論人大財政權的民主監督本色與改革進路

□ 張雪梅 毛新民

論人大財政權的民主監督本色與改革進路

□ 張雪梅 毛新民

要從完善財政收入、財政支出和財政收支平衡三機制入手，突顯人大財政權民主監督本色，確保公共權力陽光運行。

在2010年召開的全國“兩會”上，溫家寶總理提出要“讓權力在陽光下運行”，從而又一次把權力監督問題納入公眾視野。“讓權力在陽光下運行”不僅僅要求有民意監督的陽光，更為本質的是要借助民意監督之光確保權力和諧以致公平正義。強化人大財政權，從國家錢袋掌控入手對治公共權力，則是確保權力陽光運行的封喉利劍。

一、人大財政權——集經濟民主與政治民主于一身的復合民主力量

權力監督問題是現代國家成長過程中必須解決卻至今沒有解決好的重要問題。自孟德斯鳩開始，我們就一直立足于政治本身，即立法權、行政權與司法權之間或是政府、議會和社會之間力量的消長起伏、比例配置來解決問題。但隨著世界范圍內立法主導權正逐步讓位于政府行政主導權這一國家權力結構的新變化，單純用政治解決政治問題已不能從根本上奏效。只有調動政治與經濟雙重力量，才能找到監督權力的有效突破口。這就是人大財政權。

所謂人大財政權，就是人大根據我國憲法規定而擁有的，通過一整套完整的組織體系和一系列規范的運作程序，對政府所有財政收入和財政支出進行審議、批準、監督和控制的權力。目的是約束政府在財政資源使用過程中的自主性傾向，實現政府使用公共財政資金的公開化和透明化，從而保證國家錢袋的控制權始終掌握在人民的手中，為政府的合法性基礎提供物質上的重要保障[1]。可見，人大財政權是集經濟民主與政治民主于一身的復合民主力量，具有極其有利的社會公平實現優勢，且能夠有效實現經濟公平與政治公平的雙贏。

一是通過權力汲取財政的合法有效實現經濟公平。這里的經濟公平首先指的是各地區、社會各行業、各經濟成分、各經濟組織和各種經濟要素均有追求財富、創造財富的平等權利；其次指的是各類經濟活動要按照統一的規則進行公平的競爭，維護市場經濟的競爭規則，承認市場形成的分配格局。它建立在一個流傳幾百年的憲政命題上，這就是稅收法定——非經人民代表的討論和批準，政府不得向人民征稅，這個現代憲政國家的基本理念和原則保證了經濟發展的公平起點。二是通過對權力消費財政的有效監督保證政治公平。通過轉移支付、社會保障等政府支出行為對國民收入進行再分配，從而達到縮小收入分配差距的目的是財政的基本職能。人大財政權對這一過程的有效監督，保證了社會財富最后分配的相對公平，從而創造社會穩定的基本經濟條件，體現社會主義共同富裕的本質特征。

有效實現經濟公平與政治公平的過程，也就是實現經濟民主與政治民主的過程。擁有這種復合民主力量，使得人大財政權具備了從根本上監督權力，保證公共財政的公共品格的可能。

二、掌控錢袋以實現權力和諧是西方議會財政權百年發展經驗的總結

西方議會財政權幾百年的歷史發展經驗表明，“國家錢袋”只有掌管在議會機關手中，才能真正體現財政民主，才能真正約束和監督政府權力的行使。

早在18世紀，資產階級啟蒙運動的代表人物孟德斯鳩就從權力分立與制衡的角度看到了議會財政權的重要性：“如果行政者有決定國家稅收的權力，而不只限于表示同意而已的話，自由就不再存在了，因為這樣的行政權力就在立法最重要的關鍵問題上成為立法性質的權力了。如果立法權不是逐年議定國家的稅收，而是一次地作為永久性的決定，立法權便將有喪失自由的危險，因為如果這樣則行政權便將不再依賴立法權了。”[2]

此后，約翰·斯圖亞特·密爾在其《代議制政府》一書中集中闡述了西方最早的系統化的議會財政權理論：“代議制政體就是，全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，這種權力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權力。”[3]而“被認為特別應該屬于代表人民的議會的職務是表決稅收”[4]。為了進一步充實和完善議會財政權，密爾對議會的監督和控制權又進行了詳盡闡述：“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監督和控制政府；把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些該受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人……議會還有一項職能，其重要性不亞于上述職能：既是國民的訴苦委員會，又是他們表達意見的大會。”[5]密爾的原則性設想成為后來英國議會財政權成長所遵循的理論思路。而漢密爾頓等人所撰寫的《聯邦黨人文集》一書中，也表明了稅收立法權是國會最重要的立法權之一這樣的觀點：“聯邦立法的對象是什么？最重要、而且看來最需要本地知識的對象是貿易、稅捐和民兵。”[6]這對于美國國會建立起它對國家財政的掌控，具有極其重要的指導意義。

