地方黨委“總攬全局協調各方”領導格局在上海的形成和發展

●嚴愛云

地方黨委“總攬全局協調各方”領導格局在上海的形成和發展

●嚴愛云

黨的十五大以來上海地方黨委通過界定各方職責，理順相互關系；推進“條”“塊”建設，健全縱橫體系；著力制度設計，加強權力制衡，推進“總攬全局、協調各方”領導格局的形成。黨的十六大以來，通過減少內部層級，強化集體領導；完善運行機制，保障民主決策，以黨內民主帶動人民民主，使“總攬全局、協調各方”的領導格局得到進一步發展。

地方黨委；總攬全局協調各方；上海

從20世紀90年代中期以來，上海各級地方黨委不斷探索改革和完善領導體制和工作機制，理順地方黨委與地方代議機構、地方行政、司法機構以及其他社會政治組織的橫向關系，規范各級黨組織的縱向職能分工，推進“總攬全局、協調各方”的領導格局的形成和發展，從而更好地堅持黨的領導與人民當家作主、依法治國的有機統一。

一、“總攬全局協調各方”領導格局的形成

20世紀90年代初，黨中央關于開發開放浦東，確立上海“一個龍頭、三個中心”地位，帶動長江經濟帶跨越式發展的重大戰略，把上海從全國改革開放的“后衛”推到“前鋒”的位置。隨著經濟社會結構的深刻變化，使得原有的黨對社會的管理方式、調控能力受到挑戰。客觀上，一些地方黨委包攬過多，權力過分集中，黨政不分、以黨代政的現象在一定程度上還存在；黨委與同級各種組織的關系不夠協調，一些地方黨委對人大、政協工作不夠尊重，使其成為“舉手機器”、“橡皮圖章”，一些地方人大、政府、政協的干部缺乏黨員意識，過分強調各自部門的職責和權力，不能自覺維護黨委權威；依法執政的要求還沒有完全落到實處，以權代法、不依法辦事的現象仍層出不窮；權力配置不科學、不合理，對權力行使過程加以制約和監督的機制不健全，等等。這些問題如果不盡快解決，勢必會削弱黨的領導，妨礙黨的執政能力的提高。

1997年召開的黨的十五大強調依法治國，建設社會主義法治國家，是黨領導人民治理國家的基本方略；要求“更好地發揮地方黨委在同級各種組織中的領導核心作用”，“保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”[1]。這是我黨在政治體制改革和民主法制建設總思路上一個重大突破和新的發展，也是我們黨領導方式轉變的根本方向。同年12月，中共上海市第七次代表大會提出：“要進一步堅持和發展民主集中制，切實加強制度建設，使黨內生活更加規范化和制度化，使黨在改革開放和現代化建設中始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。”

此后，上海市委對“總攬全局、協調各方”領導格局的探索與實踐，大致經歷了兩個階段：第一階段從黨的十五大以后到十七大前，是“總攬全局、協調各方”領導格局的形成時期，上海市委逐步建立健全“一個班子、三個黨組、幾個口”的領導體制和相應的運行機制，做到上層抓合力，基層抓活力。第二階段從黨的十六大召開以來，是“總攬全局、協調各方”領導格局的發展時期，上海市委按照中央部署，推進黨的領導體制的科學化發展，減少副書記職數，擴大黨的全委會作用，以黨內民主帶動人民民主，使“總攬全局、協調各方”的領導格局得到發展。

在形成階段，上海市委就如何改善地方黨委的領導體制進行了以下探索：

（一）界定各方職責，理順相互關系。首先，按照“總攬全局、協調各方”的原則，市委規范了各級地方黨委總攬全局，發揮領導核心作用的工作范疇。1998年1月，市委就上海貫徹依法治國方略，加強黨的領導提出實施意見：市委帶頭遵守民主集中制的各項規定，進一步健全集體領導和個人分工負責相結合的制度。同年4月，市委常委擴大會議根據《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》，歸納了市和區縣兩級地方黨委必須重點抓好七個方面事關全局的工作：把握政治方向、決策重大問題、安排重要人事、開展宣傳教育、維護社會穩定、形成工作合力、領導群眾組織，從政治上、思想上、組織上加強對全市工作的領導，保證黨的理論路線、方針政策在本地區正確貫徹和落實。從而明確了總攬全局的內容和范圍。

其次，理順與地方權力系統的相互關系，逐步形成“一個班子”（指市委領導班子，在市委全會閉會期間由市委常委會主持日常工作）、“三個黨組”（指同級人大、政府、政協的黨組）、“幾個口”（指市委副書記和常委分管的經濟建設、組織黨群、意識形態、紀檢、政法、統戰等幾個方面）的組織結構。各級黨委在同級組織中處于領導核心的地位。“三個黨組”作為實現黨委核心作用和執政意圖的組織形式，受同級黨委領導，對黨委負責。市委通過黨的政治優勢和組織優勢，保障樹立政府的行政權威，支持人大、政協依法履行各自的職責，總攬全局但不包攬，協調各方但不取代，各方的事仍由各方去辦，各方之間的事由市委來協調，使各方都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力[2]。

