從執法檢查報告分析影響和制約法律實施的因素

□ 謝蒲定

經過長期努力，我國法律實施取得很大成效，許多法律得到切實遵守和執行。人大及其常委會的監督，無疑對法律實施發揮了重要作用。但是，從各級人大常委會的執法檢查報告中仍然可以看出，受經濟社會環境和體制機制的制約，以及法律本身因素的影響，法律的實施情況不平衡，有的法律實施難度大，難以完全實施到位，人大對法律實施的監督尚有不可忽視的難題，人大監督的權威性和實效性需要進一步提高。

第一，經濟社會環境因素

法律實施狀況與經濟社會環境狀況是相互影響、相互制約的。特別像環境保護類、節約能源和礦產資源、安全生產類等法律的實施，對經濟發展模式和方式、對一個地方的GDP增長和政府政績，都會產生深刻的影響。由于這類法律牽涉面深廣，諸如地方利益、部門利益糾纏其中，在實施中受到的制約大，遇到的難題多。人大對這類法律的執法監督，也必然受到經濟社會環境的影響，要監督到位往往需要一個很漫長的過程。

各級人大常委會對環境保護類法律的執法檢查的頻度很高，僅八、九、十屆全國人大常委會就進行過10多次環保類法律的執法檢查，是檢查頻度最高的一類法律。九屆全國人大常委會1999年5月對大氣污染防治法的執行情況進行了檢查，側重于燃煤和汽車尾氣污染的治理情況。2001年9月對水污染防治法的執行情況進行了檢查，重點是長江流域水資源保護和水污染防治方面的情況。十屆全國人大常委會于2003年5月至6月，檢查了固體廢物污染環境防治法的實施情況，重點包括政府有關部門在防治固體廢物污染環境方面的執法情況。2005年5月對水污染防治法的實施情況再次進行檢查。2006年又跟蹤檢查了固體廢物污染環境防治法和水污染防治法的實施情況。2007年，全國人大環境與資源保護委員會又跟蹤檢查了淮河、遼河流域水污染防治情況。頻頻執法檢查，恰恰又表明法律的實施情況并不理想。執法檢查反映出的長時期存在的普遍性問題主要包括：大氣環境形勢嚴重，城市中大氣環境質量惡化，空氣污染嚴重，總懸浮顆粒物超標比較普遍，酸雨污染日益突出并正呈蔓延之勢；水環境質量呈惡化之勢，水資源短缺趨于嚴重，污水排放總量增長速度較快，主要污染物排放量居高不下；水污染治理項目進展緩慢，水污染造成的危害日益明顯，流域內湖泊富營養化突出，水污染事故頻發，飲用水安全問題日益凸顯；工業固體廢物產生量和排放量猛增，城市生活垃圾產生量不斷增長，但無害化處理率極低，危險廢物累計貯存量不斷增加，工業廢渣越積越多，對周圍環境構成了嚴重威脅，電子廢物污染問題逐步顯現，農村固體廢物污染問題日益嚴重等等[1]。

地方各級人大常委會也一直堅持對水污染防治法等環境保護類法律及法規進行執法檢查，其執法檢查報告同樣反映出問題的復雜性和艱巨性。比如城鎮生活污水處理設施建設滯后，飲用水安全存在隱患，污水處理率偏低，水環境容量不足將制約部分地區經濟發展，農業面源污染問題較為突出，養殖污染日益加劇，水污染防治規劃滯后，有法不依、執法不嚴的問題依然突出，工業廢水排放達標率低，污染物排放總量削減任務重，重點治污工程進展緩慢，環保機構和隊伍建設不適應新形勢的要求[2]，等等。

