奧巴馬政府中東政策走向

張業亮 王石山

奧巴馬政府上臺后,在美國國力相對下降、國內外挑戰重重的背景下,不得不調整美國全球戰略,即在實行戰略收縮的框架下,重振美國的領導地位。①Barack Obama,“RenewingAmerican Leadership”,Foreign Affairs,July/August 2008,p.14.具體到中東地區,其總體思路是推行“廉價領導”戰略——減少對中東地區資源投入,遏制地區內對美國的重大威脅,維持美國在中東的領導地位。主要內容包括:“負責任地”結束伊拉克戰爭,穩定阿富汗戰局;集中力量解決伊朗核問題與恐怖主義等對美國的威脅;放棄強力“民主改造中東”計劃;推行“巧實力”外交,重視多邊主義;與穆斯林世界和解;積極推動巴以和談。“廉價領導”戰略的精神實質是堅持節省資源原則和選擇性干預原則,減少在非核心地區和領域的干涉。②Barack Obama,“On a New Beginning”,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-cairo-university-6-04-09.(上網時間:2011年5月9日);BarackObama,“RenewingA-merican Leadership”,Foreign Affairs,July/August 2008,pp.2-16.這是對布什政府“霸權主導”政策③田文林:“美國的中東戰略及其歷史命運”,《現代國際關系》,2006年,第8期,第1-7頁。的修正,改變了布什政府向中東投入過多資源的做法,以減少中東對美全球戰略的羈絆。

一

具有諷刺意味的是,當奧巴馬政府以“廉價領導”戰略代替“布什主義”,降低“民主議程”在美國外交中的地位之后,阿拉伯國家卻意外地爆發了“民主革命”。美國新保守主義者一方面欣喜地歡呼這是“布什主義”遲到的勝利,一方面又批評奧巴馬政府此前消極怠慢民主,要求其抓住這千載難逢的機會推動保守的阿拉伯國家“民主化”。④Charles Krauthammer,“From Baghdad to Benghazi”,The W ashington Post,March 4,2011.但是,由于“民主化”主要發生在突尼斯、埃及、巴林、也門、沙特和約旦等親美的阿拉伯國家,尤其是埃及、巴林和也門等關鍵盟國存在伊斯蘭激進勢力執政或者成為伊朗代理人的危險,因此,一個“民主的中東”并非有利于美國。⑤Richard N.Haass,“How to Read the Second Arab Awakening”,Financial Times,March 8,2011.

事實上,中東政治動蕩已經導致穆巴拉克、本·阿里等多位親美領導人下臺,⑥在本文寫作時,也門總統薩利赫已經于4月24日確定將在一個月內辭職。直接割斷了美國與部分親美阿拉伯國家聯盟關系的紐帶。并且,隨著民意在中東的崛起,尤其是隨著打壓伊斯蘭勢力的政權垮臺,伊斯蘭勢力在中東的政治影響力提升,①Shadi Hamid,“The Rise of the Islamists”,Foreign Affairs,May/June 2011,p.49.美在中東的戰略優勢被削弱。因此,此次中東動蕩將在更深層次上動搖美國中東政策的傳統基礎。

長期以來,美國與保守的阿拉伯國家的聯盟關系一直是美國中東政策的重要支柱。這種聯盟關系的實質是大國與小國的“安全-自主”交易,即小國犧牲一定的自主性(如讓渡部分主權、向大國提供軍事基地、配合大國的政策等)來換取大國的安全保障或援助。②關于“安全-自主”交易的理論分析,參見:James D.Morrow,“Alliances and Asymmetry:An Alternative to the CapabilityAggregationModel of Alliances”,American Journal of Political Science,Vol.35,No.4,November 1991,pp.904-933.這種關系模式主要體現在三個方面:第一,美國滿足親美阿拉伯國家的最低限度的安全需求。因此,美國必須遏制以色列的過分行為,以及某些中東國家的霸權企圖(如納賽爾的埃及和薩達姆的伊拉克以及現在可能的伊朗);第二,以石油為媒介,阿拉伯產油國的統治精英與西方金融資本合謀;第三,壓制親美阿拉伯國家的第三種勢力,包括要求還政于民的民權運動和伊斯蘭激進勢力。因為第三種勢力既可能威脅親美國家的政權安全,也可能威脅美阿關系。正是依托這種聯系,美國獲得了左右中東國際政治和世界石油市場的杠桿,而親美的阿拉伯國家的統治精英則獲得了穩定的執政權及豐厚的經濟利益。但是,美國對阿拉伯保守政權的實質性支持使保守政權得以持續忽視民眾的權利要求。

