北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大狀況調(diào)查隨筆

□ 席文啟

北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大狀況調(diào)查隨筆

□ 席文啟

2010年，我有機(jī)會(huì)隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大課題組就北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的狀況進(jìn)行了比較深入的調(diào)查研究，歷時(shí)半年，接觸十余個(gè)區(qū)縣，百余位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部，收獲很大，感受頗多，于是就有了這篇隨筆性的文字。

一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議問題

現(xiàn)行地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是本地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由選民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期5年，有13項(xiàng)職權(quán)，代表大會(huì)會(huì)議由上次代表大會(huì)主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集。北京市現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織條例規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少召開2次。

從北京市現(xiàn)有178個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會(huì)會(huì)議的情況看，有兩個(gè)問題值得注意。

一是議題問題。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大做到了每年召開2次大會(huì)，一般是第一季度和第三季度各一次。相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大做到了在一季度的大會(huì)上聽取和審議政府工作、財(cái)政收支和人大主席團(tuán)3個(gè)報(bào)告，在三季度的大會(huì)上則聽取和審議政府某一方面的專項(xiàng)報(bào)告、代表議案建議辦理情況報(bào)告，或者組織代表視察政府實(shí)施的重點(diǎn)工程和重要工作等，搞得有聲有色。但是，也有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不知道三季度的代表大會(huì)會(huì)議怎么開法，組織什么議題，只好敷衍了事，或干脆不開。

二是會(huì)期問題?，F(xiàn)在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是每年第一次大會(huì)開1天，第二次大會(huì)開半天，相當(dāng)一些大會(huì)只聽不審，報(bào)告完了吃飯散會(huì)。這種狀況不利于人民當(dāng)家作主，應(yīng)該改變。懷柔區(qū)人大常委會(huì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制定的指導(dǎo)意見明確：換屆的代表大會(huì)會(huì)期應(yīng)為2～3天，非換屆的代表大會(huì)會(huì)期應(yīng)為1～2天，只有臨時(shí)性主題會(huì)議可以為半天。懷柔區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議會(huì)期的這個(gè)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，因?yàn)樗欣趶男问缴媳Ｕ洗泶髸?huì)會(huì)議的質(zhì)量，如果再加上對(duì)會(huì)議內(nèi)容給以具體指導(dǎo)，是可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議開好的。

二、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)問題

在憲法和地方組織法中，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有主席團(tuán)，但沒有明確是否為常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是說它負(fù)有召集下一次會(huì)議的責(zé)任。北京市現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織條例比憲法和地方組織法要細(xì)一些，規(guī)定了主席團(tuán)在大會(huì)之前應(yīng)有相應(yīng)會(huì)議，研究會(huì)議籌備情況并決定大會(huì)的召開。這樣，主席團(tuán)每年在閉會(huì)期間至少要召開2次會(huì)議，因?yàn)橐獩Q定兩次代表大會(huì)會(huì)議的召開。但是，就大會(huì)主席團(tuán)的性質(zhì)、定位，在閉會(huì)期間能否開展工作及如何開展工作，如何履行地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)等，還都缺乏相應(yīng)規(guī)定。

在這方面，一些區(qū)縣人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行了有益的探索。比如，朝陽區(qū)人大常委會(huì)2009年制定的《朝陽區(qū)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)工作規(guī)則（試行）》中就規(guī)定：閉會(huì)期間，代表大會(huì)主席或副主席負(fù)責(zé)召集并主持主席團(tuán)會(huì)議，討論有關(guān)事項(xiàng)。工作監(jiān)督和法律監(jiān)督方案、閉會(huì)期間的工作計(jì)劃和代表活動(dòng)計(jì)劃等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議討論決定。這樣，主席團(tuán)會(huì)議就不是只召開決定大會(huì)的兩次就能解決問題的了，在實(shí)質(zhì)上主席團(tuán)會(huì)議就具有經(jīng)常性或半經(jīng)常性了。應(yīng)該說，這是朝陽區(qū)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)功能的重要而實(shí)際的一步。又比如，最近（2010年11月）懷柔區(qū)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于進(jìn)一步做好鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大工作的指導(dǎo)意見》，在第二章“加強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的監(jiān)督工作”中專門為主席團(tuán)設(shè)置一條“有效發(fā)揮人大主席團(tuán)的職能作用”，并要求閉會(huì)期間組織代表開展執(zhí)法檢查和代表評(píng)議，形成執(zhí)法檢查報(bào)告和評(píng)議報(bào)告，要經(jīng)由主席團(tuán)會(huì)議討論通過后方可轉(zhuǎn)政府進(jìn)行辦理。這也就在實(shí)際上強(qiáng)化了主席團(tuán)在閉會(huì)期間的會(huì)議功能和實(shí)際工作功能。