正是在這些偉大思想家的卓見指導下，西方國家的議會無論政府多么強勢，都始終牢牢抓住財政權不放，甚至在美國還演出了政府三度關門的喜劇[7]。當然，伴隨著20世紀30年代世界經濟大危機和二次世界大戰發展起來的行政集權民主制日益壯大的聲勢，一些西方國家的政治權力也在不斷向行政部門傾斜，議會在財政方面的傳統領地也不斷遭受政府侵占，西方議會財政權開始走向式微。不過，大部分現代西方國家正在針對自己的實際情況，改革和創新議會財政權的制度安排，使國家預算和整個財政體制的運作更加科學和有效，從而為建立更加完善的議會財政掌控機制奠定基礎。

三、發揮人大財政權民主監督本色的改革路徑

當前，我國人大財政權存在的主要問題有：稅法體系立法層級低且偏重行政主導型立法；人大監督權力時有虛置、缺失、被動情況，在諸如“周正龍”、“鄧玉嬌”、“王帥”、“躲貓貓”等重大公共事件中，往往都是政府部門在自我糾錯（上級糾下級），卻很難看到人大的身影；人大監督時間與程序安排合理性不足；人大代表財政監督意識不強、能力不夠、水平不高；人大與政府財政信息不對稱等等。這些問題都不同程度影響了人大財政權的民主監督本色。針對這些問題，應從以下三個方面予以完善提高。

第一，完善財政收入民主機制，確保權力汲取財政的合法有效

首先應從憲法高度明確稅收法定原則，增加“國家開征新稅或進行稅制改革須經全國人民代表大會審議通過；每年全國人大審核國家預算時，對現行稅法的實施情況一并進行審核，經審議通過方可繼續執行”等條款。這不僅利于保護公民私有財產和公平競爭，而且有利于防止偷稅漏稅，增強國家財稅權威和影響力。這也是世界許多國家憲法的通行做法。早在1295年，英國的憲法性文件就明文規定了稅收法定主義：“非經王國之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承諾，則英國君主或其嗣王，均不得向彼等征課租稅，或攤派捐款。”[8]美國1787年憲法僅有7個條文，規定稅收事項的條文竟有5款之多。其次，應從改變行政主導型立法體制著手，改變以行政法規為主、稅收法律為輔的稅收立法體系，提高稅收立法層級，確保稅法的公正性、科學性和權威性。據統計，我國稅收法律規范中，80%是由國務院以條例、暫行條例的形式頒布的。針對這一現狀，人大應強化自身財政立法權力，對國務院及地方政府的行政立法授權進行合理界定和規范，防止政府征稅的“缺位”和“越位”。第三，人大還應加強對已占我國財政收入近一半的非稅收入，特別是制度外收入、地方政府的土地出讓收入和農村非稅收入的監管。在這三種非稅收入中，又以土地出讓收入的監管為重中之重。據2008年國家審計署對全國11個城市2004～2007年3年度土地出讓金的征收、管理、使用情況的審計調查，71.18%的土地出讓凈收益未按規定納入基金預算管理。調查還發現，由于監管缺位，弱勢群體的利益受到了嚴重不法侵蝕。在上述11個城市中有3個城市未制定被征地農民社會保障制度，而在制定此政策并執行的4個城市中，也只將土地出讓凈收益的6.68%用于被征地農民的社會保障[9]。所以，人大要破除地方保護主義，盡快出臺有關政府非稅收入在形成、廢止、征收、管理、使用、監督等方面的法律、法規，用法律規范非稅收入在各級政府、部門之間的分配方式，用法規明確非稅收入的征管主體、職責權限、收費項目與標準、收費票據的使用、收費資金的分配以及收費行為的監督檢查等，確保非稅收入分配的合法、公正、透明。

