專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)法理與實(shí)踐的回歸分析

□ 朱克映

十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議以來(lái)，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)一詞頻頻見(jiàn)諸報(bào)端，無(wú)論是傳統(tǒng)媒體還是新聞網(wǎng)站，有關(guān)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)信息可謂應(yīng)接不暇。一石激起千層浪，這個(gè)浪潮自上而下展開(kāi)，又自下而上呼應(yīng)，形成上下互動(dòng)、此起彼伏的人大監(jiān)督工作新畫(huà)卷。

人大監(jiān)督制度是人大制度的重要組成部分，改革開(kāi)放30多年來(lái)，人大監(jiān)督制度隨著人大制度的逐步完善而不斷發(fā)展，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)就是與時(shí)俱進(jìn)的產(chǎn)物。詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)是人大對(duì)“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督的法定形式，但加上“專(zhuān)題”二字就是一種嶄新的提法，成為人大監(jiān)督工作一個(gè)引人矚目的亮點(diǎn)。作為法律詞語(yǔ)，“詢(xún)問(wèn)”出現(xiàn)的時(shí)間較長(zhǎng)；作為工作用語(yǔ)，“專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)”誕生的時(shí)間則短。為什么一項(xiàng)簡(jiǎn)單的監(jiān)督方式使用不久就產(chǎn)生如此大的反響和如此多的效仿呢？這就要求我們溯果以求其源，深挖其根以窺全貌。

一、全國(guó)各級(jí)人大競(jìng)相開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的成因分析

一是憲法法律的相關(guān)規(guī)定，為人大開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。憲法對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作規(guī)定得較為寬泛，這些規(guī)定涵蓋了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其部門(mén)的監(jiān)督，為人大開(kāi)展各項(xiàng)監(jiān)督工作打下堅(jiān)實(shí)的法制根基。監(jiān)督法設(shè)專(zhuān)章對(duì)詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)作了規(guī)定。代表法第十三條規(guī)定，“代表在審議議案和報(bào)告時(shí)，可以向本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢(xún)問(wèn)。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢(xún)問(wèn)?！钡胤浇M織法第二十八條規(guī)定，“質(zhì)詢(xún)案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會(huì)答復(fù)。”這些規(guī)定是對(duì)人大監(jiān)督方式的進(jìn)一步細(xì)化，為專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)提供了很好的依據(jù)。由此可見(jiàn)，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)是人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的一個(gè)重要方式，也是人大常委會(huì)組成人員在審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)了解有關(guān)情況的一種有效手段，是人大的法定職責(zé)。

二是全國(guó)人大常委會(huì)的率先破冰，為地方人大常委會(huì)接續(xù)效仿提供權(quán)威的范例。2010年6月24日上午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議分組審議國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報(bào)告時(shí)進(jìn)行了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，財(cái)政部多位負(fù)責(zé)人到會(huì)回答詢(xún)問(wèn)，這是全國(guó)人大常委會(huì)首次進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。2010年8月27日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議召開(kāi)聯(lián)組會(huì)議，就國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家糧食安全工作情況進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。2010年12月24日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，就國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作情況的報(bào)告進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。按照法律規(guī)定，上下級(jí)人大之間雖然不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大具有法律監(jiān)督等權(quán)力，所以全國(guó)人大常委會(huì)的做法對(duì)地方人大具有普遍的影響力。在全國(guó)人大常委會(huì)首次開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)后不久，浙江、貴州、重慶、四川、福建、河南、上海等地陸續(xù)開(kāi)展了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。2011年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告又明確指出，將結(jié)合審議“一府兩院”相關(guān)報(bào)告開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)；各地人大常委會(huì)也大都在工作計(jì)劃中安排了這項(xiàng)工作，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)已經(jīng)成為當(dāng)前各級(jí)人大普遍采用的監(jiān)督手段。

