前置電子掃描在杭州市地籍管理信息化中應用方案研究

杭州市國土資源信息中心 張園玉

前置電子掃描在杭州市地籍管理信息化中應用方案研究

杭州市國土資源信息中心 張園玉

隨著信息技術的深入發展，企業、政府部門網上辦公自動化系統應用已經十分普遍。但是，由于人員計算機水平參差不齊、網上辦公與傳統手工辦公流程的差異較大、電子印章、簽名、審閱等實際應用法律效用還有待驗證等原因，在實際應用中，仍采用紙質和電子雙軌制，紙質檔案資料的傳遞流轉和資料復印等占用了一定的工作量。地籍管理信息化建設在杭州市局起步較早，多數業務辦理均是窗口受理、后臺辦理的統一模式，通過近幾年的努力，業務規范化水平和信息化水平得到了普遍的提高，為前置掃描、網上無紙化辦公打下了良好的基礎。結合杭州市局實際情況，本文提出在地籍管理信息系統建設實現受理時收件材料前置電子掃描，實現土地登記等業務網上無紙化審批，有利于窗口競爭力的進一步增強，全面提升杭州市局地籍管理信息化服務水平。

一、工作背景

1、窗口建設需要。杭州市局辦事窗口的領先優勢得益于較早地確立了服務為民的理念，推行了一系列讓群眾獲得便捷和實惠的舉措，贏得了群眾的信任和贊譽，有先行一步、先入為主的優勢。但是隨著服務型政府建設的不斷推進，各政府部門對窗口建設都提高了重視程度，加大了人力物力投入，精簡了辦事程序，提升了服務水平，與我們窗口的差距正在逐漸縮小。要進一步提升服務品質只能依靠內部挖潛，從優化辦事流程、提高辦事效率等方面尋求創新點。

2、業務成果應用需要。目前土地登記形成的紙質成果案卷全部由最后一個歸檔環節掃描，造成檔案掃描工作量大、時間緊、壓力大。檔案掃描流程分以下工序：編號、拆案卷、整理、掃描、檢查、入庫。經測試，一本共57頁的初始登記大宗地案卷經高速掃描儀掃描歸檔所用時間約20分鐘。由于各種資源的限制及歷史原因，檔案掃描均有一定程度的滯后，一般大宗地案卷歸檔后一周內掃描入庫，單套住宅的案卷掃描滯后時間較長，有的甚至半年、一年，給業務人員的后續應用造成眾多不便。

3、條件基本成熟。一是地籍管理系統建設為電子掃描應用提供了軟件系統基礎，系統支持掃描文件的快速載入、存儲和查詢。二是電子掃描技術及產品的進步為電子掃描提供技術支撐。三是相關單位在電子掃描應用的成功經驗提供了很好的借鑒如青島國土局、杭州市房管局等。

二、基本情況

1、窗口辦文流程情況。目前來杭州市局窗口辦證群眾的辦事路徑包含4個環節：復印—受理—繳費—取證，經初步統計從復印到最后取證時間在1個小時左右，遇上人流高峰期，在復印處個人用戶辦證復印量大，歷時長。

2、地籍管理（土地登記）材料類型情況。土地登記受理材料主要由三部分構成，一類是公共資料如申請表（原件）、委托書（原件）、土地登記法人代表身份證明書（原件）、企業營業執照或組織機構代碼證（復印件）、委托人和受托人的身份證（復印件）等，一類是權源資料如出讓合同、轉讓協議等，還有一類是其他內容，如房產證、契證、門牌證(復印件)等。總結來看，土地登記材料呈現種類復雜，大小不一，多頁裝訂文檔多等特點。

3、電子掃描產品性能對比分類情況。目前的電子掃描產品有兩種選擇，一是掃描儀，二是數碼相機。掃描儀的優點是精度高、圖像清晰，支持掃描信息提取和全文檢索，缺點體積較大，速度相對較慢。多功能的數碼掃描一體機支持復印、掃描和打印，掃描同時集成平板和高速掃描儀功能。數碼相機用于拍照掃描，優點是無需專業圖像解析軟件，速度較快，體積較小，缺點是需采用特制的機架將數碼相機固定后拍攝，成像后可視清晰度不高，受外界光源影響較大，不支持信息提取。

（注：數據來源于網絡、信息咨詢等，僅供參考）

三、掃描方案

從業務與掃描之間的順序關系來看，掃描可以分為前置掃描和后置掃描。前置掃描可分成前置專人集中掃描和前置各窗口分散掃描。鑒于目前擁有的掃描儀性能和體積無法適應分散掃描的要求，建議采用前置集中掃描業務流程，如圖1所示。與前置掃描業務流轉模式相對應，后置掃描是實現在正常業務紙質辦理完畢后實現掃描入庫的模式，與現在杭州市局現有模式基本一致。如圖2所示。“后置掃描”與“前置掃描”的區別在于，流程中的掃描環節被移除，不經過“掃描”而直接進行業務辦理，當業務辦理完成后，我們再進行掃描和歸檔的工作。掃描后置導致檔案影像生成和查詢有時間差，且掃描影像未在辦理過程中經過審核，其準確性檢查難度加大。