在這一領導格局中，上海市委的主要職責是：結合本地區的實際，貫徹中央路線、方針政策，把方向、出思路、管干部。作為執政黨的地方組織，上海市委對同級人大、政府、政協的領導，通過設立在這些組織內的黨組來實現，而不是直接發布指令。“三個黨組”對市委負責，市人大常委會黨組通過法定程序把黨的主張經由市人大及其常委會變為地方性法規；市政府黨組通過政府決策程序把黨的主張變成政府的政令政策和具體的工作措施與部署；市政協黨組通過政治協商的途徑和機制把黨的主張轉化為黨領導下的多黨合作的具體成果和社會各界參政議政、民主監督的共識。按照民主集中制的原則，“三個黨組”實行集體領導，涉及改革、發展、穩定和經濟、政治、文化、社會建設等方面的重大事項，由黨組集體討論后，報市委常委會決策或市委全會決定。

（二）推進“條”“塊”建設，健全縱橫體系。上海市委通過“條”——各大口黨委和“塊”——各區縣黨委實現對各個工作領域的領導。明確大口黨委主要職責是貫徹落實黨的路線方針政策和市委的決策，抓好本系統的政治方向、政治原則等問題；把工作重點放在對全局有決定意義或影響的重大問題上；搞好協調，調動黨委班子成員和系統各部門、各級干部積極性，步調一致地抓好本系統的工作。在召開黨代會和市委全會時，除市委常委會作工作報告外，紀委和組織部、宣傳部、統戰部、政法委等部門也要向大會提交書面工作報告，作為市委對全市工作整體部署的組成部分。

各區縣黨委是市委領導下的第二級地方黨委。按照地方黨委工作條例有關規定，市委要求各區縣黨委一方面要嚴格執行市委的決定和部署，維護市委的權威，保證黨的政令暢通；另一方面也要根據“總攬全局、協調各方”的原則，建立相應的工作機制，確保區縣黨委在本地區各項工作中發揮好領導核心作用。上海的一些地方黨委，如虹口區委，把區委的職責形象地概括為“擂戰鼓、敲邊鼓、揩屁股”。“擂戰鼓”即區委走群眾路線決策重大事項；“敲邊鼓”就是區委積極地支持政府工作，留出更大的空間讓區長去發揮；“揩屁股”即政府在運作中遇到矛盾困難時，區委支持政府工作，補漏洞，承擔責任，讓區長放手工作。

（三）著力制度設計，加強權力制衡。充分發揮地方黨委“總攬全局、協調各方”的領導核心作用，不僅需要建立和完善領導體制，還要有完善的工作機制作保證。上海市委在建立、健全組織運作機制、工作推進機制和科學民主決策機制方面作出探索，按照“集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定”方針，建立黨委內部的議事和決策機制，先后建立起相應的工作制度：一是議事決策權限的有關制度。先后修訂《關于市委會議的若干規定》、《市委常委會工作規則》等制度，明確市委書記會、市委常委會、市委全會、市委常委擴大會、市黨員負責干部會議等會議的職能與分工。二是議事決策程序的有關制度。制定市委常委會議事決策規則等制度，對常委會議事決策必須遵循的原則、會議制度、會議議題的提出和確定、會議決定事項的督促檢查等具體程序作了明確規定。三是提高議事決策水平的有關制度。制定了市委常委會學習制度、調查研究、加強督促檢查等規定。

這些制度的建立，使常委會的決策建立在民主規范的程序之上，使地方黨委在同級各種組織中發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用具有良好的基礎。凡是涉及改革發展穩定的重大事項，須提交班子進行集體討論。在集體決定前各抒己見，集體決定后必須無條件服從、堅決貫徹、積極執行。“三個黨組”成員以及同議題相關部門列席討論會議，以廣泛聽取意見，便于統一思想。遇到一些重大問題，市委運用多種方式到人大、政協征求意見，調整完善決策部署和工作方案。

同時，對“一個班子”與“三個黨組”的聯系也作出制度性安排，明確規定，人大常委會黨組和政協黨組分別每年兩次向市委匯報工作，市政府黨組每季一次向市委匯報工作；凡應提請市委討論的事項，分別以黨組的名義上報市委。人大常委會、政府、政協黨組在市委“總攬全局、協調各方”的總格局中，從各自領域的實際出發，積極探索各自的職責定位和工作機制，從各自的實際出發，也制定了相應的工作規范和制度。人大、政府、政協、人民團體工作中凡應提交黨委研究決策的事項，都由黨組向黨委報告。這些機構中的黨組以及擔任領導職務的黨員干部，在依法進行職責范圍的工作中，必須堅決貫徹黨的路線方針政策和黨委的決定，必須增強受黨委委派行使執政權力的意識，把盡黨員之責與盡人大常委會委員、政府官員和政協委員之責有機地結合起來。

