面對老齡化，我們準備好了嗎？
——關于鞍山市人口老齡化問題的調研

課題組

面對老齡化，我們準備好了嗎？
——關于鞍山市人口老齡化問題的調研

課題組

人口老齡化問題日益嚴重，是全國各地城鄉的普遍現象，由此產生的新的社會問題很多也很突出。我們必須認真研究，周密部署，科學應對，化消極為積極，使整體社會環境更加合諧。

人口老齡化；社會養老；對策

人口老齡化是社會進步和人口發展的必然結果，也是世界各國乃至各地區、各城市必須面對的經濟社會問題。中共鞍山市委黨校人口老齡化問題課題組著眼于所在城市——鞍山市人口老齡化狀況于今年6－8月份進行了調研，并形成本篇調研報告。本報告包括鞍山市人口老齡化現狀對經濟和社會的影響、目前存在的問題，以及積極應對人口老齡化問題的對策與建議等三個方面。

一、人口老齡化對鞍山市經濟和社會的影響

通常人們把65歲及以上老年人口占總人口的7%以上或者60歲及以上老年人口比率超過10%作為老齡化社會的標志。依此標準，鞍山于1992年提前全國7年、提前遼寧省3年進入人口老齡化社會。在當前鞍山市的經濟社會發展中，人口老齡化與經濟轉軌、社會轉型相疊加，與利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化相伴隨，這就使得鞍山市老齡工作和老齡事業面臨著日趨復雜的態勢。概括地說，鞍山市人口老齡化態勢十分嚴峻，老齡問題已成為不容忽視的重大社會問題，人口老齡化將對鞍山市社會經濟和人民生活帶來廣泛而深刻的影響。突出表現為：

1.老年人口不斷增加，社會對老年人的贍養負擔加重。鞍山市老年人口規模龐大。據第六次全國人口普查統計，鞍山市60周歲及以上老年人口已達578556人，占總人口的15.87%，年均增長速度3.02%。預計到2020年，老年人口將達到84.32萬人，占總人口的23.27%，大大超過全國和遼寧省老齡人口平均比例。隨著老年人口的不斷增加，社會負擔日趨加重。同時，隨著人口老齡化，高齡老人比例日漸增多。截至2009年，全市60歲以上老年人口中，70歲以上老年人口達到 26.12萬，占老年人口總數45.37%，老年人口的高齡化，意味著失能、殘疾、帶病老年人口越來越多，將進一步加劇鞍山市老齡問題的嚴峻性。隨著人口老齡化，高齡老人日益增多，三世健在的家庭比例很大，家庭的代際人口結構呈“四二一”和“四二二”型。家庭“少子化”使家庭贍養老人的功能弱化，急需社會養老功能極大發揮，以彌補家庭養老功能的不足。

2.人口老齡化對投資、消費、儲蓄和稅收都帶來相關影響。預測到2020年，全市老年人口將將達到84.32萬人，預計占全市人口總數的23.27%。屆時全市老年人口將逼近全市人口的四分之一。國民收入經過初次分配和再分配后，最終形成積累基金和消費基金，二者此消彼長。一般來說，未成年人口無力儲蓄，老年人口減少投資并開始動用儲蓄，人口老齡化會使人口從勞動狀態轉移到退休狀態，使未成年人口和老年人口都成為單純消費人口，成為勞動力人口提供稅收的享受者，這樣無疑形成稅基縮小，稅收減少，儲蓄率下降，投資率比例降低，單純消費增加。老年人口規模龐大，無疑給鞍山市未來經濟社會發展帶來新的考驗。

3.社會保障問題突出。農村老年人口是經濟上最弱勢群體之一，占人口2／3的農村老年人保障狀況亟待改善。隨著集體經濟的解體，農村養老主要通過家庭贍養自行解決，農村老年人口缺乏養老、醫療、照料服務等基本社會保障，存在 “因病致貧”“因病返貧”的問題。老人贍養糾紛和因贍養引起的自殺事件時有發生。上述現象在鞍山市貧困鄉鎮和城市貧困家庭中尤為突出。