雖然各級人大常委會對環境保護類法律的執法檢查的頻度很高，但是環保類法律并沒有因此而實施到位，關鍵在于受到經濟社會環境的強烈制約，比如經濟發展的壓力和政府的政績追求等。執法中的很多問題都是在人大常委會一次又一次執法檢查中被反復提出來，而且人大常委會每一次都對“一府兩院”執法部門提出具體明確的建議和意見，如增強緊迫感和責任感，發展清潔能源，治理煤煙型污染，控制汽車型污染，優化產業結構，控制城市粉塵污染；依法保護水資源、清潔水環境，加大水污染防治法的實施力度、加快污染治理步伐，嚴厲打擊各種環境違法犯罪活動，努力做到有污必治、治污必清、排污必究等等[3]。每次執法檢查后，“一府兩院”相關部門，如環?？偩?、最高法，以及發改委、財政部等都要制定關于落實常委會建議的具體方案和措施辦法。而從結果來看，雖然不能說沒有進步，但許多問題是時好時壞、反反復復、此起彼伏，而且往往大面積地出現，或長時間地存在。在行政執法和人大監督上雖然下了大力氣，但法律的實施依然難以到位，進進退退。其背后很大的原因基本上可以歸結到經濟發展模式和發展機制上，歸結到單純追求GDP的經濟發展方式和政績觀上。部分領導干部認為搞環境保護、防治污染勢必影響經濟發展的速度，或認為環保和治污不能借助于市場經濟的手段，或認為環保和治污只有社會效益、環境效益，而沒有經濟效益，或認為必須等到一個地區經濟發展到一定水平之后，才能提到議事日程[4]。首先要上項目、求速度，為了片面降低成本、追求效益，輕視污染治理和環境保護，有些地方政府部門只從當地的局部利益和政績出發，對發生的違法排污事件，大事化小、小事化了，甚至遮掩庇護、文過飾非，對其處罰不力或不加處罰；有的地方監管部門嚴重失職，致使該地的環境污染事件頻頻發生；由于“違法成本低、守法成本高”，一些企業寧可超標受罰，也不愿下工夫搞好污染治理[5]。

第二，體制和機制因素

法律的實施常常涉及體制方面的問題，因此某些法律能否有效實施，還在于體制是否順暢、各方利益能否協調好、政府部門的權力和責任是否明確和規范。比如在煤礦安全生產方面，由于“煤礦安全監管體制不順，機制不完善，適應社會主義市場經濟要求的安全監管體制和長效機制尚未形成。一是國家監察、地方監管的體制在實際工作中，存在著職能交叉、權責不明、多頭執法的問題。二是煤礦安全生產涉及國土資源、行業管理、煤礦監察、安全監管、工商、公安等多個部門，涉及采礦許可證、煤炭生產許可證、安全生產許可證、礦長資格證、工商營業執照等多個證照，這些部門在證照管理和監督執法等方面統籌協調不夠，聯合執法機制沒有形成。三是經濟管理與安全監管缺乏協調機制。有的地方管安全的要求停產整頓，管經濟的要求保證產量，部門之間互不通氣，造成經濟管理和安全監管脫節?！盵6]再如在環境影響評價方面，環評審批任務非常繁重，“而全國尚未建立統一的環評質量標準考核體系，以現有行政審批部門有限的人力、物力、財力，難以高質量完成”，亟須“國務院有關部門盡快建立適應投資體制改革的環評文件編制和審批機制”[7]。體制方面的原因影響了安全生產法、環境影響評價法的有效實施。

涉及深層次體制問題的法律，其實施過程必然涉及到復雜的利益和體制機制調整。比如涉農類、醫藥和食品衛生類法律，以及前文述及的節能環保等法律的實施，往往意味著不同利益、不同方面，以至條條塊塊的利益調整，沒有各方利益的協調和妥協，很難達到理想的實施效果；也往往涉及多個政府管理部門和組織，沒有部門之間的相互配合和協作，也很難實施到位。人大對此類法律的執法監督必然是艱難的過程。農業法無疑是受體制機制影響最為深遠的一部法律，僅就農民收入這一農業法實施的重要指標而言：1998年全國人大常委會對農業法的執法檢查表明，雖然此前幾次執法檢查中反映出的農民負擔過重的問題得到了某種程度的解決，但有些地方的減負工作又出現一些新問題。提留統籌費5%的限額基本能得到控制，但5%的限額以外還有不少負擔項目未全部解決，有的地方農民負擔還出現繼續增加的趨勢。2001年全國人大常委會再次對農業法的執法檢查表明，農民收入出現恢復性增長。但是，制約農業和農村經濟發展的一些突出問題還沒有從根本上得到解決，農民收入增長緩慢，負擔依然較重。農民提留統籌費雖然基本控制在上年人均純收入的5%以內，但此外的亂收費、亂罰款、亂攤派等問題仍然沒有得到有效解決。從2004年全國人大常委會對土地管理法的執法檢查來看，“三農”方面問題依然突出，耕地面積和糧食播種面積大量減少；糧食產量連年下降；農民增收緩慢，城鄉人均收入差距擴大。2005年全國人大常委會對農業法的執法檢查顯示，財政用于“三農”的投入大幅度增長，農民負擔明顯減輕，但是貫徹實施農業法依然存在問題，糧食持續增產、農民穩定增收的長效機制并沒有建立，制約農業和農村發展的深層次矛盾并沒有消除。2006年全國人大常委會對有關農業法律（農業法、土地管理法、農村土地承包法）實施情況的跟蹤檢查顯示，財政用于“三農”的增幅很大，農業和農村建設方面的投資提高，農村社會事業發展的支持領域擴大，力度加強，在全國范圍內取消農業稅，農民稅費負擔減輕。但是，由于相應的制度、機制尚未完全建立，仍然存在許多制約農業和農村經濟發展的問題[8]。