美國與阿拉伯國家之間的“安全-自主”交易關系的維系,依賴于親美統治精英的持續掌權。但是,囿于合法性資源的耗竭,阿拉伯保守政權的合法性本身是不可持續的。因此,這種以損害多數阿拉伯民眾利益為代價的美阿關系模式具有固有的脆弱性。一旦親美領導人下臺,美國將很難獲得阿拉伯國家的支持。此輪中東政治動蕩不僅直接削弱了美國與親美阿拉伯政權的“安全-自主”交易關系的紐帶,而且動搖了美國整個中東政策的基石。③StephenM.Walt,“A Short-Lived Arab Spring?”,March 15,2011,http://walt.foreignpolicy.com/posts/2011/03/15/a_short_lived_arab_spring.(上網時間:2011年4月1日)

具體而言,美國傳統中東政策的基石包括:(1)保持以色列與阿拉伯國家適當程度的對抗;(2)維持一個強大的、可控的以色列;(3)造就阿拉伯國家對以色列恐懼的情勢,從而使多數阿拉伯國家對美國的依賴成為必需;(4)為此需要遏制親美阿拉伯國家任何擺脫對美依賴的努力,包括自強性改革(如探索適合本國的發展模式或發展能實現本國安全自給的戰略武器,尤其是核武器)與尋找替代性的安全外援(如冷戰時期的蘇聯)。但是,中東的政治動蕩有可能極大地撼動第1、第3和第4個基石,并增加美國維持第2個基石的成本。

首先,目前雖然發生政治動蕩的阿拉伯國家的政局沒有“塵埃落定”,但可以確定的是,之后無論是哪個利益集團當政,阿拉伯國家的外交政策都將更多地順從民意而非外國的旨意。④Richard N.Haass,“How to Read the Second Arab Awakening”,Financial Times,March 8,2011.考慮到阿拉伯國家民眾普遍反對以色列的事實,阿拉伯國家未來的執政者將更難對以色列妥協,阿以矛盾將趨于激化。此前有利于以色列的阿以僵局有可能被打破。美國控制阿以矛盾的難度增大。

其次,多數阿拉伯民眾因美國長期偏袒以色列而反美。因此,迫于民意的壓力,阿拉伯國家未來的執政者將在不同程度上減少對美的依賴和妥協。并且,如果將中東的民眾抗議視為阿拉伯人民探索適合本國發展模式的努力,即自強性改革,那么一旦這種努力取得成功,阿拉伯國家政治經濟的自給力將獲得提升。這同樣會降低阿拉伯國家對美依賴。

第三,中東政治動蕩顯著增強了伊朗在中東的影響力。一個以伊朗為核心的“什葉派新月形地帶”(還包括伊拉克、敘利亞、黎巴嫩和巴林)正在形成。薩達姆政權倒臺后,什葉派在伊拉克獲得主導地位,而正遭遇民眾抗議的敘利亞與伊朗更加接近,親伊朗的真主黨在黎巴嫩執政。如果巴林政府發生更替,那么占其總人口70%的什葉派將可能上臺。與此相對,由具有伊斯蘭背景的正義與發展黨執政的土耳其與美國和以色列的關系正趨于疏遠,而以埃及為首的溫和阿拉伯國家的影響力將趨于下降,并存在向伊朗靠攏的可能。所有這些都顯示,伊朗的戰略地位得到了前所未有的增強。更重要的是,一旦伊朗核武器開發計劃取得突破,將使其成為某些阿拉伯國家的替代性安全外援。因此,存在伊朗與某些阿拉伯國家進行“安全-自主”交易的可能。