4.醫療保障費用增長顯著，醫療保障面臨挑戰。隨著老年人口增加和壽命延長、老年期延長，因疾病、傷殘、衰老而失去生活能力的老年人顯著增加，給社會和家庭帶來沉重負擔。據國家衛生部調查數據顯示，老年人群中60%～70%有慢性病史，人均患有2～3種疾病。60歲以上老年人慢性病患病率是總人口的3.2倍，傷殘率是總人口的3.6倍。60歲以上老年人在余壽中有2／3的時間處于帶病生存。老年病多為腫瘤、心腦血管病、糖尿病、老年抑郁癥和精神病等慢性病，花費大，消耗衛生資源多。鞍山市是典型的“未富先老”，人口老齡化問題在低收入階段短期內顯現，隨著老年人增多，各項費用的進一步上升，將給鞍山市社會經濟發展帶來更深刻的影響。

5.人口老齡化使政府用于老人的財政支出增加，政府負擔加重。由于人口老齡化的程度不斷加劇，財政中用于社會保險、社會福利、社會救濟、社會服務的支出不斷增加。近幾年來，由于完成“兩個確保”的任務，同全國各地區一樣，鞍山市調整了財政預算結構，為確保“兩金”發放，實行財政兜底，致使地方財政負擔十分沉重。

6.教育和科學的支持力度明顯不足。迎接人口老齡化的挑戰，迫切需要大力發展老年科學和老年教育，鞍山市在這方面嚴重滯后。人口老齡化需要的護理和照料人員嚴重不足，鞍山市全科家庭醫生奇缺，康復醫學發展緩慢，衰老機理研究投入嚴重不足。

二、目前存在的問題

近幾年來，鞍山市積極應對人口老齡化挑戰，把發展老齡事業作為經濟社會事業統籌發展和構建和諧社會的重要內容，在老年人的經濟供養、醫療保障、權益維護、優待服務、生活照料及精神文化生活等方面，采取了切實有效的措施，取得了顯著成績：老年社會保障體系基本框架初步確立，老年服務設施進一步完善，老年文化、教育、體育事業蓬勃發展，老年人的合法權益得到較好保護，老年人的生活質量不斷提高。但是，鞍山市老齡工作還存在一些困難和問題，主要表現在：

1.老齡事業發展規劃滯后。《鞍山市老齡事業發展“十二五”規劃綱要》在完善惠老政策、養老服務體系建設方面需進一步明確目標、細化措施。老齡事業總體上仍滯后于經濟和社會事業的發展步伐，養老服務供給不足、比重偏低、質量不高，不能滿足老年人日益增長的服務需求。市和縣（市）區養老工作機構在性質、編制、職能、經費、人員等方面還需要進一步理順，基層、農村老齡工作機構建設還相對薄弱。

2.對老齡事業投入不足。面對人口老齡化給經濟社會發展帶來的重大挑戰，鞍山市在老齡事業方面的財政投入力度有待于進一步加大，僅限于利用有限的福彩公益金發展養老事業很難有大作為。我市現有的養老院、敬老院、老年公寓等建設不多，建設規模普遍較小，硬件設施條件較差，有的管理和服務不到位，不能滿足日益增長的社會需求。城區綜合性老年活動場所比較少，農村老年事業發展滯后，設施簡陋，活動單一。政府有關部門所采取的“以獎代補”和“優勝劣汰”的政策，與政府當前財力有限、急需鼓勵和扶持民辦養老機構發展的實際不相適應。

3.養老機構獲得政策扶持不夠。針對養老機構的土地、稅收等方面優惠政策落實不夠理想，民辦養老福利機構在用地、用電、用水、取暖等方面負擔較重，新增床位補貼標準還不是很高。不管是居家養老還是機構養老，都存在著養老服務人力資源少、人員素質偏低、專業人員缺乏等難題。目前從事居家養老服務的人員主要是下崗失業和外來務工人員，系統業務培訓較少，其業務技能難以應對不同層次、不同特點老人的多樣需求。從業人員收入低，導致國家制定的 “兩規范一標準”（《老年人建筑設計規范》、《老年人社會福利機構基本規范》、《養老護理員國家職業標準》）難以有效落實，直接影響到養老服務質量。