“總攬全局、協調各方”是我們黨總結幾十年執政經驗和教訓，給予黨的領導的科學定位。上海地方黨委不斷探索，努力實踐，“發展社會主義民主政治的能力”建設初見成效，運作逐步規范。黨委集中精力抓方向、方針和大事、大局，保證了同級各種組織作用的發揮。“總攬全局、協調各方”領導格局的形成，為上海改革開放和現代化建設的順利推進起到了組織保障作用。

二、“總攬全局協調各方”領導格局的發展

黨的十六大以來，上海地方黨委按照中央部署，把提高總攬全局、協調各方的能力建設引向縱深。

（一）減少內部層級，強化集體領導。2007年初地方黨委換屆，根據黨中央的精神，市區兩級地方黨委結合換屆，進行領導班子配備改革，副書記一律減至2名（其中行政首長1名），擴大黨政領導成員交叉任職，改善常委會的組成結構，實行常委分工負責制。以前副書記一般都分管一項或幾項工作，許多工作問題，既要通過常委，還要通過副書記這一必經層級。配備改革后，合理調整常委分工，實行集體領導下的常委分工負責制度，書記主持市委全面工作；副書記、常委按分工負責一個或幾個方面的工作；對常委分工沒有涵蓋的政治、經濟、社會、文化等工作，由常委會確定常委進行聯系。對涉及跨分管、聯系工作范圍的重點工作，由常委會確定一位常委牽頭負責，常委會負責綜合協調，相關部門的分管領導密切配合。這項改革取消了書記辦公會原有職能，減少了內部層級，有利于克服權力向少數人集中的弊端。如處理信訪突出問題和群體性事件聯席會議由政法口常委牽頭，會同經濟口常委和市委秘書長常委總攬全局，具體落實由各方力量協調形成工作合力。

常委分工負責制，是理順黨內三會（常委會、全委會、黨代會）關系的新起點，為進一步理順黨代會、人代會、政協會的關系奠定了基礎。為擴大全委會作用，全委會次數由原來一年2次增為4次；市委委員人數從市第八次黨代會時的65名增加至市第九次黨代會98名。同時，區（縣）黨政正職領導全部進入市委全委會，區（縣）黨員領導干部在市委全委會委員中占到38%左右，以適應區（縣）在上海經濟社會發展中的地位和作用。按照常委分工負責執行、全委會負責日常決策、黨代會負責最高決策的要求，在黨代會閉會期間，全委會作為決策中心，常委會作為議事中心，常委分管工作部門作為執行機構，打破常委會議行合一的格局，實行議行分離，實現合理分權。常委會集體對全委會負責并接受監督，定期向全委會報告工作，使其回歸到黨內正常的權力歸屬關系。上海市委2003年開始將審議區縣黨政領導班子正職的擬用人選和推薦人選并進行無記名投票表決，作為市委全委會會議的一項內容。從2008年開始，又將票決范圍擴大到各工作黨委、市政府組成部門正職擬任人選和推薦人選。同時積極探索建立由市委全委會、市委全委擴大會等民主推薦重要干部的制度，發揮全委會在干部任用中的作用，拓寬地方黨委選人用人的視野。上海還探索黨代會常任制，把黨代表作為參與決策、協商的一個重要參與者之一，邀請黨代表列席全委會甚至常委會，嘗試賦予黨代表有投票權、發言權；近幾年重要文件出臺前廣泛征詢黨代表意見，以擴大黨內民主。