第四,美國保護以色列安全的成本增加。中東政治動蕩之后,以色列面臨一個更加強硬、更難妥協的阿拉伯世界。這意味著美國為了兌現對以色列的安全承諾,必須加大對以色列的援助。實際上,2011年3月9日,以色列國防部長巴拉克已經向美國提出增加200億美元軍事援助的要求。

這四個挑戰不僅使美國在中東的領導更加昂貴,而且還可能危及其領導地位本身。因此,奧巴馬政府當前的重要任務就是修復乃至重建美國中東政策的基石,同時對中東政治動亂引發的地緣政治危機進行管理。

二

中東動蕩打亂了此前奧巴馬政府在中東的戰略部署,迫使其不得不調整中東政策。但是,奧巴馬政府中東政策的調整受到各種因素的制約。第一,奧巴馬政府無力在中東重新投入大規模資源。第二,國內的政治壓力。新保守主義要求支持中東民主化的壓力,使此前低調處理民主的政策難以為繼;親以集團要求延續偏袒以色列政策的壓力使奧巴馬政府很難做出戰略性調整。第三,中東國家政治局勢的不確定性。目前仍無法確定阿拉伯國家的政治轉型能否平穩過渡,也無法確定哪種政治勢力(親美或反美或中性)最終會主導阿拉伯國家的政權。因此,奧巴馬政府既不敢果斷地支持民主化,也不敢放手支持專制而友好的阿拉伯政權壓制民眾抗議。結果是,奧巴馬政府對中東危機的反應充滿著含糊與矛盾。“在盟國看來,他(奧巴馬)是反復無常的;在改革者看來,他是不可靠的。”①Michael Gerson,“Obama is dragged into doing the right thing on Libya”,TheW ashington Post,March 21,2011.因此,到目前為止,“奧巴馬更多的是聽命于歷史,而非塑造歷史”。②David Ignatius,“Obama's fuzzy narrative in theMideast”,The W ashington Post,March 25,2011.

在這種背景下,奧巴馬政府目前對中東危局的反應遠非基于深思熟慮的戰略考量,而更多的是一種權宜之計。這主要體現在中東政治動蕩之后,奧巴馬政府中東政策的一個重大變化——被迫實行“戰略分散”,即將資源投到非核心利益地區,而對非核心利益地區的干涉反過來傷害了美國更加重要的利益目標。這違背了“廉價領導”戰略的要求,即節省資源原則和選擇性干預原則。

