淺析我國官員財產申報制度的實踐、困境及路徑

● 劉愛國

淺析我國官員財產申報制度的實踐、困境及路徑

● 劉愛國

本文首先解析了我國官員財產申報制度萌芽階段的初步實踐。其次從文化傳統方面的困境、有關隱私權保護方面的困境、技術層面的困境、立法方面的困境、影響黨的執政地位和社會穩定的困境、造成貪官集體外逃和資金流失的困境等六個方面解讀了我國官員財產申報制度出臺的困境。最后從營造氛圍、增強申報主體自覺申報的責任意識和自覺意識等六個方面梳理了制定完善我國官員財產申報制度的路徑。

官員財產申報制度；初步實踐；困境；路徑

所謂官員財產申報制度，是指官員在擔任國家公職期間，包括任職之初、任職期間以及離職以后的一定期限內，按照一定程序，依法公開申報屬于自己以及與其共同生活之親屬（可適當擴展到官員的近親屬）的財產，一方面接受全體國民的監督，另一方面同時接受有關法定機關的監督檢查并承擔相應的法律責任，從而有效地約束和規范自己行為的制度。該制度是一種根據國家的有關法律規定，要求特定人群對其財產和收人情況進行如實申報，只要發現官員財產與其正常收入間存在差距，就必須作出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據，即便沒有證據證明是非法所得也會被推定為是灰色收入而治罪的制度。[1]目前我國官員財產申報制度處于萌芽階段。筆者將從我國官員財產申報制度的初步實踐、出臺我國官員財產申報制度的困境和制定完善我國官員財產申報制度的路徑等三個方面，對這一制度作簡要剖析。

一、我國官員財產申報制度的初步實踐

（一）專家學者和部分官員們的探索實踐

1987年11月17日，時任全國人大常委會秘書長、法制工委主任的王漢斌就提出：我國對國家工作人員是否建立財產申報制度問題，需在其他有關法律中研究解決。2005年，在全國兩會上，全國人大代表王全杰提出了《建立官員個人資產申報制度》議案。2007年3月7日，王全杰再次建議用一套“陽光法案”遏制官員腐敗。他建議縣級以上的領導干部在參選前或任命前必須通過法定途徑在媒體上公示個人財產，在任期內、任滿、調任時向社會公示資產變化情況，接受選民和廣大群眾的質疑和監督。[2]2008年兩會前夕，國家統計局前局長李成瑞、北大教授鞏獻田等一批退休官員和學者給全國人大、政協提交建議，呼吁盡快制定《縣處級以上公職人員財產申報公布法》，并隨信提交代擬“草案”。2008年3月，全國人大代表韓德云等再次提出將《公務員財產申報法》列入立法計劃的建議，全國政協委員張賢亮等都以不同形式提出了“公示財產”的相關提案、建議。2009年3月，全國人大代表韓德云向大會提交“關于請求將制定《公務員財產申報法》列入立法計劃的建議”的議案。2010年，韓德云在人代會上就“干部財產公示制度”第五次提出議案。2011年在人代會上韓德云第六次提出公務員財產申報與公開制度的立法建議。

在這20多年里特別是兩會期間，不時有全國人大代表、政協委員遞交制定官員財產申報的議案。

（二）部分地區的實踐與探索

1.新疆阿勒泰和浙江慈溪市的破冰之旅。2009年1月1日，新疆阿勒泰首批初任申報的55名干部的申報材料全部按姓氏筆畫在阿勒泰地區廉政網上公示，兌現了該地紀委、監察局和預防腐敗辦公室于2008年5月25日制定出臺的《關于縣(處)級領導干部財產申報的規定(試行)》。按照規定，其他在職的達到申報條件的干部，非領導職務和退休三年之內的縣(處)級干部的財產申報工作也同時展開，并在1月20日后，對申報材料進行審查，陸續通過該網向社會公開。阿勒泰地區預防腐敗辦公室將作為申報工作的具體負責機構，專職受理關于申報不實、財產收入來源不明、合法財產收入與消費水平嚴重不符等問題的檢舉和調查。

同年1月中旬，浙江慈溪市在全國率先施行“廉情公示”，完成了700名副局(科)級以上的市管干部的廉政情況公示。基本做法是先由干部本人按要求填表，然后在本單位公示，每年組織一次，公示時間不少于3天。公示的內容有四個大類。廉情信息的真實性有四道程序“把關”。首先是填表者誠實填寫(自查)；然后由干部所在的黨組織審核；再次是內容公示后由干部所在單位職工無記名投票考驗其真實性；最后是如有三分之一以上票數認為其不真實，由慈溪市紀委和組織部門組成調查組進行調查。一旦證實公示內容作假，將對干部本人作出黨紀和政紀的嚴肅處罰。如果被發現對真實情況有所隱瞞，將作為個人誠信問題在干部晉升考核中列為依據。[3]

