信息化時代政府與社會關系的重構

賀運政，馬昊

(1.華北電力大學，河北保定071003；2.中共上海市委黨校科研處，上海200233)

信息化時代政府與社會關系的重構

賀運政1，馬昊2

(1.華北電力大學，河北保定071003；2.中共上海市委黨校科研處，上海200233)

在信息化時代，網絡空間的興起為政府與社會關系的重構提供了重要動力，網絡治理是順應社會民主政治發展的必然趨勢。應通過建設一個“強政府”和一個“強社會”，做到“強強聯合”，共同合作、共同治理、共同應對社會發展中的各種挑戰。

政府與社會關系；重構；網絡治理

政府與社會的關系,大致可歸納為四種模式：強政府與弱社會模式、弱政府與強社會模式、強政府與強社會模式和弱政府與弱社會模式。其中的“強”與“弱”，指的是政府在整個社會中的地位和發揮作用的程度，或者是社會自身的自主程度。

一、我國政府與社會關系模式及其演化

我國政府與社會關系的發展經歷了兩大階段，改革開放是政府與社會關系的分水嶺：

1.改革開放以前。1949年新中國成立后,在中國建立起一個了“全能主義”的國家政權，政府權力的影響無處不在，整個社會生活高度政治化，政府與社會關系開始進行根本性的重組。國家政權通過意識形態、組織結構、干部隊伍以及有效的政治動員實現對社會生活所有方面的全面滲透與組織，對經濟和各種社會資源實行全面壟斷。政府與社會高度合一，政治、經濟和意識形態三個中心高度重疊。政府將社會納入到政府的權力體系之下，社會權力萎縮；政府與社會的權力格局以“強政府、弱社會”為特征。

2.改革開放以后政府與社會關系模式發生了重大變化。隨著中國改革開放的不斷深入，政府與社會關系逐漸從國家主義模式中走了出來，政府開始還權于社會，政府的權力漸漸從部分社會領域退出，而社會的力量開始積聚并壯大起來。其變化主要體現為：①個人權利的解放和發展。人們思想解放，個人就業或擇業自由度擴大，消費、福利、社會保障、遷徙的權利擴大，言論和隱私權得到較大的保障；②民間社團的興起。民間社團的數量增加，種類增多，獨立性日益增大。

3.加入WTO推動政府與社會關系模式的進一步變革。WTO新規則促使中國政府以適應市場經濟發展為出發點，進行政府改革，最終實現“有限政府”與“有效政府”的戰略目標,也讓中國政府的治理實踐面對前所未有的復雜局面。WTO帶來的新變化有助于中國市民社會的生長，有利于社會力量的積聚，但WTO規則對社會的要求可能使社會無力承擔而陷入困境。“入世”之后，面對整體性的挑戰，市場、政府、社會任何一方的“單兵作戰”都難以應付WTO規則帶來的沖擊波。現代社會的治理模式已經向“共治”發展，多個治理主體合作的網絡化治理模式成為各國的選擇。

二、信息化時代政府與社會關系重新定位的可行性分析

1.網絡空間的興起為政府與社會關系的重構提供了重要動力。當人們在網絡虛擬空間中自由地發表對政治生活的看法時，“非權威化”的過程也就發生了，其可預見的結果就是削弱固有的權威中心，并重建多中心的權威體系。網絡空間的交往與溝通創造了新的話語權力，并不斷凸現社會的力量及其制約政府的能力。哈貝馬斯曾經指出，“公共領域的交往渠道是同私人生活領域相連，也就是說不僅與家庭和朋友圈子、而且是與鄰居、同事、熟人等等的敏捷的互動網絡相連。甚至可以說，公共領域是簡單互動的空間結構的擴大、抽象化，但不是對它們的扭曲，同時公共領域也存在著遠距離進行的陌生人之間的交往。”[1]450-452這種源自公共領域并不斷超越公共領域的交往，“由于其影響力會使政府等國家機構注意，從而加以處理解決，因此，它又是一預警系統，是社會敏感性的傳感器。”[1]445這就意味著，在網絡空間興起的過程中，中國現有的政府與社會關系格局將會受到一定程度的沖擊，將會在網絡公共空間開拓出嶄新的溝通渠道，在交往秩序中建構新型的政府與社會關系模式。網絡公共領域的興起進一步促進了公民社會的成長，以前被結構化于政府框架之中的種種能動性和積極性，在適宜于公民社會成長的條件下走出限制，露面于公共領域，亦即公民開始廣泛參加到公共生活中。這意味著在網絡公共領域發生和發展的條件下，私域的范圍擴大了，這多少類似于阿倫特對她那個時代公域型構問題的描述，“她用‘社會之物’(thesocial)的出現來刻畫公域和私域之間的現代關系，‘在這種社會形式中，為生活起見、僅僅為生活起見而相互依賴這個事實具有了公共意義，與純粹生活有關的活動可以具有公共性的外貌。’”[2]