這首先突出地表現在奧巴馬政府對利比亞的軍事干預。多數美國戰略家斷定,利比亞無關美國的核心利益。③Richard N.Haass,“TheUnited States Should Keep outofLibya”,W all Street Journal,March 8,2011;MarkLandler and Thom Shanker,“Gates and Clinton Unite to Defend Libya Intervention,and Say It MayLastAwhile”,The New York Times,March 27,2011.但是,奧巴馬的辯護是,軍事干預符合美國的國家利益,因為沒有什么比在動蕩地區確立秩序和正義更重要。④Associated Press,“Obama says control of Libya operation can be turned over soon,as initial objectives are met”,March 23,2011.在此,抽象的原則成為了目標本身。問題的關鍵是,宏大的目標必須輔以巨大的資源以及使用這種資源的自主性。但是,奧巴馬政府現在缺的正是“巨大的資源以及使用這種資源的自主性”。一方面,美國公眾的首要關注點仍然是國內經濟復蘇,缺乏對外干涉的激情。蓋洛普調查表明,美國對利比亞的軍事行動只得到47%受訪美國人的支持,低于過去40年中多數軍事行動的支持率。⑤JeffreyM.Jones,“Americans Approve of Military Action A-gainstLibya,47%to 37%”,March 22,2011,http://www.gallup.com/poll/146738/Americans-Approve-Military-Action-Against-Libya.aspxby.(上網時間:2011年3月29日)眾議院議長約翰·博納(John Boehner)更是直接寫信質問奧巴馬,美國在利比亞軍事行動的目標和角色究竟是什么。另一方面,削減財政赤字已成為兩黨共識,奧巴馬政府無法獲得大規模的資源支持來進行有效的干預。這意味著,美國對利比亞的干涉不得不是“有限的”。因此,奧巴馬強調“行動的目的并不是要以武力驅逐卡扎菲”,但又“無法想象未來的利比亞仍然處于卡扎菲掌控之下”。⑥Barack Obama,David Cameron,andNicolas Sarkozy,“Libya's Pathway to Peace”,International Herald Tribune,April 14,2011.美國對利比亞的有限干預沒能促使卡扎菲下臺;相反,目前的戰事正陷入“僵局”。奧巴馬政府在非核心利益地區的“戰略分散”,導致“擴張性目標與有限的軍事行動的差距不斷擴大”。⑦Fareed Zakaria,“Does the U.S.really want to own Libya?”TheW ashington Post,March 30,2011.

奧巴馬政府“戰略分散”的第二個表現是對“民主”的過度承諾。面對中東民眾的抗議浪潮,為了應對新保守主義的壓力,以及捍衛美國“民主衛道士”的形象,奧巴馬政府不得不再次平衡價值觀目標與地緣政治利益的關系,改變此前消極推進“民主”的政策。奧巴馬聲稱,美國必須支持“民主”,必須站在正確歷史的一邊。國務卿希拉里更是熱情頌揚中東的“民主改革”是“戰略必需”。①Hillary Rodham Clinton,“Democratic Change inMiddle East a‘Strategic Necessity’”,5 February 2011,http://www.america.gov/st/peacesec-english/2011/February/20110205154532nehpets9.201556e-02.html.(上網時間:2011年3月29日)支持“民主化”再次成為美國“表面上”重要的目標。但是,奧巴馬政府對“民主”的高分貝支持,不僅疏遠了昔日盟國,逼反了已經“改邪歸正”的利比亞,還加劇了與伊朗和敘利亞等敵國的“敵意”,進而使此前接觸政策的成效大打折扣。

因此,奧巴馬政府的難題是,如何在“站在正確歷史的一邊”的同時不遭受地緣政治的懲罰?由于所謂的“民主化”主要發生在美國的阿拉伯盟國,如果過于明顯地支持“民主化”運動,將會疏遠親美的保守政權,從而遭受背棄盟友的指責。更重要的是,反美勢力通過“民主選舉”上臺的可能將導致美國重大的地緣政治損失。因此,美國在表面支持“民主化”的同時,不得不防止這種支持傷害美國實質性的地緣政治利益。

具有諷刺意味的是,當奧巴馬政府因支持“民主”和“人權”而實行“戰略分散”,違背“廉價領導”戰略的同時,卻加強了實現“廉價領導”的欲求。其突出表現就是,為了平衡目標與手段的差距,奧巴馬政府不得不求助于“多邊主義”這塊遮羞布。奧巴馬表示:“美國不應獨自承擔成本。真正的領導應是創造條件讓盟友參與進來,以使其承擔相應的責任與成本。”②The White House,“Remarks by the President inAddress to the Nation onLibya”,March 28,2011,http://www.whitehouse.gov/thepress-office/2011/03/28/remarks-president-address-nation-libya.(上網時間:2011年4月1日)因此,奧巴馬政府積極尋求北約盟國和阿拉伯國家的支持,以轉嫁領導成本。但代價是美國不得不摒棄霸道的領導。為此,在利比亞問題上,奧巴馬政府主動放棄了軍事干預的領導地位,而只扮演“支持者”角色。這對一個聲稱要“重振美國領導地位”的總統而言,不啻是莫大的諷刺。