（二）完善運行機制，保障民主決策。民主政治發展的關鍵在于制度建設、制度設計和制度安排，因為制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。地方黨委領導班子配備改革后，進一步建立和完善了強化集體領導和民主決策的工作機制。按照“定位科學，權責明確，關系順暢，制度完善、體制健全，機制創新”的總體要求，2007年7月，市委制定實施《中共上海市第九屆委員會工作規則》，從制度上理順和規范全委會和常委會的關系；逐步修訂完善市委常委會議事決策規則、市委常委會加強自身建設若干意見和黨委（黨組）實施“三重一大”制度①若干意見等文件，進一步健全完善常委會的工作制度，明確全委會決定重大問題和任用重要干部、保障委員有效行使權利、加強全委會對常委會工作的評價監督等制度程序，從而加強黨內權力制衡。進一步加強“一個班子”、“三個黨組”、“幾個方面”之間總攬與協調的制度聯系。從縱向系統，各區縣、鄉鎮地方黨委都制定了相關制度和規則；從橫向系統，各級地方黨委的同級組織黨組也制定了相關制度和規則，使黨的領導得到制度的規范和保證。建立決策調研、咨詢、征詢意見、協商、風險防范和信息反饋、評估機制，凡涉及全市改革發展穩定和人事任免等重大事項，必須在認真調查研究、廣泛征求意見的基礎上召開常委會議審議、全委會議票決。對專業性、技術性較強的重大事項如迪斯尼樂園建設規劃，進行專家論證、技術咨詢和決策評估；對與群眾利益密切相關的重大事項如物價調整，實行公示、聽證制度，擴大群眾參與面；對干部任免或其他一些重大事項，實行預案優選，增強決策的科學性。通過一系列配套制度和程序，使黨委的重大決策依照黨內民主程序產生，體現政治權威。在充分發揮憲法和法律賦予人大的職責過程中改善和加強黨的領導，支持人大黨組堅持圍繞大局、履行職責，在世博會的成功籌辦、運營過程中，可以體現出人大立法職能的加強，監督渠道的拓寬和決策職能的凸顯，維護了人民群眾的根本利益。加強對政府工作的領導，推動政府職能轉換，支持政府依法行政，履行好行政管理的職能，并根據形勢需要，調整大口黨委的設置，實現黨的工作對經濟、社會和其它各個領域的全覆蓋。重大事項民主協商，把握團結和民主兩大主題，加強對統一戰線工作和政協的領導，通過政協黨組將黨委決策貫徹到民主協商、民主監督等工作中去。

三、“總攬全局協調各方”領導格局的完善

上海地方黨委在履行執政使命，加快“四個中心”（國際經濟、金融、貿易、航運中心之一）建設、推進“四個率先”的過程中，通過改革和完善“總攬全局、協調各方”領導格局，進一步規范運用權力、行使權力、監督權力的機制和方式，加強黨內民主建設以促進人民民主建設，在深化對黨執政規律認識的基礎上不斷提高黨的執政水平，從而有效地推進了社會主義民主政治建設的進程。實踐證明，“總攬全局、協調各方”這種領導方式的創新，順應了依法治國的要求，體現了民主集中制的原則，既為各個方面充分發揮積極性、主動性拓展了空間，又使地方黨委在同級各種組織中的領導核心作用得到更好發揮。十多年來，上海在取得經濟持續兩位數增長的同時，不斷完善社會主義市場經濟體制運行機制，對外開放不斷深化，產業結構實施戰略性調整，特大型城市建設管理水平不斷提高，為上海建成國際大都市奠定了堅實基礎，文化事業邁向大繁榮大發展，人民生活實現從溫飽到總體小康的跨越。

作為長期執政的政黨，我們黨的權力運作、領導方式對于國家與社會的影響重大而深遠。我國的政治體制改革走的是漸進性的、積累性發展的道路。盡管我們黨改革開放以來不斷調整、改革、完善黨的領導體制和工作機制，使之適應社會發展形態，并朝著民主執政、科學執政、依法執政的目標不斷進步，但無庸諱言，黨的領導體制中仍會存在些不適應社會主義市場經濟發展、不適應社會主義民主法制建設的問題，還有一些具體制度和機制不規范、不理想需要進一步改革。黨如何根據面臨的形勢、任務的變化，堅持、加強和改善黨的領導，始終是一個重大的理論和實踐課題。

在新的歷史條件下，要更好發揮地方黨委在同級各種組織中的領導核心作用，就必須按照科學化的要求進一步完善總攬全局、協調各方的領導格局。要在健全制度體系上下功夫，要按照權力結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效、運轉高效的原則，通過科學的制度和程序，進一步厘清黨委、人大、政府、政協四套班子的職能和相互關系。對現有的制度應定期進行全面梳理，查漏補缺，查弱補強，及時修訂或廢止其中不合時宜的內容。制度建設要注重內容完備與科學管用并重、制度制定與制度執行并重。同時要配套完善和細化相應的操作程序，使每個環節都有據可依。對不執行甚至違反規定行為的處置方式作出明確規定，克服在制度執行過程中失之于軟、失之于寬。不斷加強領導干部依法履職的意識和能力也是進一步完善總攬全局、協調各方領導格局的重要因素。只有不斷改善黨的領導，才能在應對各種風險和考驗的歷程中始終成為人民群眾的主心骨，在發展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強的領導核心。

[1]中共十五大文件學習講話[M].北京：中共黨史出版社,1997.233.

[2]黃菊.黨委總攬全局協調各方是加強和改善黨的領導的重要指導原則[J].求是，2000（13）.

注釋：

①“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用,必須經集體討論做出決定”的制度，簡稱“三重一大”制度。

D251

A

1009-928X（2011）12-0005-04

作者系中共上海市委黨史研究室副主任、副研究員

■責任編輯：袁志平