第二，完善財政支出監督機制，確保權力消費財政的廉潔公平

從某種程度來看，財政支出民主比財政收入民主更重要。因為它直接關系到政府權力的廉潔行使和公共利益，特別是弱勢群體利益的保障。針對近幾年腐敗大案要案主要集中于教育、“三農”和社保這些重點資金的支出及中央下發的財政補助金的特點，人大除了按照監督法要求做好常規監督外，應重點加強兩方面的監督。一是建立重大支出行為審查批準制度，加強對財政補助資金、超預算收入、重點專項資金、國債余額、轉移支付等重點支出行為進行審查。“將過去預算只分到大類改為細化到按部門和單位列出，分項審議通過”[10]。二是建立重大支出行為變更報告備案制度，加強支出變更監督，特別是加強預算變更源頭的監督，將預算支出監督延伸至政府具體行政行為之中。因為往往是這些行政行為導致了支出預算變更。如為了支持地方經濟發展，政府對所謂的上規模企業、骨干企業和納稅大戶往往予以財政貼息，或由財政直接獎勵等。人大可以要求政府對這些支出變更行為進行報告備案，以便人大隨時跟蹤監督。

在上述監督過程中，人大應大膽運用處置制裁機制，確保監督的嚴肅性、權威性和有效性。如對一般問題的處理，可組織特定問題調查委員會，開具整改通知書、法律監督書等。問題更嚴重的，可以運用撤銷不當決定和命令，對相關人員采取罷免、撤職、免職、接受辭職等措施。

第三，加大財政收支平衡監督，確保權力正義目標的實現

歸根結底，人大財政權是對財政收支平衡的監督，財政民主化改革的根本目的就是保證權力正義目標的有效實現。吸收借鑒英美等發達國家的議會財政收支監督經驗，我國人大要想有效監督政府的財政收支狀況，關鍵是健全和完善預算監督機制。如制定人大提前介入政府預算機制，改變政府預算先執行、后審核的現狀。有三條途徑可作選擇：要么全國人大會期不變，修改財政年度的起算點，把財政年度的期間確定為當年的4月1日到次年的3月31日；要么在不變更財政年度的條件下，把全國人大的會期提前到每年年底；要么現行的全國人大會期和財政年度均不變，而授權全國人大常委會在每年年底先審批政府的臨時預算，而由全國人大審查批準正式預算。從降低制度修改成本的角度考慮，似乎第二種方案更為可取。又如完善預算審核程序法規，在時間上保證人大代表有足夠審議時間，在程序上有人大代表就預算草案不同意見進行辯論的程序安排，在表決上有對預算草案部分否決的相應制度規定。再如優化重組人大代表結構及人大常委會機構，制訂制度化人大代表預算監督能力培訓計劃，增設預算審計委員會、公民申訴委員會等。

此外，建立健全賬目監督系統、設立完善的人大內部信息輔助機構，也是提高人大預算監督能力不可缺少的工作。建立健全賬目監督系統，即人大通過監督審計部門對政府財務收支賬目進行審計和審查，從而監督政府各部門的活動是否按照國民規劃及預算規定的要求進行。在我國目前審計機關的行政性質無法改變的情況下，可在人大財經委內部設立一個相對獨立的賬目監督審計部門，配備懂行的專業人士，并制定一些相應法規和政策保證這一部門工作的獨立性和權威性。設立完善的人大內部信息輔助機構的目的，是解決人大與政府財政信息不對稱的問題，只有準確掌握充分的財政信息，人大常委會及人大代表才能更為有效地參與財政民主活動，才能有效行使財政民主監督權力。這是信息化時代人大財政權獲得民主發展的重要環節。

注釋：

[1]參見徐紅對議會財政權的內涵界定。見徐紅：《財政民主》，上海復旦大學2003級博士論文，第35頁。

[2]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務印書館1961年版，第164頁。

[3][4][5]【英】約翰·斯圖亞特·密爾：《代議制政府》，商務印書館1982年版，第68頁。

[6]【美】漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第287頁。

[7]1994年美國共和黨控制的國會與民主黨總統在政府預算法案上難以達成妥協，拖到10月1日新的財政年度開始時，預算仍未通過，聯邦政府只能一再要求國會通過臨時撥款來維持政府的運轉，但雙方依然相持不下，結果演出了一場政府被迫三度關門的喜劇。如此局面的出現，固然反映了美國兩大資產階級政黨之間的矛盾和斗爭，但代表民意的議會對政府財政進行監督和控制的威力也可見一斑。參見張獻勇：《從比較法的角度看我國全國人大財政監督制度的完善》，載《經濟經緯》2003年第5期。

[8]張獻勇：《從比較法的角度看我國全國人大財政監督制度的完善》，載《經濟經緯》2003年第5期。

[9]數據參見常興華：《我國國民收入分配格局的測算結果與調整對策》，中國非稅收入網http://www.chinafs.org/Newss.asp?NewsID=652

[10]楊光斌：《中國政府與政治導論》，中國人民大學出版社2003年版，第104頁。

分別為：南京政治學院上海分院馬克思主義理論教研室，江西省人大常委會法工委）