三

奧巴馬政府的“戰略分散”只是對中東危機反應的權宜之計,難以持久。因為美國中東戰略的“關鍵不在利比亞”③Ray Takeyh,“The Key IsNot inLibya”,TheNew York Times,March 29,2011.,而在于維持美國與親美國家的“安全-自主”交易;不在于中東國家的“民主”,而在于親美政權的穩定。并且,由于美國實力與國內政治的制約,奧巴馬政府缺少長期執行“戰略分散”所必需的資源和國內共識,從而不得不回歸“廉價領導”戰略的精神實質,即節省資源和選擇性干預。但是,由于中東政治動蕩之后美國戰略優勢被削弱,美國新的“廉價領導”戰略將比之前更加昂貴;同時,美國的“領導”也將更少具有決定意義。

首先,奧巴馬政府中東政策的重心將轉為塑造親美阿拉伯國家的政治轉型,以修復乃至重建美阿關系的傳統基礎。其要義在于避免伊斯蘭激進勢力當政。

確保后穆巴拉克時代的埃及繼續保持親美路線是美國中東政策的最優先議程。④Robert Kagan and Michele Dunne,“Why Egypt has to be the U.S.priority in theMiddle East”,March 7,2011,http://www.brookings.edu/opinions/2011/0307_egypt_kagan.aspx.(上網時間:2011年4月1日)埃及的重要性在于,它不僅是影響力最大的阿拉伯國家,并扼守戰略要道蘇伊士運河,更在于一個執行親美政策和與以色列和平共處的埃及,是美國對阿拉伯世界“分而治之”的關鍵。但是,后穆巴拉克時代的埃及政局仍存在很大的不確定性,尤其是穆斯林兄弟會執政的前景,很可能是“美國安全的悲劇”。⑤Jayshree Bajoria,“Egypt'sMuslim Brotherhood”,February 3,2011,http://www.cfr.org/africa/egypts-muslim-brotherhood/p23991.(上網時間:2011年4月1日)為此,奧巴馬政府一方面繼續加強與埃及軍方的關系,另一方面加強對埃及的經濟援助。在穆巴拉克去職一個月后,國務卿希拉里于3月15日訪問埃及,承諾在此前1.5億美元援助的基礎上,再向埃及增加9千萬美元的緊急援助。同時,奧巴馬政府正在試圖與穆斯林兄弟會接觸,以影響埃及未來的政局走向。

奧巴馬政府另一個重點是安撫正處于危機中的阿拉伯盟友。奧巴馬政府在最后時刻拋棄了30年的盟友穆巴拉克,嚴重傷害了美國與親美政權的互信,以至于很多阿拉伯國家領導人擔心自身是否會成為“穆巴拉克第二”。無怪乎,當希拉里3月提出訪問沙特的請求時,被沙特國王以身體不適為由拒絕。因此,如何重建美國與保守的阿拉伯政權的互信是奧巴馬政府中東政策的重要議題。這要求奧巴馬政府減緩要求保守的阿拉伯政權進行改革的壓力,并默許其靈活處理民眾抗議的自主權。美國一方面呼吁通過和平方式解決政治分歧;另一方面則避免過度譴責保守的阿拉伯政權,支持保守政權的穩定計劃,如沙特和巴林等國的“金錢換穩定”計劃,同時又默許巴林、也門、約旦和沙特等親美政權武力鎮壓民眾抗議。

與此同時,奧巴馬政府加強了對敘利亞和伊朗等反美政權進行政治改革的壓力。伊朗政府很快平息了國內的抗議,沒有給美國提供干預的機會。敘利亞正經歷嚴重的國內抗議。巴沙爾政府強力鎮壓了國內的民眾抗議,并造成了數百人死亡。但是,奧巴馬政府除了譴責巴沙爾政府“破壞人權”之外,并沒有有效的政策工具。