應(yīng)當(dāng)說，朝陽區(qū)和懷柔區(qū)人大常委會(huì)的這兩個(gè)規(guī)范性文件并沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是否常設(shè)化問題，只是在實(shí)際上賦予了主席團(tuán)一定的工作職能。這個(gè)方式既是工作需要的也是切實(shí)可行的，值得借鑒和推廣。

說到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，還有一個(gè)問題值得注意，即主席團(tuán)組成人員的結(jié)構(gòu)問題。這個(gè)問題在法律法規(guī)中是沒有規(guī)定的，但在實(shí)際上存在兩個(gè)方面的傾向。一是目前絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員中包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)長甚至副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等行政領(lǐng)導(dǎo)，這是不妥當(dāng)?shù)摹＠碛墒侨舜笾飨瘓F(tuán)的主要職責(zé)是聯(lián)系代表和選民，反映群眾呼聲和要求，同時(shí)監(jiān)督政府依法行政，執(zhí)行人大的決議決定，而政府成員進(jìn)入主席團(tuán)是與這些職責(zé)相違背的。二是在相當(dāng)多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成員過多，而基層群眾代表過少，這一點(diǎn)也應(yīng)注意做適當(dāng)調(diào)整。

三、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席問題

地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一至二人。主席、副主席由本級(jí)人民代表大會(huì)從代表中選出，任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同?！薄侗本┦朽l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)組織條例》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席、副主席中至少有一人為專職?！北本┦心壳班l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席設(shè)置方面均做到了有一位主席或副主席為專職。但是，在主席為專職還是副主席為專職方面，很不一致，大體主席為專職者占三分之一弱，副主席為專職者占三分之二強(qiáng)。從我們調(diào)查的情況看，昌平、順義、朝陽三區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席的比例超過了專職副主席，也即專職主席的數(shù)量超過了兼職主席。而且專職主席發(fā)揮作用的情況普遍好于兼職主席，這是有原因的：一是專職主席作為全鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)正職之一，表明人大有地位，人大工作也有位置；二是個(gè)人有時(shí)間，也有精力去謀劃、運(yùn)作人大的事情；三是個(gè)人有分量，有權(quán)威，也有積極性。而由書記兼職的人大主席，一是忙，沒精力，顧不上人大的事情；二是作為兼職主席對(duì)人大制度的認(rèn)識(shí)往往不及專職主席，對(duì)人大工作的用心也往往不及專職主席；三是兼職主席的這種狀況也往往妨礙專職副主席作用的發(fā)揮。所以，我總的感覺，人大主席還是專職更好些，既有利于人大工作的開展，也有利于干部積極性的調(diào)動(dòng)。

在組織建設(shè)方面，昌平區(qū)做得較好。一是專職主席（包括少量專職副主席）均安排作同級(jí)黨委委員（當(dāng)然能安排為副書記更好），使人大領(lǐng)導(dǎo)知情知政，在黨內(nèi)有發(fā)言權(quán)，沒有被邊緣化的問題；二是專職主席安排當(dāng)上一級(jí)人大代表，在上一級(jí)人大開會(huì)時(shí)當(dāng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表團(tuán)團(tuán)長，有利于發(fā)揮本團(tuán)作用；三是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席（包括少量副主席）配專職秘書（正科級(jí)，有的配到副處級(jí)待遇），協(xié)助主席副主席開展工作。而且，這些在人大工作的同志，基本不兼職或很少兼職，基本做到了專職專心專用。

