代表議案有關(guān)問(wèn)題的思考

□ 成斌

人民代表大會(huì)會(huì)議期間人大代表提出議案，是法律法規(guī)賦予代表的權(quán)利，也是代表行使職權(quán)的重要方式，在此，結(jié)合自己的思考，談?wù)剬?duì)代表議案工作的一些認(rèn)識(shí)和看法。

一、何為議案

根據(jù)《全國(guó)人大組織法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》《地方組織法》及有關(guān)地方法規(guī)的規(guī)定，通常解釋的是：議案是代表和法定機(jī)關(guān)向人代會(huì)提出的議事原案。把這一通常的概念進(jìn)行語(yǔ)法分析后加以簡(jiǎn)化，得出的結(jié)論是，議案就是議事原案。有人認(rèn)為，這等于沒(méi)有解釋，把一個(gè)不為人理解的概念解釋為另一個(gè)不為人理解的概念。但實(shí)際上，這個(gè)概念最簡(jiǎn)明地講清了議案的本質(zhì)是什么?！白h事原案”這四個(gè)字中，“議事”二字好理解，“原案”二字可以理解為“最初的起源、動(dòng)議和由頭”。也就是說(shuō)，既然是代議機(jī)關(guān)，就要開(kāi)會(huì)議事、討論問(wèn)題，而開(kāi)會(huì)議事、討論問(wèn)題就必須有由頭。有很多的由頭，就形成了議程。形成議程后，必須按議事的規(guī)則來(lái)討論，才能保證議事的效率和討論問(wèn)題的順暢。因此，議案就是議事內(nèi)容的啟動(dòng)和由頭。也有人稱之為“動(dòng)議原案”。從國(guó)外的相關(guān)資料看，議案包括法律案、預(yù)算案、對(duì)內(nèi)閣的不信任案、彈劾案等。

《選舉法和地方組織法釋義與解答》一書，對(duì)《地方組織法》第十八條有關(guān)議案的含義進(jìn)行了解釋。關(guān)于議案的含義解釋為：議案是指要求人大會(huì)議討論并作出決定的建議。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，向人大提出的議案分為一般議案和特別議案。一般議案包括法規(guī)案、決定案、決議案等。特別議案包括人事任免案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃案、財(cái)政預(yù)算案、罷免案、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)案等。質(zhì)詢案不是議案，因?yàn)樗皇且笕舜笥懻摬⒆鞒鰶Q定的建議，而是向政府、法院和檢察院提出，要求其作出回答的一種質(zhì)問(wèn)。工作報(bào)告也不是議案，它是本級(jí)人大常委會(huì)、政府、法院和檢察院對(duì)自己已經(jīng)做的工作和今后的工作安排向本級(jí)人大會(huì)議所作的匯報(bào)。向本級(jí)人代會(huì)提出的議案必須屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍，不屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍的事項(xiàng)，不能作為議案提出，應(yīng)當(dāng)作為建議轉(zhuǎn)有關(guān)機(jī)關(guān)處理。

上述解釋進(jìn)一步說(shuō)明，議案的本質(zhì)屬性就是人大代表要求開(kāi)會(huì)議事、討論問(wèn)題、作出決定的動(dòng)議和由頭。提議案的目的是要列入議程，加以研究，作出決定。

二、議案提出和處理上的不規(guī)范現(xiàn)象

從工作實(shí)踐來(lái)看，由于對(duì)議案的含義和本質(zhì)屬性理解不夠，在議案的提出和處理上，出現(xiàn)了一些不規(guī)范之處。有些代表往往把不是議案的事項(xiàng)作為議案來(lái)提。而且由于議案通常比建議更能引起重視，在這一認(rèn)識(shí)的支配下，有些代表不管所提內(nèi)容是不是符合法律法規(guī)對(duì)議案的實(shí)質(zhì)要件和形式要件的要求，都以議案的形式來(lái)提，增加了議案處理的工作量。還有人認(rèn)為議案只包括法規(guī)案，非法規(guī)案都不是議案，也就是說(shuō)，只有要求立法的議事原案才能被列為議案，代表提出的其他的議事原案不能被列為議案。筆者認(rèn)為，這是不對(duì)的。