奧巴馬政府究竟能在多大程度上影響中東國家的政治進程?對此,美國防部長蓋茨坦言:“我們無法控制結果。我們正處在黑暗之中,沒有人知道結果會是什么。”①David Ignatius,“Gates underlines the dangers in the Middle East”,TheW ashington Post,March 22,2011.其原因在于,目前奧巴馬政府仍缺少向中東地區投入大規模資源的能力與意志。例如,美國國內很多學者主張在中東實行新的“馬歇爾計劃”,幫助親美國家完成民主轉型。但是,這很難獲得國會的支持。事實上,奧巴馬政府免除埃及的33億美元債務和突尼斯7千萬美元債務的動議,已經遭到了國會的反對。②Paul Richter,“Debt worries stymieing U.S.financial aid to help Arab nations in transition”,Los Angeles Times,April 12,2011.因此,在未來的中東變局中,美國很難再像干涉利比亞一樣軍事干涉其他中東國家的政治轉型。正如奧巴馬承認的,“美國不應該也不能夠每次都干預世界上發生的危機”。③The White House,“Remarks by the President inAddress to the Nation onLibya”,March 28,2011,http://www.whitehouse.gov/thepress-office/2011/03/28/remarks-president-address-nation-libya.(上網時間:2011年4月1日)

其次,美將更多地依賴地區力量來塑造中東秩序。阿拉伯國家的政治動蕩絕非單純的“民主化”,其中伴隨著跨國性的教派斗爭和族群沖突。因此,阿拉伯國家內部不同政治力量的對比變化牽動著中東地區國家間的力量對比。這意味著未來中東秩序將很大程度上取決于中東國家內政的變化。

由于在此次政治動蕩中受到沖擊的多為親美和與以色列和平共處的政權,美國在中東的戰略優勢受到削弱。可以預期,美國在中東的戰略優勢下降之后,為了實現“廉價領導”,美將趨向于依托親美的地區大國在中東承擔更大的責任。一方面,在一個民意崛起的阿拉伯世界,美國過于直接干涉阿拉伯國家的內政將激化阿拉伯民眾的反美情緒;另一方面,讓地區大國承擔責任與美“廉價領導”戰略的邏輯契合。需要注意的是,埃及作為美國傳統上最重要的阿拉伯盟國,由于內政問題,將在較長一段時間內是美國的一個麻煩,而非承接責任的助手。因此,土耳其與沙特等相對穩定的盟國將是美國未來中東政策的依托重點。

作為美國的北約盟國,土耳其一直是“伊斯蘭民主”的模范。同時,作為穆斯林國家,土耳其既有干預地區事務的能力,又有身份優勢。土耳其與穆斯林兄弟會等伊斯蘭激進勢力的密切關系,使其成為美國影響其他阿拉伯國家政局的有力憑借。正因為如此,在埃及發生動蕩后,奧巴馬幾次與土耳其總理雷杰普·埃爾多安通電話,協調雙方政策。目前,在軍事干預利比亞問題上,土耳其的地位顯得更加重要。事實上,土耳其主動向卡扎菲與反政府武裝提出了停火方案。土耳其總統阿卜杜拉·居爾(Abdullah Gul)在《華盛頓郵報》撰文表示,土耳其已經做好在中東承擔更大責任的準備。④Abdullah Gul,“The Revolution'sMissing Peace”,The W ashington Post,April 20,2011.但奧巴馬政府的難題是,由具有濃厚伊斯蘭背景的正義與發展黨執政的土耳其,也有轉向激進、挑戰“政教分離”原則的可能。尤其是土耳其與以色列關系惡化后,趨于對以色列采取強硬政策。因此,美國在倚重土耳其的同時,不得不防止土耳其的逆轉。沙特是世界上最大的石油出口國,是海灣國家合作委員會的領導國,是美國穩定海灣地區的重要依靠。在中東政治動蕩之后,美國默許和支持沙特以海灣國家合作委員會為平臺影響海灣國家的政治進程,以免除直接干涉帶來的風險。比如,3月14日,美國默許以沙特為首的多國部隊出兵巴林,幫助巴林政府鎮壓什葉派穆斯林抗議。盡管這與美國支持“民主化”的目標相悖,但一個親美而穩定的政權(無論“民主”與否)無疑符合美國的地緣政治利益。

