對森林生態效益的發揮，故選取森林覆蓋率、公益林比例、林地流失率、年森林消長比率作為森林資源總量指標。短時期內我們評價的標準以森林資源不減少為績效達到的尺度，長期效益以觀后望。

(3)森林健康度指數C13。維持森林生態系統的健康和活力，是開展森林可持續經營的前提。一個理想的森林并非沒有病蟲害、沒有枯立木、沒有瀕死木。而森林生態系統的健康和活力，主要表現為結構穩定、生物多樣性較高和具較強的抗逆能力。故選取齡級結構、林種結構、樹種結構、森林火災次數減少率、森林火災面積減少率、森林年均病蟲害面積減少率作為森林健康度的指標。

(4)森林經營指數C14。林權制度改革之后，承包戶作為經營主體擁有了林地經營權、林木所有權和部分的處置權，在林木資源短缺效果不明顯的情況下，承包戶的收入來源主要依靠林下經濟作物經營。林業局、林場(所)則要充分發揮服務與管理的職能。森林經營方案編制率評價職能部門的管理和服務，林政案件次數減少率能評價職工和職能部門是否盡職負責。林道網密度則是反映一個國家森林經營水平的重要標志，是發展林區經濟，實現森林經營集約化、森林采運機械化的基本條件。

表1 國有林權改革績效評價指標體系

(5)經濟結構數C21。國有林區所涉及的經濟結構主要指產業結構。森工企業產業結構比較單一，主要由木材生產、林產工業和多種經營構成。林改的目的之一就是解決“兩危”，調節產業結構。提高森林資源利用率和木材綜合利用率、提高多種經營水平是經濟發展的主要出路。故選取轉產企業增長率，產業結構、森林資源利用率、木材綜合利用率、多種經營水平作為測度經濟結構的主要指標。

(6)經濟投入指數C22。國有林權制度的改革將市場動力植入了國有林業領域，不僅敞開了民間資本進入林業的渠道，解決了森林培育投入乏力的問題，還促進了生產要素向林業的集聚，有效地解決了由于林業不可避免的公共品性質所帶來的投入難、造林難的問題。這也是國有林區難以解決的問題。此次林改承包職工自我造林的積極性空前高漲，森林培育速度加快，造林質量明顯提高，但是職工資金有限，投入后勁不足，后續資金如何解決，是借助金融機構還是擴大投融資的渠道，則是評價林改績效的重要條件。因此，選取投資投勞率、基礎設施及設備投入資金增加率、資金來源結構比率作為經濟投入的評價指標。

(7)經濟總量指數C23。經濟總量反映經濟發展的總體水平，本文選取人均產值利稅率、林業總產值、職工年均林業性收入三項指標作為經濟總量的主要測度指標，評價林改的經濟績效。

(8)經濟增長指數C24。傳統的發展觀主要以經濟增長作為發展的唯一衡量標準，可持續發展雖然強調發展不能以犧牲環境為代價，但不能否認可持續發展仍以經濟增長為前提和條件。此次林改目標涵蓋生態、經濟、民生等方面，因此，故選財政收入增長率、森林資源消耗產值增長率、總產值年均增長率、職工收入年均增長率、林下經濟凈收益增長率作為測度指標。

(9)科教服務指數C31。黑龍江省科技進步貢獻率目前僅為由35%，科技成果轉化率僅為50%。大量的科技成果研發出來但得不到應用，主要原因是林業微觀主體，也就是林業職工或林農對新成果、新技術接受程度低，微觀主體受教育程度在此方面起到了決定性作用。因此，選用職工受教育水平，評價新政策的推廣程度、職工對新政策的接受程度、理解程度。選用活立木的流轉率，評價職工重視遠期效果還是注重當前利益，考察職工是否能得到長期的實惠，體現林改的初衷。以林業中介機構增長率來考察林改是否順應市場發展，政府部門是否起到協調服務的功能。

(10)林改主體改革指數C31。社會是不斷向前發展的，社會進步的程度也是影響林區社會可持續的重要因素。主要從四個方面細化評價:林權證的發放率，主要考察此次林改是否切實地觸及產權制度，職工利益是否得到保障;林改到位率，考察林改工作的開展程度，及職工接受林改的程度;職工受益面，主要反映職工參與林改的渠道及話語權;職工對林改政策滿意度，主要反映林業政策的科學性、適應性、可操作性。

(11)就業指數C32。伊春林區從20世紀80年代中后期逐步陷入資源危機、經濟危困的“兩危”境地，失業問題十分突出，就業壓力增大。目前，在全民的22萬在冊職工中，在崗職工11萬人，下崗職工11萬人，加上11.6萬混崗集體職工和9萬頂崗知青，國有森工企業共有失業人員31.6萬人。伊春林區的改革，是以商品林資源實行家庭承包經營為突破口，牽住了林權改革這一“牛鼻子”，然后實施整體改革和配套改革，進而推動整個林區經濟社會的全面改革。國有林權制度改革一項重要的目標就是解決林區職工就業的問題。職工承包林地，可以解決全家就業問題，因此選取林業就業需求程度、新增就業人數、承包林地職工人數指標作為評價指標。

(12)民生指數C33。生活質量包括消費水平、社會分配公平程度、醫療衛生條件、社會安定程度和社會保障程度等。本文分別選取恩格爾系數、基尼系數、醫療衛生指標、社會安定率和社會保障率作為生活質量的主要測度指標。

伊春國有林區所屬17個林業局，是“政企合一”的體制，它的改革既不同于一般國有企業，也不同于集體林權改革。它的改革中包含資源、結構、體制上的三重矛盾，因此對此次林改的績效評價，既要考慮國有企業的轉制，也要考慮國有林區的資源問題，更要考慮林區職工的民生問題。對此在設計績效評價指標時很多指標是有交叉性的，如森林資源利用率，既會產生生態效益也會產生生態和社會效益。績效評價評價指標體系的構建過程相對繁瑣，并且有其應用的局限性，國有林權制度改革未來的路還很漫長，期望本文能有一定的借鑒意義。

［1］徐鳳菊，等.國有林區林權制度改革試點的探索與實踐［J］.林業經濟，2009(8):45～48.

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Construction of Index System and Evaluation on Performance of State－owned Forestry Reform

Li Ping，Jia Li
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

To construct the index system and evaluation on performance of state － owned forestry reform is the key and the core to the promotion the state－owned forestry reform.In order to construct the performance on the experimental unit，the first task is to make the clear definition of forestry reform performance，and then construct the index system and evaluation according to the policy and the aim of the forestry reform.

state － owned forestry right，system reform，performance valuation，evaluation system

F326

A

1672-3805(2011)06-0006-05

2011－05－08

黑龍江省博士后資金資助項目(編號:LBH－Z08270)

李萍(1978－)，女，河北人，東北農業大學經管學院講師，管理學博士;研究方向:林業經濟、審計學