像涉農類法律這類受現有體制影響程度很深的法律，沒有相應的體制創新，難于實施到位；同樣，沒有體制上的突破，人大對此類法律實施的監督，也難于取得滿意的效果。制約農業法實施的體制因素主要有城鄉二元分割體制、社會保障體制、財稅體制和農業投入體制、基層政權體制以及管理體制等方面。由于體制的改革非一朝一夕，涉農法律的實施自然在很長一段時期不甚理想。早在1998年的農業法執法檢查就已經注意到體制機制方面的問題，比如在分析農民負擔問題長期得不到根本解決的原因時就談到基層吃補貼的人員過多、稅費負擔計算方法不合理等問題；在建議中也談到完善農業投資管理制度，探索建立多層次、多元化的農業投入機制，把減負與改革和規范農村稅費制度結合起來、與農村基層組織建設結合起來，探索減輕農民負擔的治本之策等[9]。同樣在2001年的執法檢查報告關于改進農業法執法工作的建議中，也涉及改革農業投入機制、對農村生產經營體制進行創新、搞好農村稅費改革試點工作、健全和完善農業支持保護體系等體制建設方面的意見[10]。年復一年的持續執法檢查，使作為法律監督機關的人大更明確地意識到涉農問題“比較復雜，解決問題需要一個過程”。因為“很多問題長期得不到解決或解決得不徹底，都是與相關體制不完善、機制不合理有直接關系”[11]。

從政府管理部門和組織的相互配合與協作的狀況來看，對于涉及面廣、利益相關方多的法律，其執法部門也往往是諸多個，其實施過程和結果可能涉及的部門更多，比如種子法的實施，就需要農業、林業、發改、財政、公安、工商等部門的協調配合，所以這類法律的實施容易受到部門利益的影響。實施種子法的利益相關方包括育種者、經營者和使用者，其種子種苗生產經營單位包括種子種苗管理站、種子生產經營企業、種子市場、種子質量檢驗檢測中心、林木種苗繁育中心和科研單位等。因此必須健全執法管理機構，明確執法職能；各地農業、林業、公安、工商等有關部門和法院，加強配合，加大執法力度，各級農業、林業部門履行種子質量監督檢驗管理職能；改革種子管理體制，明確執法主體，理順執法管理與生產經營關系，明確各級管理機構的執法職能[12]。

地方人大常委會關于涉農法律的執法檢查報告也多提及體制問題或體制因素造成的問題。諸如山東省“由于長期受城鄉二元結構體制的影響，對農業和農村的投入離農業法的規定和全面建設農村小康社會的要求仍有較大的差距，農村經濟社會發展明顯滯后，城鄉差距呈擴大趨勢，特別是農村基礎設施建設和社會事業發展遠遠落后于城市。”[13]甘肅省“土地監管難執法難的問題比較突出。在責任追究方面，普遍存在對責任人的行政處罰和行政處分偏輕的情況。對土地違法違規問題的查處，往往受地方政府或領導的干預，特別是對政府違法批地用地問題，要么不敢立案查處，要么處罰決定難以執行。許多土地違法行政處罰決定移送相關部門后，經常遇到不予受理或久拖不決問題，影響了行政執法的效率和實際效果。加之國土資源執法監察隊伍編制人員少，且大多屬于事業編制，諸多因素制約了行政執法監察職能的有效行使?！盵14]

第三，法律本身的瑕疵

全國和地方人大常委會的執法檢查都要涉及法律本身存在的問題。從執法檢查的結果來看，法律本身存在的問題也是影響其實施和監督效果的重要因素。這些問題包括法律條文與現實不適應、法律法規之間不協調、法律條文粗陋難以操作、權力配置不當、執法主體和執法責任不明確等，使之難以有效實施，也給執法檢查監督帶來障礙。