從我們調(diào)查的情況看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職主席或?qū)Ｂ毟敝飨媛毤媸螺^多，而且也較普遍。作為黨委委員的人大專職主席或副主席，兼一點(diǎn)黨委或者群團(tuán)的工作，或者臨時(shí)性的黨群工作，也未可厚非。但是，兼任政府的職務(wù)就是法律明令禁止的了?，F(xiàn)在特別突出的是，人大專職主席或副主席沒有政府的職務(wù)，但卻承擔(dān)著政府大量的工作，如有的分管教育、科技、文化、衛(wèi)生，有的分管經(jīng)濟(jì)、民政、安全生產(chǎn)，有的甚至分管財(cái)政、拆遷等。這是很不妥當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)糾正。之所以出現(xiàn)這種情況，一是認(rèn)為人大沒什么事情，不能閑著；二是說他過去一直做這方面的工作，業(yè)務(wù)熟悉，也找不到合適的人替換等。當(dāng)然，也有的是黨政領(lǐng)導(dǎo)想用分管人大以外的工作這個(gè)辦法，少讓他去想去做人大的事情；也有的是人大領(lǐng)導(dǎo)自己覺得人大沒事干，或者怕被邊緣化，愿意找點(diǎn)其他事情來做。不管是屬于什么情況，都應(yīng)該盡可能做到專職專心專用，這既合于法律規(guī)定，也有利于人大工作；同時(shí)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然設(shè)置了人大秘書，但是并沒到位，而是借用這個(gè)級(jí)別解決其他人員的待遇問題，屁股并沒有在人大，這也是需要糾正的。

四、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)問題

依據(jù)地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項(xiàng)職權(quán)，包括保證法律法規(guī)和上一級(jí)人大決議的實(shí)施、聽取和審查政府工作報(bào)告、決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)文化民政公共事業(yè)計(jì)劃、審批財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席副主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、保障公民合法權(quán)益等。但在實(shí)際操作中，除大會(huì)聽取政府和財(cái)務(wù)工作報(bào)告外，卻很少行使單項(xiàng)重大事項(xiàng)決定權(quán)，就某一重大問題作出決定。

在我們這次調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)了幾起鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的案例。比如，朝陽區(qū)孫河和三間房、豐臺(tái)區(qū)盧溝橋和花鄉(xiāng)、門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都就舊村改造、村民拆遷補(bǔ)償這個(gè)關(guān)系村民切身利益的重大問題作出過決定。我們?cè)谡{(diào)查中了解到，鄉(xiāng)村改造拆遷這個(gè)問題十分復(fù)雜，群眾意見很難協(xié)調(diào)，有些村因此拖了好幾年而無法進(jìn)展，黨委和政府都很發(fā)憷。在這種情況下，有人想起了人大，是否可以由人民代表大會(huì)討論做個(gè)決定？就是說，當(dāng)初是出于無奈而想起了人大。但是，沒想到由人大作出決定，村民擁護(hù)，有用有效，黨委政府由此嘗到了民主的甜頭，看到了人民當(dāng)家作主的人大制度的優(yōu)越性?？梢哉f，在這里，人們對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)就有可能從自發(fā)走上比較自覺的道路。

當(dāng)然，如果我們能夠舉一反三、推而廣之，不局限在拆遷這一個(gè)具體問題上，那么，我們對(duì)人大制度的認(rèn)識(shí)就會(huì)走上更加自覺的道路。從調(diào)查情況看，房山區(qū)韓村河鎮(zhèn)、大安山鄉(xiāng)、史家營鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經(jīng)把人大決定權(quán)的行使范圍擴(kuò)大到其他重大決策、重點(diǎn)工程等方面。我們還了解到，浙江省寧?？h在試行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程代表票決制”。在那里有幾個(gè)鎮(zhèn)舉凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年要做的大事，都要在群眾中廣泛征集項(xiàng)目方案，然后排序由代表票決定案。而寧海的做法又是從上海南匯區(qū)學(xué)來的。我覺得，我們應(yīng)從中得到很多啟發(fā)，其中重要一點(diǎn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層更需要民主治理，更需要民主政治；而基層老百姓也更需要民主決策，更懂得民主制度的好處。