三、積極應對鞍山市人口老齡化問題的對策與建議

（一）拓寬視角積極看待人口老齡化問題，是解決當前老年人問題和應對人口老齡化的切入點。

1.社會視角：目前社會各層面對老齡化問題認識模糊，對老年群體存在明顯負面刻板印象。積極應對人口老齡化問題，必須強調老齡事業的“社會參與，全民關懷”。有必要采取積極有效措施提高全體市民對老齡化問題的認識，樹立正確和積極的觀念。老齡化問題是整體性的社會現象。如果把老齡化看做生命周期中的結構變遷，那么每個人都身在其中，利益攸關。因為無論個人還是家庭，都會被攪進老齡化社會。盡管有一些人口老齡化問題在技術上是可以分開的，但它們的背景是一系列綜合的議題，是屬于全社會的議題。

2.決策者視角：改變老齡問題依然處于邊緣位置的狀態，將與老齡問題有關的議程和事項有效地納入社會經濟戰略與政策，換言之就是“使老齡問題主流化”；老齡化不僅僅涉及有關老年人社會福利問題，而是影響經濟社會可持續發展的戰略性、全局性問題，應對人口老齡化問題，不能就事論事，需要跳出部門的局限，不能靠應急預案，不能靠臨時突擊，必須著眼全局、謀劃長遠，在所有相關層面，都必須采取協調一致的政策行動，通過清晰有序、多管齊下的方式應對老齡化；應對人口老齡化應是因地制宜，立足市情，以解決具體的實際問題為導向，充分考慮我市經濟社會發展的承受力，使政策措施更具有針對性、操作性和可行性。

（二）完善養老保障、醫療保障和服務保障三大體系，是解決當前老年人問題和應對人口老齡化的著力點

1.繼續完善基本養老保險制度，促進城鎮職工基本養老制度規范化。探索實施新型的農村養老保險制度，努力擴大覆蓋面。要逐步構建城鄉統一的基本養老保險制度，這是推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展的重大舉措。

積極做好養老保險擴面征繳工作，加大基金征繳力度，新增擴面人員基本養老金征繳率要達到100%。繼續調整提高企業退休人員基本養老金，做好社會保險關系轉移接續工作。完善城鎮居民養老保險辦法，根據鞍山市經濟發展水平和社會保障能力等因素，適時調整待遇標準。繼續完善以城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療為主的醫療保障體系。逐步提高城鎮居民基本醫療保險和國有破產企業及集體困難企業退休人員基本醫療保險保障水平，啟動居民超限額補充醫療保險，解決基本醫療保險基金最高支付限額以上所不能支付的費用。繼續加強新型農村合作醫療制度建設，做好資金安排，抓好平臺建設，加強賬戶管理，確保及時發放。

2.應把保障農村老年人基本生活放在重要地位，加快制度建設步伐。保障和改善農村老年人的生活水平，是應對人口老齡化的重中之重。要加大農村為老年人服務的基礎設施建設力度。要發揮家庭養老的基礎性作用，落實家庭成員對老年人贍養責任。積極發展農村居家養老服務，探索適合農村特點的養老服務方式。

3.在為老服務問題上政府不必大包大攬，注意調動和發揮多種社會力量的作用。充分運用多種社會資源，特別是社會慈善資源，為老年人舉辦和提供各種服務。在社區為老服務設施和場所的建設上，也鼓勵社會力量參與管理和服務。要逐步建立和完善以公共財政為主導，廣泛吸收民間資本和社會資本參與的多元化老齡事業投入機制。要把老齡事業作為公共服務建設的重點領域，通過政策扶持，引導社會力量投入老齡事業，拓寬老齡事業發展的資金渠道。

4.運用市場機制，推動養老服務產業的發展。政府在承擔相應政府職能的基礎上，通過政策扶持，拓寬老齡事業發展的資金渠道，大力培育和拓展養老服務市場，支持和鼓勵社會力量投資興辦老年服務設施和機構，把發展養老服務業作為產業去謀劃和運作，政府除了行政審批、規范市場和檢查監督之外，基本不予資源分配和資金資助，那些營利性的養老服務機構自己通過服務收費就可以實現自我價值補償、自負盈虧和自我積累與發展。逐步建立和完善以公共財政為主導，廣泛吸收民間資本和社會資本參與的多元化投入機制，發展多種特色的養老服務，滿足老年人不同層次、不同類型的消費需求。