1.法律條文與現實不適應的問題

由于經濟政治社會狀況和體制機制快速變化，使得法律的某些規定與現實脫節，一些法律條文在實施中會遇到困難；即便是經過多次修改的法律也依然會遇到不適應的問題，需要繼續修改；甚至有的法律剛剛制定或修改，馬上面臨不適應和需修改的問題。仍以涉農類法律為例，2004年關于土地管理法的執法檢查報告說，1986年制定的土地管理法，雖經1988年和1998年兩次修訂，但根據形勢發展，迫切需要再次修訂，以明確土地征收和征用的范圍和程序；嚴格征地審批制度和政府保護耕地、基本農田的法律責任，提高征地補償標準，妥善安置失地農民；要進一步提高土地利用總體規劃的權威性，強化土地用途管制和耕地占補平衡制度，建立自上而下的執法監管體系[15]。雖然農業法屢次修改，但1998年、2001年、2005年、2006年對于農業法執法檢查報告仍然每次都談到，該法已不能適應形勢發展的要求，需要根據新情況加以修改和補充，或者進行全面修改的問題[16]。其他再如2003年關于建筑法的執法檢查報告說，1997年制定的建筑法，針對當時建筑市場實際情況和需要，但隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立和建筑業的迅速發展，建筑市場環境發生了重大變化，建議盡早啟動法律的修改工作[17]。2004年關于動物防疫法的執法檢查報告說，自1997年動物防疫法頒布以來，又出現了許多新的情況，動物防疫法亟待修改[18]。

在地方，甘肅省人大常委會2009年開展關于中醫條例的執法檢查：《甘肅省發展中醫條例》制定于2000年，2001年1月頒布實施，至今已近10年，而這10年又是甘肅省醫療衛生事業發生重大變化的10年，該條例和省中醫藥事業發展的環境、現狀不相適應[19]。同年關于礦產資源管理法律法規的執法檢查：現有的礦產資源管理法律法規已不適應當前經濟發展和管理工作的需要，特別是在探礦權管理中存在許多不適應的地方，如兩級審批的政策不能很好地調動基層監管的積極性，以勘查投資劃分審批權限不盡合理，探礦權準入門檻過低，勘查期限沒有明確限定等等[20]。

2.法律的操作性不強的問題

由于長期受“立法宜粗不宜細”的立法主導思想影響，許多法律包括一些重要的法律，規定過于原則抽象，條文粗陋，缺乏可操作性，或其立法前期準備如立法調研、論證、利益協調等準備不足，導致實施中難以到位或操作困難。如1999年關于產品質量法執法檢查報告提到，法律中多處規定按“違法所得”的倍數處以罰款，對違法行為的處罰力度不夠，既不易操作，且處罰偏輕；有的條款以銷售“明知是不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品”作為銷售者違法的前提條件，不僅難以認定，而且使得一些違法者往往以“不知”為借口逃避法律制裁等[21]。2006年關于節約能源法的執法檢查報告提到節能法條文設計主要針對工業領域，對建筑、交通、民用等領域涉及較少或沒有規定，許多規定過于原則，倡導性條款多，懲戒性條款少，缺乏強制力和可操作性[22]。

云南省人大常委會2003年關于野生動物保護法的執法檢查報告說，野生動物保護法的一些規定，如野生動物野外種群保護、棲息地保護管理、捕獵管理、進出口管理、防止外來物種入侵、邊境地區野生動物管理、野生動物肇事補償、收容救護、馴養繁殖、市場管理等方面的規定有的過于原則，缺乏可操作性；有的已不適應當前的實際情況，特別是對新時期出現的許多新情況、新問題法律上沒有作出相應的規定，如對濫食野生動物的處罰、清理整頓市場主體等都缺乏具體的可操作性的法律依據，影響和制約了野生動物的保護和管理[23]。

3.配套法律法規不健全的問題

法律體系是否配套完善也是影響法律有效實施的因素。許多部門法律的實施需要成龍配套的法律體系支持，除相關部門法律的配套，還需要國務院及其部門制定行政法規和部門規章，有立法權的地方人大制定地方性法規等。如果配套法規不健全，法律的一些規定，特別是較為原則的規定，就很難實施?？梢哉f國務院行政法規及其部門規章、地方配套法規和規章建設，本身就是對法律的實施，是執行法律的行為。比如科技進步法頒布以來，國務院及有關部門在科技獎勵、知識產權保護、科技成果轉化、科技計劃管理、技術市場發展、技術進出口等方面制定了近50部行政法規和部門規章，發布了多項產業技術政策和財稅優惠政策。全國有26個省、自治區、直轄市結合本地實際，制定了科技進步條例或實施辦法，以及各具特色的地方性科技法規200多件[24]。但是，全國人大常委會和地方人大常委會的執法檢查顯示，制定配套法律法規的問題，仍是法律實施中的普遍和急迫的任務。