五、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)政府的監(jiān)督問題

依據(jù)法律法規(guī)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)中，很重要的一個(gè)方面就是對(duì)政府的監(jiān)督。就我們調(diào)查的情況看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在這方面是做得很不錯(cuò)的，是取得了豐富經(jīng)驗(yàn)的。當(dāng)然，事情的發(fā)展也不平衡，也有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在這方面沒有什么作為。

對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督現(xiàn)在比較典型的做法是工作評(píng)議和執(zhí)法檢查兩種。工作評(píng)議是指組織人大代表對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府副職分管的工作、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門、對(duì)區(qū)縣派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機(jī)構(gòu)，綜合運(yùn)用聽取專項(xiàng)報(bào)告、調(diào)研視察、走訪詢問、代表座談評(píng)論等多種方式進(jìn)行的一種監(jiān)督方式。這項(xiàng)工作在大多數(shù)區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大均有較好的開展，而且懷柔區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本做到了屆內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有部門進(jìn)行一次工作評(píng)議。執(zhí)法檢查是指組織代表就某項(xiàng)法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的情況進(jìn)行檢查，是通過聽取政府執(zhí)法主體匯報(bào)、與法律法規(guī)涉及的相關(guān)人員座談、進(jìn)行個(gè)別訪談等形式，對(duì)法律實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)估的一種監(jiān)督方式。朝陽、通州、懷柔等區(qū)都組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表進(jìn)行執(zhí)法檢查，而且收到了較好效果。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)感到在監(jiān)督政府方面難以有所作為，其實(shí)主要是沒有用好這兩種監(jiān)督方式。如果每年能夠組織代表對(duì)政府部門進(jìn)行一次工作評(píng)議，再就有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行一次執(zhí)法檢查，監(jiān)督工作就可以做到有聲有色。當(dāng)然，在內(nèi)容的確定上，要了解群眾呼聲和代表意愿；在代表利益上，不能讓參加活動(dòng)的代表在收入上吃虧；在組織形式上，要盡可能考慮本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際。在這兩種監(jiān)督方式之外，組織代表對(duì)政府重點(diǎn)工作、重點(diǎn)工程進(jìn)行視察、檢查也是各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大普遍采用的監(jiān)督方式。

六、關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作“聯(lián)動(dòng)”問題

所謂區(qū)鄉(xiāng)人大“聯(lián)動(dòng)”，是指在開展監(jiān)督工作中，區(qū)縣人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)過協(xié)調(diào)商議采取聯(lián)合行動(dòng)的一種監(jiān)督方式。一般做法是，區(qū)縣人大常委會(huì)在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大取得共識(shí)的基礎(chǔ)上，由區(qū)縣人大提出工作計(jì)劃，兩級(jí)人大統(tǒng)一主題、統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一要求，在全區(qū)縣范圍內(nèi)對(duì)兩級(jí)政府進(jìn)行的監(jiān)督。這種做法的好處是，聲勢大，范圍大，力度大，效果好。這是我們?cè)趹讶釁^(qū)做鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)。在懷柔區(qū)近年來開展的工作評(píng)議和執(zhí)法檢查，都是采取這種方式進(jìn)行的。在我看來，這是一個(gè)很好的經(jīng)驗(yàn)。除了上面說的那些好處外，最大的好處還在于，區(qū)人大常委會(huì)牽頭，帶動(dòng)了也教會(huì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作。特別是在那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自己還不曉得怎么監(jiān)督的區(qū)縣，尤其值得仿效和推廣。

七、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織述職評(píng)議問題

在這次調(diào)查中，我們了解到，朝陽、海淀、門頭溝、通州、昌平、房山等區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評(píng)議的工作。我們?cè)陂T頭溝區(qū)人大常委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職副主席座談時(shí)，區(qū)人大常委會(huì)的一位副主任向我們介紹了他們堅(jiān)持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長向人大代表述職的體會(huì)。