三是代表和群眾的支持和擁護(hù)，為各級(jí)人大繼續(xù)做好這項(xiàng)工作增強(qiáng)了動(dòng)力。各級(jí)人大常委會(huì)組成人員，他們是“代表中的代表”，從各地專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的開(kāi)展情況看，他們都踴躍參與，積極表達(dá)自己的觀點(diǎn)，在各級(jí)人大開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，每次都有不少組成人員雖然報(bào)名但沒(méi)來(lái)得及發(fā)言。從常委會(huì)組成人員提問(wèn)的內(nèi)容看，他們對(duì)所提問(wèn)題把握得很準(zhǔn)，顯然都進(jìn)行了精心準(zhǔn)備。廣大群眾對(duì)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作也非常期待，特別是全國(guó)人大常委會(huì)組織第三次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，因?yàn)獒t(yī)藥衛(wèi)生體制改革事關(guān)每個(gè)人的切實(shí)利益，全國(guó)人大常委會(huì)首次通過(guò)電視實(shí)時(shí)報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)直播的方式發(fā)布信息，引起更大范圍群眾的關(guān)注。從目前的情況看，各地組織的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)都取得很大成功，這進(jìn)一步增強(qiáng)了代表和群眾繼續(xù)支持這項(xiàng)工作的信心，他們反過(guò)來(lái)會(huì)對(duì)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作給予更大的支持，形成了良性互動(dòng)的局面，推動(dòng)了這項(xiàng)工作的深入開(kāi)展。

四是政府部門(mén)的大力配合，為人大常委會(huì)依法行使職權(quán)提供很大便利。從監(jiān)督方式看，詢(xún)問(wèn)是人大監(jiān)督的法定形式，是人大及其常委會(huì)行使知情權(quán)的形式之一，也是一種剛性不強(qiáng)的監(jiān)督方式，所以監(jiān)督對(duì)象一般不會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。從監(jiān)督程序看，開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的議題在年初確定，被詢(xún)問(wèn)對(duì)象有充足時(shí)間把這項(xiàng)工作做好，而且做好本職工作是其職責(zé)之所在。在進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)之前，被詢(xún)問(wèn)對(duì)象可以充分準(zhǔn)備好相關(guān)材料，就不會(huì)在詢(xún)問(wèn)時(shí)出現(xiàn)因準(zhǔn)備不足而發(fā)生無(wú)言以對(duì)的尷尬場(chǎng)面。從監(jiān)督效果看，各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展的專(zhuān)題活動(dòng)都進(jìn)行了充分報(bào)道，這些報(bào)道既傳遞了工作信息，也從正面對(duì)被詢(xún)問(wèn)對(duì)象的工作進(jìn)行了宣傳，起到了很好的宣傳效果，對(duì)下一步更好地開(kāi)展這項(xiàng)工作產(chǎn)生很好的輿論氛圍。所以，人大常委會(huì)開(kāi)展的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)真正做到了寓監(jiān)督于支持之中，政府部門(mén)對(duì)這項(xiàng)工作一般都很支持。

二、繼續(xù)深化和推進(jìn)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作的思考

一要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作的認(rèn)識(shí)。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不是剛性很強(qiáng)的監(jiān)督手段，有的把它歸為柔性監(jiān)督，但對(duì)這種柔性監(jiān)督一定不能小視，不能認(rèn)為專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不過(guò)是一種一問(wèn)一答，無(wú)關(guān)痛癢，解決不了什么實(shí)際問(wèn)題，也不會(huì)取得實(shí)質(zhì)性監(jiān)督效果。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)主題突出、問(wèn)題集中、針對(duì)性強(qiáng)，有組織、有準(zhǔn)備地對(duì)特定議題進(jìn)行問(wèn)答，有效克服了一般詢(xún)問(wèn)的提問(wèn)隨意性和問(wèn)題發(fā)散性等不足。通過(guò)有重點(diǎn)的詢(xún)問(wèn)和有準(zhǔn)備的回答，不僅使人大代表或常委會(huì)組成人員深度了解政情社情，提高議政質(zhì)量，同時(shí)還可對(duì)被詢(xún)問(wèn)者施加一定壓力，敦促有關(guān)方面加強(qiáng)和改進(jìn)工作。

二要進(jìn)一步完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作的規(guī)范化程度。

專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)是對(duì)法定詢(xún)問(wèn)監(jiān)督方式的創(chuàng)新和發(fā)展，沒(méi)有現(xiàn)成的操作模式可資借鑒。從各地的實(shí)踐看，大家都注重學(xué)習(xí)借鑒，特別是把全國(guó)人大常委會(huì)的做法作為權(quán)威案例，但這項(xiàng)工作缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)程。人大及其常委會(huì)是集體行使職權(quán)，每一項(xiàng)工作都要“興師動(dòng)眾”，涉及面廣，運(yùn)作成本較高，迫切需要專(zhuān)門(mén)法規(guī)或操作規(guī)程來(lái)規(guī)范和指導(dǎo)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作。