如2008年關于農民專業合作社法的執法檢查報告講到“由于農民專業合作社法規定的一些扶持措施和優惠政策未制定具體辦法，落不到實處”[25]。2000年關于鄉鎮企業法的執法檢查報告提到，缺乏主要的配套法規規章，使一些扶持政策措施沒有得到落實，一些法定的扶持政策即使有些地方實行了，也難以做到規范，影響了政策的效果[26]。2006年關于節約能源法的執法檢查中發現，節能法中有關政府節能管理、用戶合理用能、節能技術進步等內容，由于必要的配套法規和政策措施沒有跟上，有些規定難以執行[27]。

2009年北京市人大常委會關于水污染防治法等法律法規的執法檢查報告說，水污染防治法相關配套實施辦法滯后，成為影響法律順利貫徹實施的因素之一。水污染防治法明確規定，重點水污染物排放總量控制制度和排污許可制度的具體辦法和實施步驟由國務院規定；“重點排污單位應當安裝自動監測設備、與環保主管部門的監控設備聯網并保證監測設備正常運行”、“排放工業廢水的企業應當對所排放的廢水進行監測并保存原始記錄”，這兩項規定的具體辦法由國務院環境保護主管部門規定；城鎮污水集中處理設施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法由國務院規定。但上述具體辦法迄今仍未出臺，這些制度和規定在操作層面缺乏具體依據，相關的監管措施和防治手段難以落實[28]。

4.法律法規不協調的問題

法律法規不協調，不僅是法律實施的障礙，也影響社會主義法制統一。法律與法律之間、法律與法規和規章之間、法規與規章之間不協調，甚至相互沖突的問題是存在的，但全國人大常委會在其執法檢查報告中對此論述不多，或者沒有以問題方式提出來。但是，全國人大常委會執法檢查報告建議中屢次提到國務院及其部門、各地方修訂、清理、廢止法規、規章和規范性文件的工作，而且有關部門在其落實執法檢查建議意見的報告中，總要提及修訂、清理、廢止法規、規章的問題，表明法律法規不協調的問題已經被注意到。如2010年關于食品安全法的執法檢查報告說，國務院及其有關部門按照食品安全法的要求，結合執法工作需要，抓緊制定配套法規、規章和規范性文件，集中修訂、清理、廢止與食品安全法不適應、不協調的法規、規章和規范性文件[29]。

相對而言，近幾年法律法規不協調的問題被越來越關注，這從近幾年的執法檢查報告中可以看出來：2008年十一屆全國人大常委會關于環境影響評價法的執法檢查發現，“與環評法配套的有關行政法規、部門規章和技術標準體系還有待完善”，建議國務院有關部門對2003年環評法頒布前的行政法規進行清理，不一致的要盡快修改或廢止[30]。

5.執法責任不清和強制性不足的問題

一方面，有的法律的執法主體不明，執法責任不清，導致執法中推諉扯皮或爭權爭利，使之難以實施到位；另一方面，有的法律強制性不足，違法處罰力度不大，法律實施偏“軟”，效果不顯。如2010年關于食品安全法的執法檢查報告說，食品安全監管存在管理部門不明確或互相推諉責任的情況等，建議積極推進監管體制改革，明確衛生、農業、質檢、工商、食品藥品監管等部門的職責[31]。2004年關于工會法的執法檢查報告說，修改后的工會法雖然增設了法律責任一章，但仍有一些執法人員和企業經營者把工會法視為“軟法”，侵犯職工和工會合法權益、打擊報復工會干部的現象時有發生[32]。

2008年武漢市人大常委會關于武漢市旅游條例的執法檢查報告說，該條例明確要求建立綜合協調機制，但還沒有建立起來，多頭管理的現象依然存在[33]。2009年江西省人大常委會關于水污染防治法的執法檢查報告說，由于現行法律規定環保行政部門、水利行政部門和流域機構都可以對地面水體的水環境質量進行監測，這種三重監測體制不僅在職責上存在交叉重疊、在協調上存在一定困難[34]。