他是這樣說的：在監(jiān)督法實(shí)施以前，區(qū)人大常委會(huì)評(píng)議副區(qū)長，鎮(zhèn)人大評(píng)議副鎮(zhèn)長。由于監(jiān)督法中沒有把述職評(píng)議列入人大常委會(huì)監(jiān)督形式的范圍，區(qū)人大常委會(huì)停止了評(píng)議副區(qū)長。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否還要堅(jiān)持評(píng)議副鎮(zhèn)長，成了一個(gè)頗有爭議的問題。有人認(rèn)為，雖然監(jiān)督法規(guī)范的是縣以上人大常委會(huì)的監(jiān)督工作，并沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，但評(píng)議副鎮(zhèn)長似乎也有些不妥。為此，他們進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果是：作為被評(píng)議的副鎮(zhèn)長們都樂于接受評(píng)議，認(rèn)為對(duì)自己的工作是個(gè)支持和推動(dòng)；黨委和政府都同意開展評(píng)議，認(rèn)為對(duì)黨委和政府的工作都是很大的幫助和促進(jìn)；代表們也樂意搞這種評(píng)議，認(rèn)為這是一個(gè)好辦法，有利于對(duì)政府監(jiān)督的深入，也有利于代表知情知政。既然各方都滿意，這個(gè)做法也就堅(jiān)持下來了。

早在2007年底，門頭溝區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)就形成了一個(gè)《加強(qiáng)和改進(jìn)鎮(zhèn)人大評(píng)議副鎮(zhèn)長工作的意見》，從那時(shí)以來各鎮(zhèn)人大一直依照此意見開展副鎮(zhèn)長評(píng)議工作。大致做法是：（1）評(píng)議工作由主席團(tuán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，專職副主席（主席為黨委書記兼任）組織實(shí)施。（2）每年選擇本鎮(zhèn)政府中心工作或關(guān)系本鎮(zhèn)公民切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)且在本鎮(zhèn)范圍內(nèi)能夠解決的問題作為評(píng)議內(nèi)容，根據(jù)內(nèi)容確定分管該項(xiàng)工作的副鎮(zhèn)長作為評(píng)議對(duì)象。時(shí)間在每年第一次代表大會(huì)會(huì)議之前，由專職人大副主席提出并經(jīng)主席團(tuán)通過。（3）確定評(píng)議內(nèi)容和對(duì)象后，由鎮(zhèn)人大辦公室向代表和群眾公示并通知評(píng)議對(duì)象撰寫履職承諾報(bào)告，并在每年第一次代表大會(huì)會(huì)議上向大會(huì)作履職承諾報(bào)告。（4）人大專職副主席于年中組織代表通過視察、座談、聽取匯報(bào)等形式，檢查年初確定的該項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，并將檢查結(jié)果向代表和群眾公示。（5）每年最后一次代表大會(huì)會(huì)議上，由被評(píng)議的副鎮(zhèn)長向大會(huì)作述職報(bào)告，并接受代表評(píng)議。評(píng)議后由鎮(zhèn)人大辦公室匯總評(píng)議結(jié)果，撰寫評(píng)議意見書，經(jīng)人大主席批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)交政府辦理。（6）被評(píng)議的副鎮(zhèn)長須在3個(gè)月內(nèi)寫出整改措施，書面報(bào)人大辦公室；一年內(nèi)再向人大辦公室提交整改情況報(bào)告，由人大辦公室向人大代表和群眾公示。門頭溝各鎮(zhèn)人大這幾年按此做下來，基本做到了每年評(píng)議一個(gè)副鎮(zhèn)長，爭取屆內(nèi)評(píng)議完所有副鎮(zhèn)長，效果不錯(cuò)。最近，門頭溝區(qū)人大常委會(huì)擬就這個(gè)非正式的指導(dǎo)意見進(jìn)行修改完善，經(jīng)區(qū)人大常委會(huì)審議通過后，升格為規(guī)范性文件。

我認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大層面開展述職評(píng)議是一件十分有意義的事情。一是體現(xiàn)了人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)自己選舉或任命干部的實(shí)際監(jiān)督到位；二是體現(xiàn)了作為人民公仆的政府工作人員對(duì)人民及其代表機(jī)關(guān)的實(shí)際負(fù)責(zé)到位；而且，正如門頭溝區(qū)人大同志所說，這是一個(gè)各方面都非常樂于做又有實(shí)效的事情，何樂而不為呢？對(duì)于人民滿意的事情又有什么理由去反對(duì)呢？門頭溝區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的這一做法值得發(fā)揚(yáng)。