第三,美國將加強與伊朗等對手的對話。盡管奧巴馬政府催促伊朗等反美國家進行“民主”改革,但由于政策選項有限,奧巴馬政府不可能強力干預伊朗等國的政治進程。相反,一個戰略優勢受到削弱的美國,將更多地尋求對話解決問題。中東的政治動蕩不僅轉移了美國和以色列等國對伊朗核問題的壓力,更重要的是提升了伊朗的戰略地位。因此,美國遏制伊朗的需求加大,但難度也更大。吊詭的是,一個擁有核野心的伊朗既是美國最大的威脅,也是美國解決其他中東問題的可能幫手。因為雙方不僅存在利益沖突,也存在共同利益。這些共同利益至少包括:短期內避免最后的軍事攤牌;維護伊拉克和阿富汗穩定。因此,中東政治動蕩之后,美國接觸伊朗的需求也加大了。美國不得不在遏制與接觸之間“對沖”伊朗上升的影響力。在較長時期內,美國不會放棄通過外交手段解決伊朗核問題。希拉里最近仍然聲稱“伊朗核武裝并非不可避免”,①International Information Programs,U.S.,“U.S.Hoping for Constructive Talks with Iran in Istanbul”,20 January 2011,http://www.america.gov/st/peacesec-english/2011/January/20110120155257nehpets0.5505945.html.(上網時間:2011年4月24日)美國政府仍將與伊朗進行建設性對話。

在阿富汗方面,奧巴馬政府開始支持卡爾扎伊政府與塔利班對話。此前,美國要求塔利班必須首先放棄暴力、抵制基地組織并遵守阿富汗憲法。但希拉里2011年2月在亞洲協會(Asia Society)上暗示,美國不再將此作為談判的先決條件,而是談判的必要結果。②David Ignatius,“Obama weighs talking to the Taliban,Hezbollah”,TheWashington Post,March 17,2011.希拉里已任命主張與塔利班和談的馬克·格羅斯曼(Marc Gross man)為阿富汗事務的新代表。5月2日,就在美國擊斃基地組織頭目本·拉丹的當天,希拉里明確表示,如果塔利班與基地組織脫鉤,塔利班可以參與阿富汗的政治和平進程。③Hillary Rodham Clinton,“Remarks on the Killing ofUsama bin Ladin”,Washington,DC,May2,2011,http://www.state.gov/secretary/rm/2011/05/162339.htm.(上網時間:2011年5月9日)另外,拉丹之死也有利于奧巴馬政府推行此前的從阿富汗撤軍計劃。實際上,盡快完成從阿富汗撤軍也與“廉價領導”戰略的邏輯相符。正如美國外交關系委員會主席理查德·哈斯5月3日在國會聽證會上指出的,阿富汗純粹是美國的戰略分散。就美國的全球戰略而言,阿富汗并不值得美國投入如此多的資源——每年約1100億-1200億美元。因為,21世紀的歷史并不取決于滿是山嶺的阿富汗。④Richard N.Haass,“Hearing on Afghanistan:What Is an Acceptable End-State,and How Do We Get There?”http://foreign.senate.gov/hearings/hearing/?id=8e8aa88e-5056-a032-5211-717689d40315.(上網時間:2011年5月9日)