第四，政策方面的因素

我國法律實施受到政策因素的強大影響，法律的實施往往需要政策的支持和推動，這種政策多以規范性文件（紅頭文件）的形式出現。但某些規范性文件及政策措施，特別是某些地方性政策和措施，對法律實施造成的障礙也不容忽視。比如1998年關于稅收征管法的執法檢查報告說，一些地方政府為促進當地經濟發展，采取了一系列推進改革開放、加快地方經濟發展的措施，但存在著忽視稅法的統一性和嚴肅性的現象，有些政策措施違背了稅收征管法的規定，造成了稅收的流失；強調優化投資環境，超越稅收管理權限，擅自制定減免稅優惠政策。該執法檢查報告還列舉了若干地方政策違反稅收征管法的案例[35]。從其后國家稅務總局的書面匯報來看，1998年查出的地方黨政部門違規文件1048份；各地稅務機關制定的違規文件1996年為351份，1997年為86份，1998年降為55份[36]。再如2005年關于統計法的執法檢查報告說，少數地方政府限制甚至干涉統計部門的執法活動，有的借保護本地軟環境為名，出臺與統計法相矛盾的規定。如某省會城市將2004年確定為“環境年”，以全面清理行政罰款為由，收回了統計局的罰沒款票據，使該市當年查出的100多起統計違法案件不能依法追究責任[37]。2008年關于環境影響評價法的執法檢查報告說，一些地方制定的文件不符合環評法規定。據環保部門和監察部門統計，僅2007年全國就清理出51件與環評法有關規定不相符合的地方性文件[38]。

一些地方行業或部門的不適當的政策或規范性文件，對法律實施的影響更普遍。2004年云南省人大常委會關于氣象法等法律法規的執法檢查報告說，省建設廳下發了《關于進一步加強建筑工程防雷施工監督檢測和驗收監督管理工作的通知》（云建〔2004〕490號文）后，各地反映防雷減災工作的組織管理受到嚴重干擾，建議省政府予以撤銷[39]。

第五，法律監督的有限性

對法律實施情況的監督是一個綜合工程，雖然國家權力機關的法律監督是最重要、最權威的監督，但其監督力量、覆蓋范圍、達到的效果仍然是有限的。拿執法檢查來說，“執法檢查的時間有限，人員也有限，不可能面面俱到，也不應該眉毛胡子一把抓，必須圍繞主要問題，有重點地進行檢查”[40]。至2008年十屆全國人大屆滿，全國人大及其常委會制定的現行有效的法律達229件，另有行政法規600多件、地方性法規7000多件，涵蓋了政治經濟文化社會各個方面。人大不可能對所有的法律法規一一進行執法檢查，“檢查的法律不宜安排太多”，只能是“少而精，講求實效”。而且每部法律的檢查也不可能面面俱到，要“抓住法律實施中的一兩個重點問題”[41]。從九屆、十屆全國人大常委會執法檢查的統計中可以看出，這10年全國人大常委會共進行執法檢查47次，被檢查的法律僅37件；檢查次數最多、頻度最高的是環境資源和安全生產類、農業和涉農類、教育科技文化醫療衛生類，是因為這幾類法律正是“關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注”的問題；除此之外的其他被檢查的法律，也是當時或一段時間被普遍關注的問題和相對突出的熱點。

一般的，一些調整范圍和對象比較單一、執行機關比較明確、法律責任比較清晰、且不直接涉及調整制度體制和經濟發展方式的法律，實施難度相對較小，容易實施到位。人大對這一類法律的監督也容易產生效果。例如全國人大常委會2004年對科學技術進步法的執法檢查，2005年對律師法的執法檢查，2006年對專利法的執法檢查，2006年對歸僑僑眷權益保護法的執法檢查，提出的問題相對單一[42]，甚至像歸僑僑眷權益保護法只提出兩個問題，即華僑農場的改革與發展問題和散居歸僑僑眷的生產生活困難問題，全國人大常委會分別在執法檢查報告中，針對實施上述法律存在的問題，提出改進建議意見；科技部、司法部和最高人民法院、國家知識產權局、全國人大華僑委員會據此做了改進落實，并將改進落實情況報告全國人大常委會。全國人大常委會沒有就此進行第二次檢查或跟蹤檢查。我們可以明顯感到，以上法律實施的困難和問題遠比環保類、涉農類法律實施的困難和問題要小。未被人大執法檢查關注到的其他法律，估計相當一部分實施的困難不會更大。而全國人大常委會對環保類、涉農類法律實施情況的執法檢查和跟蹤檢查，卻是多次反復進行。其法律實施和執法監督的難易可見一斑。