首先，只有全國(guó)人大、省級(jí)人大和有立法權(quán)的市人大才能立法，難道其他沒(méi)有立法權(quán)的地方人大開(kāi)人代會(huì)時(shí)，就不存在議案？其次，從全國(guó)人大的情況來(lái)看，列為議案的議事原案包括三種類型：一是制定法律；二是修改法律；三是建議進(jìn)行執(zhí)法檢查。再次，綜合《地方組織法》第八條和第十八條來(lái)看，只要是屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，代表都可以提出議案?？h級(jí)以上地方人大包括15項(xiàng)職權(quán)，那么只要是15項(xiàng)職權(quán)以內(nèi)的事，代表均可作為議案提出。

對(duì)于山西省來(lái)說(shuō)，代表議案的提出和處理主要是依據(jù)《山西省人民代表大會(huì)議事規(guī)則》和《山西省人民代表大會(huì)代表議案的提出和處理辦法》，從執(zhí)行這兩個(gè)規(guī)范性文件的情況來(lái)看，是比較好的。但是山西省的《代表議案的提出和處理辦法》是2008年9月11日省人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)的，以主任會(huì)議的權(quán)限規(guī)定屬于代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，有違反立法法和《山西省地方立法條例》之嫌。

三、議案是否應(yīng)當(dāng)列入人代會(huì)議程

《地方組織法》第十八條明確規(guī)定，對(duì)于代表提出的議案由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入大會(huì)議程的意見(jiàn)，再由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。

如上所述，提議案的目的本來(lái)是要列入議程，加以研究，作出決定，加以執(zhí)行。但在目前的人大工作中，通常不列入議程，而是會(huì)后處理。筆者認(rèn)為，這是由現(xiàn)行的制度架構(gòu)所決定的，人大通常一年開(kāi)一次會(huì)，議程事先已確定，會(huì)期很短，代表很多，將代表提出的議案列入會(huì)議議程帶來(lái)經(jīng)費(fèi)、工作量的增加，甚至可能導(dǎo)致一些預(yù)想不到的后果。因此把代表提出的議案列入會(huì)議議程不太現(xiàn)實(shí)，不列入會(huì)議議程才是現(xiàn)實(shí)而便于處理的辦法。這就導(dǎo)致了法律法規(guī)是這么規(guī)定的，但實(shí)踐當(dāng)中不是這樣。

四、專門委員會(huì)是否“辦理”議案

筆者認(rèn)為，一些地方在人代會(huì)閉會(huì)后，把議案交有關(guān)專門委員會(huì)“辦理”，這種說(shuō)法或現(xiàn)象也是不對(duì)的，法律規(guī)定得很清楚，人大有關(guān)專門委員會(huì)只“審議”議案，不“辦理”議案。之所以這樣講，就要搞清人大設(shè)立專門委員會(huì)的目的，搞清開(kāi)人代會(huì)時(shí)，議案審查委員會(huì)和專門委員會(huì)的關(guān)系。即開(kāi)人代會(huì)時(shí)，專門委員會(huì)在干什么，議案審查委員會(huì)在干什么。

從有關(guān)資料來(lái)看，彭真同志在解釋全國(guó)人大設(shè)專門委員會(huì)的必要性時(shí)指出，“過(guò)去我們沒(méi)有專門委員會(huì)時(shí)，什么問(wèn)題都要提到主席團(tuán)上來(lái)，不開(kāi)人代會(huì)時(shí)，則是什么問(wèn)題都要提到常委會(huì)上來(lái)，人大常委會(huì)因?yàn)槿硕?，就不好討論各種問(wèn)題，尤其是不能分門別類地討論，所以工作就不好進(jìn)行。人大開(kāi)會(huì)也是分組討論，而且分組也不是按工作性質(zhì)分組。所以，我們才考慮要設(shè)專門委員會(huì)?！?/p>