第四,重視對中東的公共外交。2010年美國《國家安全戰略報告》明言:“我們與該地區(指中東)國家打交道時必須是全面而具有戰略性的。我們不應該局限于應對短期威脅,而應該用公平、教育和機會來贏得當地民眾,并尋求美國與這一地區積極而持久的合作關系。”⑤TheWhite House,National Security Strategy,May 2010,http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.(上網時間:2011年5月9日)在中東政治動蕩之后,面對一個民意崛起的中東,奧巴馬政府贏取中東民眾的支持將顯得更加迫切。希拉里表示,美國將把與人民——而不僅僅是政府——建立伙伴關系作為政策的核心。⑥Hillary Rodham Clinton,“Gala DinnerCelebrating the U.S.-Islamic World Forum”,Washington,DC,April 12,2011,http://www.state.gov/secretary/rm/2011/04/160642.htm.(上網時間:2011年4月24日)奧巴馬政府一方面積極利用網絡等新媒體影響阿拉伯民眾,以削弱伊斯蘭激進勢力的吸引力;同時擴大與阿拉伯民眾的交流,如希拉里在2011年3月訪問埃及時,主動到埃及“革命”的中心解放廣場與埃及青年接觸。另一方面,奧巴馬政府延續與穆斯林世界的和解政策,防止美國對中東的干涉激起穆斯林世界對美國“不必要的敵意”。但是,這并不能消除雙方的“固有敵意”,因為奧巴馬政府并沒有從根本上改變中東政策——沒有放棄在中東的霸權;沒有改變偏袒以色列的政策;實際上仍然支持親美的保守政權壓制民眾的權利要求,仍然將親美政權的穩定置于中東人民的權利之上。因此,奧巴馬政府爭取中東民意的公共外交至多是虛空的嘩眾取寵。

結語

中東政治動蕩發生后,奧巴馬政府中東政策調整的主線是如何處理“廉價領導”戰略與“戰略分散”的關系。一方面,戰略優勢受到削弱的美國對進一步的損失更加敏感,擔憂出現“多米諾骨牌”效應。因此,奧巴馬政府傾向于更廣泛地干預中東變局,防止中東地區的動蕩導致更廣泛的消極影響。但是,這種廣泛干涉實際上是一種“戰略分散”行為,即將資源投到了非核心的利益地區與領域。結果是,奧巴馬政府目前在中東的政策重點和資源分配并沒有如實反映不同地區的重要性。比如,自中東政治動蕩以來,美國對中東核心盟國埃及的援助只有2.4億美元,而對利比亞的軍事行動已經耗費了十幾億美元。鑒于埃及對美國的重要性,奧巴馬政府目前的資源分配顯然不合理。①David Ignatius,“Time to up the ante on Egypt”,The W ashington Post,April 19,2011.

另一方面,在美國可用資源有限的條件下,奧巴馬政府的“戰略分散”正在導致美國目標與手段的差距越來越大。這意味著奧巴馬政府回歸“廉價領導”戰略的壓力也越來越大,即在重點地區配給重要資源,并適時地向盟國轉嫁負擔。可以預期,未來奧巴馬政府將適時地退出利比亞,將政策重心轉為塑造親美政權的轉型;積極開展公共外交,贏得阿拉伯民眾支持;同時依托地區盟國和國際多邊主義管理中東,以有限的資源維護美國在中東的領導地位。

盡管“廉價領導”戰略的目的是維護美國在中東的領導地位,但這一戰略卻會在一定程度上削弱美國的“領導”。因為依托地區盟國和國際多邊主義來管理中東,實際上為其他國家(如土耳其、沙特和歐洲大國)在中東發揮更大作用提供了機會。盡管這有助于減少美國的“領導成本”,但這同樣意味著美國不得不承認其他大國在中東發揮更大的作用,美國的“領導”將更少決定意義。這正是奧巴馬政府中東“廉價領導”戰略不得不付出的代價。