雖然人大執法檢查關注的多是那些成為熱點難點、各種利益和各方面牽扯面廣、問題嚴峻或急迫、實施中這樣或那樣的障礙和難度大、甚至有的是在短時期內不容易實施到位的法律，但我們不能就此作出判斷——沒有被執法檢查關注到的那些法律法規就一定實施得很好。正因為人大執法檢查的有限性，人大監督和保證法律實施的職能，不可能僅靠執法檢查一種形式完成，還必須綜合運用其他監督方式才能完成。此外，法律的有效實施，還有賴于整個社會特別是領導干部法治意識的增強、憲法監督制度的完善和運行、問責制度的建立和實施、輿論監督和社會監督作用的充分發揮等等。

從全國人大常委會和地方各級人大常委會的執法檢查報告中還可以看出，影響法律實施的因素，還有執法機關的法治觀念和執法意識不強的問題、執法不力或有法不依的問題、執法隊伍和力量不強的問題，以至于部門利益和地方利益干擾的問題。究其背后的原因，除了整個社會法治意識不強外，歸根究底仍然不外乎前述經濟社會環境、體制機制、法律本身的缺陷、政策等因素的影響，這里不必要贅述。

注釋：

[1]具體資料分別見鄒家華：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國大氣污染防治法〉實施情況的報告——1999年6月26日在九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上》；鄒家華：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實施情況的報告——2001年12月27日在九屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》；盛華仁：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國固體廢物污染環境防治法〉實施情況的報告——2003年6月25日在十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上》；盛華仁：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染環境防治法〉實施情況的報告——2005年6月29日在十屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上》；盛華仁：《全國人大常委會執法檢查組關于跟蹤檢查有關環境保護法律實施情況的報告——2006年8月26日在十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上》；毛如柏：《全國人大環境與資源保護委員會關于跟蹤檢查淮河、遼河流域水污染防治情況的報告——2007年8月26日在十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上》。

[2]紀玲芝：《湖北省人大常委會執法檢查組關于檢查水污染防治法律法規實施情況的報告——2007年11月30日在湖北省十屆人民代表大會常務委員會第三十次會議上》；黃創炎：《玉林市人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實施情況的報告——2009年10月27日在玉林市三屆人大常委會第二十五次會議上》；王榮軒：《四川省人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實施情況的報告——2007年7月24日在四川省第十屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議上》；楊光林：《貴州省人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉和〈中華人民共和國水污染防治法〉實施細則實施情況的報告》（2004年11月25日在貴州省十屆人大常委會第十一次會議上）。

[3]資料分別見鄒家華：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國大氣污染防治法〉實施情況的報告——1999年6月26日在九屆全國人大常委會十次會議上》；鄒家華：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實施情況的報告——2001年12月27日在九屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》。

[4]鄒家華：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實施情況的報告——2001年12月27日在九屆全國人大常委會第二十五次會議上》。

[5]盛華仁：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染環境防治法〉實施情況的報告——2005年6月29日在十屆全國人大常委會第十六次會議上》。

[6]李鐵映：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國安全生產法〉實施情況的報告——2005年8月25日在十屆全國人大常委會第十七次會議上》。

[7]陳至立：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環境影響評價法〉實施情況的報告——2008年10月27日在十一屆全國人大常委會第五次會議上》。

[8]見布赫：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——1998年11月3日在九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上》；布赫：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——2001年10月26日在九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上》；盛華仁：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國土地管理法〉實施情況的報告——2004年6月24日在十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上》；烏云其木格：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——2005年10月26日在十屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上》；烏云其木格：《全國人大常委會執法檢查組關于跟蹤檢查有關農業法律實施情況的報告——2006年12月27日在十屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》。

[9]布赫：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——1998年11月3日在九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上》。

[10]布赫：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——2001年10月26日在九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上》。

[11]烏云其木格：《在全國人大常委會有關農業法律跟蹤檢查第一次全體會議上的講話》(2006年8月28日)。

[12]布赫：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查中華人民共和國種子法實施情況的報告——2002年12月24日在九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上》。

[13]李明先：《山東省人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——2004年11月24日在山東省十屆人大常委會第十一次會議上》。

[14]趙偉民：《關于檢查全省實施〈中華人民共和國土地管理法〉和〈甘肅省實施中華人民共和國土地管理法辦法〉情況的報告——2008年11月26日在甘肅省十一屆人大常委會第六次會議上》。

[15]盛華仁：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國土地管理法〉實施情況的報告——2004年6月24日在十屆全國人大常委會第十次會議上》。

[16]資料分別見布赫：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——1998年11月3日在九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上》；布赫：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——2001年10月26日在九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上》；烏云其木格：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國農業法〉實施情況的報告——2005年10月26日在十屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上》；烏云其木格：《全國人大常委會執法檢查組關于跟蹤檢查有關農業法律實施情況的報告——2006年12月27日在十屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》。