八、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的議案辦理工作

就代表大會(huì)議案的本意說，一般是提出議案的主體依法提出某項(xiàng)事由，希望列入本次代表大會(huì)議題；議案提出后交由主席團(tuán)決定交各代表團(tuán)審議，或者并交議案審查委員會(huì)審議提出報(bào)告，再由主席團(tuán)審議是否提交代表大會(huì)會(huì)議進(jìn)行表決。提出代表大會(huì)議案的主體包括主席團(tuán)、人大常委會(huì)、政府、代表大會(huì)的專門委員會(huì)、代表團(tuán)、合于法定數(shù)量的代表等。就目前操作情況看，由于種種原因，由代表團(tuán)、相應(yīng)數(shù)量的代表提出的議案很難列入大會(huì)議程。但就如何辦理議案，在地方人大則形成了一套規(guī)則，即先由大會(huì)議案委員會(huì)對(duì)提出的議案進(jìn)行整理歸類，提出處理意見交由主席團(tuán)決定。一般說來，將大部分議案轉(zhuǎn)成批評(píng)、建議，會(huì)后交政府辦理；將其中少部分反映強(qiáng)烈、議題集中的議案進(jìn)行合并交由政府辦理，并委托常委會(huì)在閉會(huì)期間聽取政府辦理情況的報(bào)告。這是地方縣級(jí)以上人大處理大會(huì)議案的比較通行的模式。

在北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這個(gè)層面，代表在大會(huì)期間提出批評(píng)建議，交政府辦理，然后向代表進(jìn)行答復(fù)，這種情況比較普遍，在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大形成了批評(píng)建議辦理制度。但是，在大會(huì)期間由代表按照法定程序提出議案，再由主席團(tuán)形成決定交政府辦理并給以答復(fù)，這種情況還不夠普遍。盡管如此，在調(diào)查中我們還是了解到，在海淀、通州、昌平等區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都開展了議案辦理工作。如通州區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大把代表如何提出議案列入代表培訓(xùn)計(jì)劃，把督辦代表議案列為閉會(huì)期間的重要工作，把聽取政府議案辦理情況的報(bào)告列入次年初代表大會(huì)的議題，這就使得議案從提出、到辦理、再到答復(fù)都有了比較可靠的程序保證和質(zhì)量保證。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展代表議案辦理，是一個(gè)值得重視的工作。一是議案比建議中民意的功能，比一般性建議更能體現(xiàn)多數(shù)群眾的愿望，而建議往往帶有具體性個(gè)別性。二是政府對(duì)議案辦理比建議辦理會(huì)更加重視，更有力度，也更有效果，可以通過辦理代表議案把群眾反映強(qiáng)烈、要求迫切的事情加以解決或推動(dòng)。三是人大主席團(tuán)可以通過調(diào)查研究，在了解民意的基礎(chǔ)上主動(dòng)運(yùn)作議案的提出和與黨委政府之間的溝通。四是通過議案的辦理可以提高人民群眾當(dāng)家作主的現(xiàn)實(shí)感和成就感，提高人民代表大會(huì)制度的權(quán)威，密切政府與人民的關(guān)系。當(dāng)然，如何把有質(zhì)量的議案，依照法定程序轉(zhuǎn)交政府辦理，再由人大常委會(huì)審議，在目前的做法中尚缺少一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是主席團(tuán)形成意見后需要提交大會(huì)表決通過方能正式生效（不僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大層面有這個(gè)問題，在地方各級(jí)人大都有一個(gè)如何進(jìn)一步完善議案辦理程序的問題）。

九、關(guān)于代表工作問題

據(jù)我們了解，北京市許多區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表工作還是比較活躍的。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了不同特點(diǎn)的代表工作組織和代表工作制度，也創(chuàng)造了不少經(jīng)驗(yàn)。