圖1 前置掃描業務流程

圖2 后置掃描

前置掃描的具體流程描述如下：

用戶前來辦事的第一個環節是掃描（替代杭州市局目前復印環節），掃描工作人員將用戶辦理需要提供掃描的資料進行掃描，并將掃描件按各業務材料目錄統一存放到中間服務器，并生成一個一維條形碼數據打印輸出，并交給用戶到窗口進行正式受理。

在“窗口受理”環節，窗口人員接受用戶提交的原始紙質材料，確認符合受理條件后，則受理該業務。同時，通過條形碼讀取設備讀取用戶提交的掃描材料編號，使用一維條形碼既可以避免手工輸入數據時可能會發生的錯誤，也可以提高工作效率。通過該編號，系統將自動實現下載中間服務器上的對應任務的電子影像文件，建立與該辦件業務關聯，并實現電子表單數據與影像數據統一流轉。

掃描完成后，進入正常業務辦理，在辦理過程中經辦人員對掃描材料進行進一步的審核確認。辦理完畢后，會產生一些新的需要掃描的材料，如簽字蓋章后的審批表等，這些材料需要等案卷辦理結束后補掃進入系統。補掃的操作流程和前面“掃描”完全一致，此處就不再復述。

掃描工作效率影響因素

（1）掃描儀：對比掃描儀各項性能，根據杭州市局當場辦件要求，掃描儀的工作效率是個重要因素。

（2）案卷大小：接件數量以及各個案卷需掃描的材料的多少、是否需要拆分整理、掃描特殊處理（如需要平板掃、雙面掃等特殊要求）；

（3）掃描材料目錄的完備性：系統會根據業務生成對應的掃描材料目錄，并實現掃描后材料的快速拖拽掛接；若材料目錄不全，掃描工作人員需手工補充材料名稱，多耗費時間；

（4）實施掃描工作的人員工作熟練度與復雜度；

（5）地籍管理信息系統掃描子系統的支持力度。

四、系統設計

地籍管理信息系統將制作專業的一體化掃描工具完成整個掃描的工作流程。在受理環節，該工具首先從業務數據庫中獲取該業務的業務類型，并生成檔案目錄清單，實現將原始紙質材料都掃描進系統，然后在程序中對這些電子影像文件進行加工處理，完成后，采用拖放的方式，將這些圖片歸類到相應的檔案目錄中，并輸出對應的一維條形碼。如圖3所示。

圖3 掃描工具

在業務辦理過程中，系統將提供電子影像查看功能，并開發權限配置模塊，以便于不同用戶查看權限范圍內的電子影像數據。

在歸檔環節，地籍系統將實現與檔案管理信息系統的無縫銜接，將前端掃描數據的最終歸檔入庫，避免重復掃描。地籍系統的掃描材料與檔案系統的材料雖采用不同的數據庫保存，但檔案系統與地籍系統的目錄結構需保持一致，即在掃描和案卷流轉過程中，所有的電子影像文件都是按照最終的檔案目錄結構進行存儲。在業務流轉完成后，可以省略人工編目的過程，程序可以根據檔案目錄中的電子影像文件自動生成卷內目錄信息，并實現無時間差的檔案影像入庫查看。正式歸檔前，系統根據所有材料重新編頁碼與掃描最終歸檔目錄，并以受理號為單位，將掃描件、掃描目錄以及該項目基本信息作為查檔索引自動打包；歸檔時，檔案系統以受理號為單位，下載檔案資料、目錄以及項目基本信息。下載完成后，地籍系統資料庫中將不再保存該資料，減輕系統數據負荷，檔案檢查并通過后上傳至檔案系統中，供業務人員查詢調用。前置掃描可以實現完全的無紙化辦公，經辦人員不再需要紙質材料流轉，以避免業務經辦過程中原始材料的丟失，并提高審批效率。

五、建議

結合目前杭州市局窗口辦文模式和大宗地提速、單套住宅當場辦結要求，針對大宗地業務和單套業務的不同特點，提出以下建議：

1、單套業務采用前置集中掃描和后置補掃模式

單套業務辦理材料相對簡單且數量不多，但日辦理量大且時間較短，因而建議采用前置集中掃描代替前置復印環節，既不影響現有窗口辦文時限，也未對目前辦文模式做大的調整。

2、大宗地業務先采用后置掃描模式，待單套掃描模式成熟穩定后，再確定采用前置掃描

大宗地業務材料復雜、種類多、數量大，但日辦理量相對較少，結合大宗地土地登記提速需求，建議采用后置掃描方式，保障大宗地辦理提速為先。

3、增配窗口集中掃描人員和至少一臺高速掃描儀

前置集中掃描需要至少一名掃描操作人員和掃描件檢查入庫人員，在多功能高速掃描復印一體機的支持下，進行集中掃描和檢查入庫。

4、完善案卷移交和接收程序，做好與檔案管理信息系統銜接

移交檔案時，檔案管理人員接收檔案時要核對檢查紙質和電子檔案，確保紙質案卷和系統電子案卷一致性、同步性，核對無誤后進入歸檔環節，歸檔環節的主要工作包括封面打印、核對目錄、編卷宗號和頁碼、補掃并最終檢查歸檔，地籍管理信息同步入檔案管理信息系統，最后提交結束。