三要進(jìn)一步加強(qiáng)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作的“前升后延”。

專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的主旨在問(wèn)，中心是推動(dòng)“一府兩院”及職能部門(mén)把工作做得更好，所以人大常委會(huì)一定要在專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)前做足功課，加強(qiáng)調(diào)研，找準(zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)，準(zhǔn)確傳達(dá)代表和群眾集中反映的心聲。在專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)過(guò)程中，要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)工作，組織好政府相關(guān)部門(mén)的積極參與，及時(shí)與政府部門(mén)溝通，確保最大程度上贏得政府的理解和支持。專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)不能一問(wèn)就了，要善于運(yùn)用組合拳，對(duì)詢(xún)問(wèn)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)采取相關(guān)監(jiān)督手段，力求詢(xún)問(wèn)成果的最大效益。

三、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)模式對(duì)新時(shí)期人大監(jiān)督工作的啟示

一是進(jìn)一步發(fā)揮好憲法法律賦予人大各種監(jiān)督方式的作用。監(jiān)督法如同人大監(jiān)督工作的憲法，從框架結(jié)構(gòu)上看，它賦予了人大七種監(jiān)督權(quán)力。但在實(shí)際工作中，各級(jí)人大運(yùn)用較多的是聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議等，而特定問(wèn)題調(diào)查、質(zhì)詢(xún)等一些重要的監(jiān)督手段很少使用。這些監(jiān)督手段如同人大工作的利器，束之高閣過(guò)久就會(huì)產(chǎn)生遺忘或鈍化，失去其應(yīng)有的威力，應(yīng)發(fā)揮好每一種法定監(jiān)督手段的應(yīng)有作用。

二是進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新力度。創(chuàng)新是不竭動(dòng)力，是提高各種工作績(jī)效的活力源泉。人大監(jiān)督工作也要在法定框架下創(chuàng)新，監(jiān)督工作創(chuàng)新可以有多種，細(xì)化監(jiān)督方式、完善監(jiān)督手段也是一種創(chuàng)新。從專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)可以看出，詢(xún)問(wèn)是一種“古老”的監(jiān)督方式，但加上“專(zhuān)題”就煥發(fā)生機(jī)，產(chǎn)生了全國(guó)性的轟動(dòng)效應(yīng)。要素組合也是一種創(chuàng)新，監(jiān)督工作也要打組合拳，要把憲法法律賦予的相關(guān)權(quán)力組合起來(lái)使用，這樣可以發(fā)揮更大的威力。如專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)前，一般都開(kāi)展了執(zhí)法檢查、專(zhuān)題調(diào)研等活動(dòng)，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)后也適情采取了一定的監(jiān)督措施。

三是進(jìn)一步發(fā)掘“柔性監(jiān)督”手段的邊際效益。

人大與“一府兩院”都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，都是以服務(wù)人民群眾為宗旨，因此人大的監(jiān)督是寓監(jiān)督于支持之中，監(jiān)督是手段，支持“一府兩院”更好地開(kāi)展工作才是目的。從歷史文化傳統(tǒng)來(lái)看，中國(guó)人講求以和為貴；從當(dāng)前國(guó)家政策看，中央提倡建設(shè)和諧性社會(huì)。所以，柔性監(jiān)督更容易為各方接受，可操作性更強(qiáng)。由此意義說(shuō)，人大監(jiān)督要以“柔性監(jiān)督”為主，以剛性監(jiān)督為輔，剛?cè)岵?jì)才能發(fā)揮出各種監(jiān)督手段的最大效益，切實(shí)提高人大的監(jiān)督實(shí)效。要不斷深化對(duì)法定“柔性監(jiān)督”的認(rèn)識(shí)，用足用活法律賦予的權(quán)力，多采用“和風(fēng)細(xì)雨”的模式，并使之規(guī)范化、常態(tài)化。讓“一府兩院”主動(dòng)爭(zhēng)取人大的監(jiān)督、人民群眾滿(mǎn)意人大的監(jiān)督，這樣的監(jiān)督才能達(dá)到更高的境界，和諧社會(huì)才能更加和諧。