2.其他地區的實踐。2009年3月，湖南省瀏陽市紀委下發了《建立健全懲治和預防腐敗體系的十項廉政制度》的通知，確定2009年將建立官員申報示廉制度，在湖南省第一個打破“官員財產公示”的堅冰。2009年6月15日，重慶市黔江區紀委宣布“黔江年內仍會將廉情公示推向所有區管干部”，要求新提任的副處級以上干部須如實申報本人及家庭成員職業、房產、私家車等基本情況，配偶和子女在國（境）外經商辦企業和留學求學等9大類數十項內容；公示的方式從公示欄擴展至局域網。2010年3月，浙江省岱山縣紀委和組織部等部門出臺文件，決定對縣管干部(副科提正科)實行任前財產申報公示制度。2010年9月15日，湖南省洪江市建立新任科級領導干部財產公示制度。

（三）有關財產申報方面的制度實踐

1995年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》。其中規定所有黨政機關、事業單位和國有大中型企業的縣處級以上領導干部必須按年收入申報。年收入包括工資；獎金和津貼等福利費；從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得；事業單位和企業單位負責人的承包經營、承租經營所得等。由紀檢部門負責檢查落實。

1997年，中共中央和國務院又下發《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，其中將“干部本人、配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租和參加集資建房”納入需要報告的“重大事項”，首次涉及官員除工資勞務收入之外的財產申報問題。

2001年6月，中共中央紀委、組織部聯合發布《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定 (試行)》。該規定將特定申報主體的報告內容正式擴展到“家庭財產”。

2006年中共中央印發了《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，規定申報的財產范圍應當包括動產和不動產、債權和債務；申報的對象范圍，既包括領導干部本人，也包括財產申報者的近親屬。強調需要建立一個規范的、獨立的受理報告的機構，或者改變同級紀檢、監察機構的隸屬關系，還強調應該根據黨員領導干部的公眾化程度確定公開的范圍，公眾化程度高的實行完全的公開，公眾化程度低的實行限制性公開。

2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳再次印發《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，無論是申報主體、申報內容還是違規懲戒等，都有一定的完善。

“基于制度內在的規律和要求，一個設計完整、科學的財產申報制度的基本要素可以被概括為‘四個環節’和‘三個范圍’。”[4]“四個環節”，是指申報、公開、監督和問責；“三個范圍”，是指對象、家庭和財產三個范圍的劃定。而目前我國現行的收入申報制度在這“四個環節”和“三個范圍”上都存在某種程度的缺陷，特別是“四個環節”中的后三個環節明顯存在不足。

二、我國官員財產申報制度出臺的困境

“官員財產申報制度”這個最經濟、最有效的“反腐”手段出臺困境到底在哪兒？2011年6月，中央紀委副書記、新聞發言人吳玉良指出：官員財產公示目前有兩個方面的條件是欠缺的，“一個是社會誠信體系，第二個是信息統計的體系，沒有兩個體系的建立，這項制度實施起來是很難的。”有學者對目前的各種論調做了精辟的總結，即所謂的“維護隱私權論”、“監督無效論”、“成本過高論”、“條件不具備論”；[5]《嘹望》周刊也從“核查困難”、“心理抵觸”、“家屬障礙”、“穩定之憂”、“求全之慮”等5個方面總結了實施官員財產申報制度面臨的困境和風險。[6]筆者將從以下六個方面對官員財產申報制度出臺的困境作一梳理：

（一）文化傳統方面的困境

傳統“官本位”文化在作怪，心理抵觸情緒嚴重。據全國人大代表王全杰所作的調查，接受調查的官員中有高達97%對“官員財產申報”持反對意見。“新世紀中國懲治和預防腐敗對策研究”課題組曾做過一次調查，93%的調查對象認為實行財產申報(公示)制度的阻力主要來自領導階層。反腐學者邵道生曾指出：中國改革中存在的一個最大問題是，當社會迫切需要的某項改革因為“領導層”(當然不是指所有的領導人)的“想不通”或“積極性不高”時，這項改革就不一定能推行下去，因為它觸及到“領導層的利益”。[7]雖然不可否認，中國傳統文化中的“不露財”意識和維護家人的意識起著舉足輕重的作用，但更為重要的是“官本位”封建文化意識濃厚，“官貴民賤”、“升官發財”仍在發酵、作祟。