按筆者的理解，人大的權(quán)力班子是主席團(tuán)，工作班子是秘書處。專門委員會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，議案審查委員會(huì)是人大的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。開(kāi)人代會(huì)時(shí)，二者都要為主席團(tuán)服務(wù)。專門委員會(huì)要審議議案，議案審查委員會(huì)則是處理議案，分流議案。即議案審查委員會(huì)要提出審查意見(jiàn)，提出“決定立案”還是“不予立案”的意見(jiàn)。這其實(shí)是對(duì)代表提出的議案原案是否符合議案的要求，做形式要件上的審查，從而決定能否向主席團(tuán)提出列入會(huì)議議程的建議。對(duì)于議案審查委員會(huì)無(wú)法決定“立”還是“不立”的議事原案，就由主席團(tuán)交專門委員會(huì)審議，是否列入會(huì)議議程。因此，從法律的規(guī)定和理論上講，開(kāi)人代會(huì)時(shí)，專門委員會(huì)和議案審查委員會(huì)都應(yīng)當(dāng)開(kāi)展工作。但實(shí)踐中，卻不是這樣。鮮見(jiàn)有關(guān)專門委員會(huì)在人代會(huì)上審議代表提出的法規(guī)案或者審議其他議案。大量地見(jiàn)到，會(huì)后交有關(guān)專門委員會(huì)處理。

五、專門委員會(huì)審議議案的后果和效力

專門委員會(huì)審議議案的后果實(shí)際上是兩種：一種是專門委員會(huì)在人代會(huì)上進(jìn)行審議的，要提出是否列入大會(huì)會(huì)議議程的建議；另一種是專門委員會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)后進(jìn)行審議的，要提出審議結(jié)果的報(bào)告，經(jīng)常委會(huì)審議通過(guò)。筆者認(rèn)為，常委會(huì)通過(guò)的審議結(jié)果的報(bào)告，即常委會(huì)形成了如何辦理代表議案的決定，專門委員會(huì)行使審議權(quán)，是為了給常委會(huì)提供決策的依據(jù)，并產(chǎn)生法律效力。常委會(huì)審議通過(guò)的審議結(jié)果的報(bào)告，應(yīng)當(dāng)交有關(guān)部門辦理，并報(bào)告下次人代會(huì)及答復(fù)代表。

既然常委會(huì)審議通過(guò)的審議結(jié)果的報(bào)告具有法律效力，在實(shí)踐中，就應(yīng)當(dāng)從整體上考慮對(duì)人大工作的影響。如果有關(guān)專門委員會(huì)是對(duì)法規(guī)案提出審議結(jié)果的報(bào)告，同意立法，那么這一報(bào)告經(jīng)常委會(huì)審議通過(guò)后，就具有法律效力，在安排常委會(huì)立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地照此執(zhí)行，列入立法計(jì)劃。

對(duì)于代表提出的進(jìn)行執(zhí)法檢查的議案的審議結(jié)果的報(bào)告，經(jīng)常委會(huì)審議通過(guò)后，在安排常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃時(shí)，也應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地列入。

此外，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，專門委員會(huì)是法定的提議案權(quán)主體。在人代會(huì)閉會(huì)期間，專門委員會(huì)有權(quán)隨時(shí)向常委會(huì)提出屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的議案，并可進(jìn)行調(diào)研，提出報(bào)告提請(qǐng)常委會(huì)審議。因此，從法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，專門委員會(huì)在開(kāi)展工作、安排工作時(shí)具有一定的靈活性，常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一安排工作計(jì)劃和協(xié)調(diào)工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮專門委員會(huì)的工作特點(diǎn)，給予其一定的自由度。