著力推進農村困難家庭常年病人托管工作，加強農村困難家庭常年病人托管中心建設，通過加大資金投入，構建服務平臺，創新運行機制，探索出一條解決農村失能、半失能老人社會救助和托養服務的新路子。

（三）踐行健康老齡化、積極老齡化的理念，是解決當前老年人問題和應對人口老齡化的關注點。

政府在發展老齡事業的過程中，要轉變單純為老年人提供幫助照顧的觀念，更加注重提高老年人自身的健康水平，讓老年人更多更長久地保持自理和自立的能力，從而把健康老齡化的理念真正落實到老齡工作中，推動老年人的社會參與和自尊自立。

1.加強助老健康的硬件設施建設。建設社區老年活動室和老年健身廣場、健身路徑，并組織開展好各種活動，進一步擴大覆蓋面，以此來不斷提高老年人的健康水平，并推動老年人生命生活質量的改善與提升。要將積極老齡化、健康老齡化的理念融入到老齡工作中，努力去調動老年人的自身潛能，讓他們更加積極樂觀地參與社會、參與生活，健康快樂地歡度晚年。鼓勵開發利用老年人力資源，彌補勞動力的不足并變一部分消費人口為生產人口，變壓力為動力，促進社會經濟發展。特別是要重視和加強農村老齡工作，完善農村老齡服務設施和文化體育設施，促進老齡事業全面、均衡、協調發展。

2.健全助老健康的醫療服務體系。針對老年人多發病、常見病的防治方面應采取積極舉措，應建立起宣傳、教育、咨詢、普查、主動介入服務等制度，在綜合性醫院設立老年病科和老年醫療康復專科。在全市的社區醫院應建立轄區所有60歲以上戶籍老年人建立健康檔案，設立保健康復室，對一些患病、失能、失智的老年人進行專門的功能康復訓練。在一些貧困居民區開設流動醫療車，定期為社區老年人診斷治療老年病、眼病、口腔科疾病等常見多發病癥。

3.加強老年學研究。在統計、經濟、金融等政府部門設立專門的老年資料采集部門，跟蹤最新的老齡化進程和面臨的經濟問題，同時成立專門的研究小組，定期對特定的老齡專題進行研究分析，為領導提供切實可行、有效的老齡問題決策依據。

4.加強老齡服務隊伍專業化建設。加快培養老年醫學、管理學、護理學、營養學以及心理學等方面的專業人才，提高社區及農村基層衛生技術人員的專業素質。不僅要舍得出資源、花力氣完成專業知識和技能的培訓，而且對隊伍的專業結構和人員配比也進行嚴格的規定和要求。加強對各類養老服務機構的扶持和監管，加強養老服務專業人才培養和從業人員培訓，推行持證上崗制度，提高服務人員的專業素質和職業道德，提高工資待遇標準，增強年輕人從業的吸引力。定期組織專家進行養老服務知識和技能的講授，與國內的大學簽約開設老人系和碩士生課程，舉辦各種專業服務人士的訓練班。在養老服務機構的人員配置上，除配置管理和服務人員、醫師以外，還應配備心理咨詢師、專業社會工作者、健保專家、營養師和護師。只有加強服務隊伍的專業化建設，才能夠使老年人的長期照護服務質量具可靠的保證。

（四）搞好發展規劃，加強對老齡事業的領導，是應對人口老齡化問題的側重點

要從人口老齡化速度加快、老齡工作社會化、老齡事業需求不斷增強的實際出發，把老齡事業發展計劃納入國民經濟和社會發展的總體規劃之中。進一步加強對老齡工作的重視和領導，堅持“黨政主導、社會參與、全民關懷”的工作方針，緊緊圍繞“六個老有”工作目標，真正把做好老齡工作列入重要議事日程，認真抓緊抓好。進一步完善老齡工作體制，規范和理順各級老齡工作機構，充分發揮老齡辦參謀助手、綜合協調、督促檢查的職能作用，老齡委各成員單位要各司其職，密切配合，形成工作合力，為開展老齡工作提供良好的組織保障。

（中共鞍山市委黨校人口老齡化問題課題組成員：關福艷 萬方 李伯濤 余博 鮑祉璇 孫世偉 何苗 執筆人：關福艷 萬方）

責任編輯 杜福洲

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1672－2426（2011）12－0064－03