大興區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表工作經(jīng)驗(yàn)很有典型性。2005年8月，大興區(qū)人大常委會(huì)開始嘗試建立四級(jí)代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)。具體做法：一是在選區(qū)設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作接待站，負(fù)責(zé)安排代表每月輪流值班接待選民，了解選民批評(píng)意見建議，經(jīng)核實(shí)整理填寫“代表建議批評(píng)和意見專用紙”，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大網(wǎng)絡(luò)分站。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大（包括人大街工委）設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作分站，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)接匯總代表建議批評(píng)意見。三是在區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)工作總站，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)的組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)督辦等工作。四是在區(qū)政府設(shè)立代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)建議辦理工作室，負(fù)責(zé)對(duì)選民和代表的建議批評(píng)意見進(jìn)行分類、轉(zhuǎn)交、催辦并將辦理結(jié)果反饋區(qū)人大網(wǎng)絡(luò)工作總站。這個(gè)方式可以簡稱為“三站一室式”代表工作模式。目前全區(qū)已經(jīng)設(shè)立111個(gè)選區(qū)接待站，14個(gè)鎮(zhèn)3個(gè)街都有分站；區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)代表都參與了接待工作，建議批評(píng)意見辦理結(jié)果向選民回復(fù)率達(dá)到100%。從代表工作的角度說，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)是把代表聯(lián)系選民網(wǎng)絡(luò)化了，把區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)代表工作一體化了，把代表與選民的法定關(guān)系（選民選舉代表，代表聯(lián)系選民、反映選民意見并接受選民監(jiān)督）制度化了。其收效是顯而易見的。

這個(gè)經(jīng)驗(yàn)單純從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的層面看，也是可取的。實(shí)際上，在大興區(qū)各個(gè)鎮(zhèn)都有一個(gè)完整的代表網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。那就是，在選區(qū)有代表的選民接待站，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有代表建議匯總站，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有建議辦理辦公室，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都形成了以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)為體系的代表網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。只不過他們又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，形成了一個(gè)整個(gè)區(qū)與鎮(zhèn)連接的更大的代表網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。設(shè)想，如果我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表工作都能做到這樣，無疑是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的很大促進(jìn)。

在代表工作方面，還有一個(gè)重要內(nèi)容，就是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展了組織代表向選民述職的活動(dòng)。我們?cè)诔?、海淀、豐臺(tái)、昌平、房山等區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都發(fā)現(xiàn)了這樣的事例。這樣做的好處是，從代表角度說，是代表意識(shí)增強(qiáng)了，履職積極性提高了；從選民的角度說，是選民聯(lián)系代表好找了，對(duì)代表的監(jiān)督到位了；從人大制度的角度說，是代表與選民的聯(lián)系緊密了，人大制度的威信提高了。這實(shí)在是一個(gè)很有意義的事情。

十、關(guān)于人大工作經(jīng)費(fèi)問題

北京市178個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)費(fèi)狀況也隨之不同，不但區(qū)縣之間不同，而且同一區(qū)縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也不同。大體有幾種情況，一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費(fèi)列入了同級(jí)財(cái)政預(yù)算，按預(yù)算花錢，但往往多寡不一。二是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費(fèi)沒有列入預(yù)算，而是實(shí)報(bào)實(shí)銷。三是經(jīng)費(fèi)同樣沒有列入預(yù)算，需時(shí)現(xiàn)要，能要來多少花多少，要不來就不花。以代表個(gè)人每年得到的補(bǔ)貼來看，多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以達(dá)到5000元，而少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則只有幾百元，相差十幾倍?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)費(fèi)規(guī)范情況較差。在這樣的狀態(tài)下，有幾個(gè)因素決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可用的經(jīng)費(fèi)額度。一是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況的好壞，經(jīng)濟(jì)狀況好的經(jīng)費(fèi)就多些，反之則少些。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)與黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的好壞，關(guān)系好的經(jīng)費(fèi)就能多要些，反之則少些。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席或副主席的個(gè)人權(quán)威和人格魅力在起作用，當(dāng)然這一條也往往需要通過前一條起作用。