（二）有關隱私權保護方面的困境

很多官員都主張：官員同樣是公民，享有個人隱私不受侵犯的權利，個人收入、家庭財產情況都屬于個人隱私范圍，強制公布官員財產，是對官員個人隱私權的侵犯。政府官員的隱私權與社會公眾的知情權之間的沖突一度成為爭論的焦點，這也是我國在推行財產申報制過程中遇到的主要阻力之一。但正如恩格斯所指出的：“個人的隱私應受到法律保護，但個人的隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。”申報財產是對官員履行廉政義務的必然要求，要想不申報就必須放棄國家公職人員身份。況且官員財產申報只是證明其財產的合法性，并沒有侵犯其私有財產。

（三）技術層面的困境

一是金融實名制覆蓋不了現金交易，導致財產核查困難。二是身份證信息核實存在一些漏洞，第二代身份證的防偽功能有待強化。三是作為物權法重要配套措施之一的不動產登記法尚未出臺，也是制約財產申報的因素之一。四是境外資產、珠寶、古董等財產的底數，依靠現有技術與配套制度難以摸清。另外所得稅申報監管、反洗錢措施都不夠完善。還有，我國目前對無形資產的認識還很不成熟，其定價、登記和核查制度更不完善。

（四）立法方面的困境

一是如何確定財產申報主體。一般而言，西方國家財產申報的主體主要限定在由競選產生的公職人員，主要是議員和行政、司法機構的政務官。財產申報延伸的家庭成員，主要是配偶和生活在一起的未成年子女。但我國的公務員和準公務員體系龐大，且不把申報人的父母、岳父母、成年子女都納入申報范圍，很難搞清申報人的真實財產。由此牽涉的范圍太廣，牽涉的人數太多。二是如何確定申報的受理機構。按照現行體制，一般是由紀委、監察機構受理。但人們擔心，紀委、監察機構受理同級黨委、政府部門官員的申報，會有監督不力的問題。三是正式進入立法程序的準入問題。現在掌握立法權的人大代表中，真正來自基層一線的農民、工人代表比例越來越低，因此能夠輕易地否決官員財產申報制度進入立法程序。這是立法方面存在的最大困境。另外，如何確定財產申報內容，也是立法時需要認真考量的問題。

（五）影響黨的執政地位和社會穩定的困境

多年來宣傳的“干部廉潔奉公”的觀念和“很多官員擁有巨額財產”的現實形成極大反差，在當前中國社會收入差距很大的情況下，可能會引發一些社會動蕩，這是一個難題。[8]甚而會引發黨執政合法性的爭論。即便是干部所有的財產都是合法的，但是由于“仇富”情結的客觀存在，財富“原罪”意識的影響，都可能導致社會不滿。“官員普遍比老百姓富”的現實加之近年來腐敗居高不下的現狀產生的負面影響，極有可能被敵對勢力利用，埋下影響政治穩定的因素。

（六）造成貪官集體外逃和資金流失的困境

客觀而言，不管申報主體延伸到何種程度，財產申報制度的實施，肯定會引起貪官恐慌，形成貪官新一輪集體外逃的高潮；另一方面，肯定會造成一定程度的財產流失、財產轉移及隱匿情況。

三、制定完善我國官員財產申報制度的路徑

（一）營造氛圍，增強申報主體自覺申報的責任意識和自覺意識

加強現代法治宣傳和民主教育，使全體官員從內心認知：作為對公眾知情權的回應，政治人物、政府必須承擔“告知”的義務及責任，社會主義的人民民主要求掌握公權的干部群體自覺置身于國家和社會的監督之中，公職人員的家庭財產作為公眾人物的基本情況，理應納入公眾視野并接受監督。

對包括公職人員在內的全體國民進行廣泛持久的、自覺維護國家廉政形象的道德教育和倫理教化，抓緊制定實施《公職人員倫理準則》。文化觀念方面要培育尊重權利、守法誠信意識；倡導社會各階層各守其職，各盡所能，各得其所；營造自由、寬松、信任、和諧的社會輿論環境;形成反腐倡廉的道德共識和社會責任感，不斷增強廉潔自律的公共倫理意識，為財產申報制的構建和實施，營造良好的社會道德倫理環境和氛圍。

（二）分步實施，有序推進

首先，由低到高逐步推進制度制定。原中央紀委副書記劉錫榮提出，“我們的申報不可能一步到位，但只要認準這個方向，我們的制度就能實施。我理解這項制度是分步走，漸進式的。從制度設計上看，按照慣例，應該是先有黨的文件，然后是政府出臺規章，最后是人大立法，當然也不排除黨和政府規章同步進行。當然，力度最大還是立法，依法治國，法律對全體人都有約束力。”[9]

