“司法強拆”需要制度保障

姜明安

“司法強拆”需要制度保障

姜明安

在新征收條例中，“司法強拆”取代“行政強拆” 確實是一種進步，但必須以相應機制的建立和完善為前提。否則，就會犧牲司法的公正和權威，最終摧毀人們對司法和法治的信仰。

12月15日，國務院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》全文，再度就“新拆遷條例”立法征求公眾意見。個人認為，這次征求意見的“新征收條例”有三個主要亮點：其一，確立了規范征收行為的三項重要基本原則；其二，引入了人大審議和監督征收的機制；其三，取消了征收中的“行政強拆”而以“司法強拆”代之。

“規范征收行為的三項重要基本原則”是指新征收條例內容所體現的三項原則：第一，平衡原則。即征收應堅持維護公共利益與保障被征收人合法權益的平衡，杜絕暴力拆遷、野蠻拆遷的現象；第二，公平補償原則。即按市場價格補償，保證被征收人所得補償能在市場上買到區位、面積類似的住房，同時保障被征收人的生活水平不降低；第三，正當法律程序原則。即征收與補償的實施，應做到決策民主、程序正當，過程和結果公開、公正、公平。

“征收引入人大審議和監督機制”是指新征收條例規定的各項建設活動大多是要經過人大或人大常委會審議通過。這樣，征收和拆遷就間接地要接受人民代表機關的監督，從而對地方政府過度推進地方經濟發展和城市建設的沖動多少構成一定的制約。

“以司法強拆取代行政強拆”?！靶姓姴稹备摹八痉◤姴稹敝允切抡魇諚l例的一大亮點，是因為“行政強拆”所確立的制度架構是：行政機關自己作出拆遷決定，自己對拆遷決定的爭議進行裁決，自己對不履行裁決的當事人予以強制執行，違反了“自己不做自己法官”的正當法律程序，違反了法治的最基本原則。新征收條例取消和廢除這種非正義的制度是特別值得肯定的。

但肯定這些亮點的同時，我們也不得不指出，新征收條例在征收決策和強制執行（強拆）制度的設計上尚有改進和完善的必要。

新征收條例設計的征收決策制度間接地引進了人大的監督和制約，這顯然是一大進步；但是新條例在進一步的同時卻又退了一步，即取消了“一個90%”（征收決定必須獲得90%以上被征收人的同意）和“兩個三分之二”（補償方案應征得三分之二以上被征收人同意，補償協議簽約率達三分之二以上方可生效）的制度。這使得條例立法目的實現的力度將至少損失一半。

新征收條例設計的“司法強拆”取代“行政強拆”制度與第一次征求意見稿規定的“行政強拆”與“司法強拆”并行的制度相比，確實是一種進步，但“司法強拆”制度必須有相應機制的建立和完善為前提。否則，該制度不僅不能實現預設目的，而且會以犧牲司法的公正、權威和最終摧毀人們對司法和法治的信仰為代價。

作為“司法強拆”制度前提的機制主要有三大方面：

裁執分離。較理想的方案應該是法院裁決，行政機關組織實施，法院對實施行為予以監督：行政機關超越裁決違法強拆起訴，被征收人可向法院起訴尋求救濟。如果法院自裁自執，其違法強拆，當事人到哪里告去？

司法獨立裁決。我們的新征收條例如果不明確規定司法獨立裁決的制度，司法裁決如仍受地方行政和其他外力干預，行政強拆發生的問題就可能同樣在司法強拆中重演。

起訴停止執行。如果我們的新征收條例仍不改變被征收人起訴后不停止強拆制度，只要政府一申請，法院就強拆,結果導致法院判決作出后，被征收人的房屋早拆了，這樣即使被征收人勝訴，權益也難以恢復。不可能將新蓋起的高樓大廈推倒，再恢復你被拆除的小平房或小四合院（即使是梁思成與林徽因的舊居）吧？因此，在新征收條例中，應避免起訴過程中強拆，迫使被強拆人作出暴力對抗或自焚的選擇。

我們希望立法部門在該條例第二次征求意見后，適當修改條例有關內容，使之能進一步反映和體現民意，能實實在在地解決拆遷中存在的諸多問題。

姜明安 北京大學憲法與行政法研究中心主任、教授