鑒于上述情況，應(yīng)當(dāng)盡快解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費(fèi)規(guī)范的問題。我的看法是：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)該盡可能地納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)幾項(xiàng)必需的支出（如召開代表大會(huì)會(huì)議的費(fèi)用、閉會(huì)期間開展工作的費(fèi)用、組織代表活動(dòng)的費(fèi)用、補(bǔ)貼代表個(gè)人的費(fèi)用等等）進(jìn)行匡算，根據(jù)簡便的原則，可以實(shí)行數(shù)額制，也可以實(shí)行比例制。第二，各區(qū)縣可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的年度經(jīng)費(fèi)制定大體一致的參考標(biāo)準(zhǔn)，以便各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安排人大經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)有所遵循。

十一、關(guān)于區(qū)縣人大常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作指導(dǎo)問題

在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大從法律上缺少制度性規(guī)范的情況下，發(fā)揮區(qū)縣人大常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的指導(dǎo)作用，就顯得尤其必要。北京市各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用的不同，是直接與各區(qū)縣人大常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行指導(dǎo)的力度和方式相聯(lián)系的。指導(dǎo)的力度大，方式好，就能夠推動(dòng)和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作。從調(diào)查情況看，許多區(qū)縣人大常委會(huì)在這方面是取得了經(jīng)驗(yàn)的，有的還有不少創(chuàng)新。比如，有的區(qū)縣人大常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立了干部培訓(xùn)制度、文件備案制度、程序?qū)彶橹贫?、?lián)席會(huì)議制度、工作聯(lián)動(dòng)制度、主任分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度等等，這些都發(fā)揮了很大的作用。

在這里介紹一下我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)的北京市區(qū)縣人大常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大用規(guī)范性文件進(jìn)行指導(dǎo)的方式。（1）房山區(qū)人大常委會(huì)早在2005年4月就制定了《關(guān)于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作的試行意見》，對(duì)代表大會(huì)會(huì)議、代表大會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間的代表活動(dòng)作出了規(guī)范性規(guī)定。（2）朝陽區(qū)人大常委會(huì)2009年12月制定了《朝陽區(qū)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)工作規(guī)則（試行）》，對(duì)代表大會(huì)會(huì)議的開法、閉會(huì)期間的工作、代表履職等作出了規(guī)定。（3）懷柔區(qū)人大常委會(huì)2010年11月制定了《關(guān)于進(jìn)一步做好鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)代表大會(huì)會(huì)議、閉會(huì)期間的監(jiān)督工作、區(qū)人大與鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、發(fā)揮代表作用、加強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大自身建設(shè)等作出了規(guī)定。（4）門頭溝區(qū)人大常委會(huì)2010年12月草擬了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鎮(zhèn)人大工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鎮(zhèn)人大評(píng)議副鎮(zhèn)長工作的意見》，準(zhǔn)備在近期通過。前者是一個(gè)指導(dǎo)鎮(zhèn)人大工作的綜合性意見，后者是一個(gè)關(guān)于開展述職評(píng)議工作的單項(xiàng)意見。

通觀這些文件，有這樣幾個(gè)特點(diǎn)。一是有很大的創(chuàng)新性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的定位多年來始終不清晰，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多事情無法可依、無章可循，工作十分被動(dòng)。鑒于這種情況，由直接指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的區(qū)縣人大常委會(huì)制定規(guī)范性文件來給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大注入活力，這本身是一個(gè)創(chuàng)舉。尤其可喜的是，這種創(chuàng)舉在北京不是一家，而是多家。二是有很大的遞進(jìn)性。從這幾個(gè)文件看，在內(nèi)容上可謂一個(gè)比一個(gè)更豐富、更全面、更具體、更具有可操作性。這既體現(xiàn)了歷史的進(jìn)步，也體現(xiàn)了認(rèn)識(shí)的提升。三是有很大的智慧性。這幾個(gè)文件本身并沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律定位（比如主席團(tuán)是否應(yīng)為常設(shè)機(jī)構(gòu)等）問題，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作要求上卻是一個(gè)比一個(gè)更具體、更實(shí)在。我覺得，由區(qū)縣人大常委會(huì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制定規(guī)范性文件這種方式來加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)，是比其他方式更具有合法性、權(quán)威性和可操作性的辦法，舉凡想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作向前推進(jìn)的區(qū)縣人大常委會(huì)都可以參照。

（作者單位：人民代表大會(huì)制度研究所）