其次，申報主體的范圍應由小到大，逐步擴展。財產申報應該首先從高級公務員即領導干部開始，然后結合公務員職位分類管理原則，按照職位說明書核定普通公務員中需要進行申報的職位，按職位申報。[10]可以先從高級官員做起，先從官員任前做起，先從人大選舉的官員做起，先從年輕干部做起，先從發達地區干部做起。在申報主體的延伸方面，建議按國際慣例，父母、岳父母及成年子女暫不納入。

最后，申報內容、公示范圍也應有序推進。在申報項目方面，以最具現實性的內容為主，不易確定的海外資產、無形資產等留待以后完善。財產公示的范圍，按照官員層級大小，確定公開程度和公開范圍。

（三）完善相關配套法規制度，保障官員財產申報制度的實效性

首先，建立和完善個人信用制度，包括實行個人終身獨立銀行賬戶制度，對現金支取額度作出嚴格限制，全面實行信用卡支付和銀行轉賬支付制度，變儲蓄實名制為真正意義上的金融實名制。[11]其次，實行遺產稅、贈與稅和高檔消費品消費稅制度，把政府公務人員和社會成員的財富從來源、擁有到處置的全過程置于法律的監督之下。再次，完善預防資金外逃制度。監控公職人員財產的動態變化，嚴厲打擊地下錢莊、以及非法的洗錢犯罪活動等。只有不斷健全相關的體制、機制、制度，才能充分發揮財產申報制度應有的反腐敗功能。[12]

（四）本著以人為本、治病救人的理念，給主動上交者以出路，減小阻力和資金外逃風險

建議中央紀委統一設立公布秘密退財賬號，對主動退財者予以保密，維護其名譽和尊嚴；設定豁免期或退財期限，給公示制度推行前主動退財者以光明的出路。

（五）深化改革，聯動推進

一要改革完善干部選拔與任用機制：不斷擴大“公推直選”、“公開選拔“、“競爭上崗”的范圍與層級，實行干部選拔全程紀實有據可查制度，實行干部推薦任用連帶責任追究制度，強化干部任用中的民意因素；加強在任監督、離任監督，通過各種方式加強對干部用權、關鍵崗位用權的監控，防止任人唯親、權錢交易、突擊提拔。二要改革現行干部收入制度和福利模式。應逐漸分離工作待遇和私人生活，干部的工資體系應接受人大審批。必須實行陽光工資，所有收入綜合匯總到一張卡上，嚴禁現金發放福利，工資收入單位內部一律公開。三要明確獨立且有權威的財產申報管理機構。

（六）把官員財產申報制度向公務員財產申報制度推進并不斷完善

有關部門的政策研究力度應當加大，鼓勵學界、社會各界參與研究和討論，發揮人大代表、政協委員的推動作用，重視媒體的意見平臺作用，等待時機成熟，逐步把官員財產申報制度向公務員財產申報制度推進并不斷完善，以期打造健康、透明、廉潔、高效的政府。

[1]楊建國.我國公務員財產申報制度：理據、缺失及構建[J].南京農業大學學報(社會科學版)，2009(2).

[2]成都商報[N].2007-3-8.

[3]董建萍.官員財產申報:改革趨勢與制度建構[J].中共浙江省委黨校學報，2009(3).

[4]任建明.實施財產申報制度的幾個問題[J].理論視野，2009(3).

[5]毛飛.什么阻礙了反腐利器出爐[J].檢察風云，2005(13)：38.

[6]湯耀國.官員財產申報求解[J].瞭望，2009(11)：36—38.

[7]周國忠.我國官員財產申報制度回避公示的文化解讀[J].黨政干部論壇，2010(3).

[8]孫文鷹.晾曬“家底”：公務員的蟬蛻之痛[N].人民法院報，2009-04-05.

[9]衛華.原中紀委副書記劉錫榮談官員財產申報將漸進式實施[Z].鳳凰資訊網，2009-3-13.

[10]郇天瑩.美國官員財產申報制度構建的路徑分析與啟示[J].中國行政管理，2009(2)：96—99.

[11][12]王明高，胡祥勇.中國家庭財產申報制的建立與健全[J].湖南社會科學，2004(1)：66—76.

注釋：

①黎慈.阿勒泰官員財產申報制度的辯證反思及其啟示[J].桂海論叢，2009，25(5).

②孔凡河.韓國官員財產申報制度的路徑變遷及啟示[J].行政論壇，2010，17(6).

③李志明.試析制定官員財產申報公示制度的癥結與對策[J].太原師范學院學報（社會科學版），2009，8(5).

D630

A

1009-928X（2011）12-0023-04

作者系中共上海市長寧區委黨校培訓部主任

■ 責任編輯：胡中良