[17]李鐵映：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國建筑法〉實施情況的報告——2003年10月27日在十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上》。

[18]烏云其木格：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國動物防疫法〉實施情況的報告——2004年8月26日在十屆全國人大常委會第十一次會議上》。

[19]田鴻章：《省人大常委會執法檢查組關于檢查全省實施〈甘肅省發展中醫條例〉情況的報告——2009年9月22日在甘肅省十一屆人大常委會第十一次會議上》。

[20]趙偉民：《甘肅省人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國礦產資源法〉和〈甘肅省礦產資源管理條例〉貫徹實施情況的匯報——2009年11月25日在甘肅省十一屆人大常委會第十二次會議上》。

[21]陳光毅：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查中華人民共和國產品質量法實施情況的報告——1999年10月30日在九屆全國人大常委會第十二次會議上》。

[22]李鐵映：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國節約能源法〉實施情況的報告——2006年8月25日在十屆全國人大常委會第二十三次會議上》。

[23]黃炳生：《云南省人大常委會執法檢查組關于檢查我省貫徹實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉情況的報告——2003年9月4日在云南省十屆人民代表大會常務委員會第五次會議上》。

[24]路甬祥：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國科學技術進步法〉實施情況的報告——2004年4月4日在十屆全國人民代表大會常務委員會八次會議上》。

[25]烏云其木格：《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查中華人民共和國農民專業合作社法實施情況的報告——2008年10月27日在十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上》。

[26]布赫：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查中華人民共和國鄉鎮企業法實施情況的報告——2000年7月6日在九屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上》。

[27]李鐵映：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國節約能源法〉實施情況的報告——2006年8月25日在十屆全國人民代表大會常務委員會二十三次會議上》。

[28]劉曉晨：《市人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉及〈北京市實施中華人民共和國水污染防治法辦法〉實施情況的報告──2009年7月23日在北京市十三屆人民代表大會常務委員會第十二次會議上》。

[29]路甬祥：《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查中華人民共和國食品安全法實施情況的報告——2010年2月24日在十一屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上》。

[30]陳至立：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查中華人民共和國環境影響評價法實施情況的報告——2008年10月27日在十一屆全國人大常委會第五次會議上》。

[31]路甬祥：《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國食品安全法〉實施情況的報告——2010年2月24日在十一屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上》。

[32]顧秀蓮：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國工會法〉實施情況的報告——2004年10月26日在十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上》。

[33]劉家棟：《武漢市人大常委會執法檢查組關于檢查〈武漢市旅游條例〉實施情況的報告——2008年9月26日在武漢市十二屆人大常委會第十一次會議上》。

[34]許蘇卉：《江西省人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實施情況的報告——2009年9月21日在江西省十一屆人大常委會第十二次會議上》。

[35]郭振乾：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國稅收征收管理法〉實施情況的報告——1998年8月26日在九屆全國人民代表大會常務委員會四次會議上》。

[36]《國家稅務總局關于落實全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國稅收征收管理法〉執行情況的報告的書面匯報》（1999年5月31日）。

[37]蔣正華：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國統計法〉實施情況的報告——2005年4月26日在十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上》。

[38]陳至立：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環境影響評價法〉實施情況的報告——2008年10月27日在十一屆全國人大常委會五次會議上》。

[39]《云南省人大常委會執法檢查組關于檢查我省貫徹實施〈中華人民共和國氣象法〉、國務院〈人工影響天氣管理條例〉和〈云南省氣象條例〉情況的報告（書面）》，云南省十屆人大常委會公報第十三期。

[40]《李鵬委員長在全國人大常委會〈中華人民共和國刑事訴訟法〉執法檢查組第一次全體會議上的講話》(2000年8月22日)，全國人大常委會辦公廳秘書局編：《九屆全國人大常委會執法檢查報告匯編》，中國民主法制出版社2003年3月第1版，第7頁。

[41]《關于改進全國人大常委會執法檢查工作的幾點意見》，全國人大常委會辦公廳秘書局編：《九屆全國人大常委會執法檢查報告匯編》，中國民主法制出版社2003年3月第1版，第48～50頁。

[42]具體資料見路甬祥：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國科學技術進步法〉實施情況的報告——2004年4月4日在十屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上》；顧秀蓮：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國律師法〉實施情況的報告——2005年8月25日在十屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上》；路甬祥：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國專利法〉實施情況的報告——2006年6月28日在十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上》；盛華仁：《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法〉實施情況的報告——2006年6月28日在十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上》。