網絡空間的興起要求國家與社會的界限進一步清晰，這為在新的條件下重塑政府治理奠定了堅實的基礎：①網絡空間在重新訂定合法性基礎和公共權威等概念的同時就自然地訂定了多中心權威的格局，要實現良好的治理就要求化權威之間的非理性競爭為理性協商，進而達到政府與社會的合作與共治；②網絡虛擬社群在形成較具獨立性和自主性的權力位域后，會逐漸超越其自身的邊界并擴展對其他權力位域的影響，表現為對傳統官僚制原則的解構以及民主制行政原則的確立；③網絡空間提供了溝通——行動的嶄新模式，這種溝通——行動模式進一步影響到政府過程中，從而加快了虛擬政府的構建步伐；④網絡空間促進了網絡社群中的自我賦權，削弱了傳統公共權威的影響力，也為網絡空間中話語權力的競爭乃至壟斷創造了條件，這就要求創新公共治理機制，通過積極有效的治理機制將網絡極端主義的危害降至最低；⑤網絡為公共領域超越主權秩序進而邁向全球話語平臺提供了技術基礎，并引致了全球各國政府治理結構的變化。

2.網絡治理是對政府治理結構的重塑。Oakley.Kate(2002)認為網絡治理就是以技術為中介，改善公共服務的提供和增進政府與社會互動的一系列過程，[3]即包括政府組織、社會組織、企業、社會公民等在內的多元治理主體，運用網絡與信息技術，共同管理社會公共事務，增進公共福祉的過程。網絡治理是一個網絡化、數字化的集體協商過程，這個過程中包括多元行為主體、豐富可靠的信息互動、合作協商的運作程序，以問題解決機制為導向，以實現善治為總體目標，關注于解決人們所面對的共同問題，最終實現人類和人類社會的全面發展。其具體內容包含改良政府公務處理程序即電子政務、聯結公民社會即電子民主、政府服務交付數字化即電子服務以及建立政府與外部社會的互動即電子社會等主要范疇。[4]“它（網絡治理）不是信息技術在公共事務領域的簡單運用，而是一種更多地與政治權力和社會權力的組織與利用方式相關聯的社會——政治組織及其活動的方式”，[5]是對政府傳統治理領域的一種延伸和拓展。

首先，網絡治理打破了電子政府中治理主體的一體性而引入了多元的治理主體。“長期以來，行政主體的一體性一直被看作是一個默認的不可移易的原則”。[6]電子政府同樣如此，它在很大程度上仍然是人們在政府中心論的指導下，引入技術的因素而對政府的管理與服務抱有的更為美好的期許。但在現代發展的社會環境中，面對由此帶來的公共事務的高度復雜化和不確定性，單一的政府主體已經日益顯得力不從心。網絡治理則充分利用網絡與信息技術所塑造的互動平臺，納入多元的治理主體，重構了政府與社會之間的關系，彼此在各自的核心優勢范圍內發揮作用，從而形成了公共管理的整體合力。其次，突破了電子政府中單一的權力流向而塑造了一個多元化的權力格局。電子政府利用其信息交流結構，更為方便、快捷地收集社會和公民的需求信息，并在此基礎上作出各種決策。但在這種權力與信息的交換過程中，自上而下和自下而上仍然是權力的主要流向，政府組織仍然是唯一的，至少是處于核心地位的權力中心。但在現代社會中，政府組織必須(事實上也不得不)容納眾多的行為主體參與到管理過程中來，網絡治理所塑造的則是眾多結點、多個層次以及多個權力中心并存的多元化格局。雖然其中政府組織仍然對資源與價值進行權威性分配，并力圖將多元的自主行動者圍繞共同的政策目標組織起來，但它已不再是唯一的權力主體，而只是權力流中的一個結點并與其他主體處于平等的地位。再次，超越了電子政府中局部、片斷的思維而采取的是整體和全盤的思維模式。電子政府在很大程度上仍然將政府與社會區分開來，而將其置于社會之上的管理主體地位，不同的只是管理主體引入了更多的技術而使其更為高效。而網絡治理則強調走出工業時代僵化、呆板的思維方式，學會用一種新的方式將政府組織內部以及社會中各個支離破碎的部分重新整合并將其嵌入公民社會之中而形成公共管理的社會網絡系統。最后，與電子政府單純強調政府管理的電子化不同，網絡治理更強調多元治理主體間的互動關系模式。電子政府在很大程度上只是引入技術要素，從而對政府內部的運作程序、行政方式、組織結構等進行全方位的革新和優化。而與電子政府專注于政府內部及政府服務范圍內的變革不同，網絡治理“是更廣泛地用于政治、社會群體相間關系領域的政治——社會結構及其相互關系方式”，它更強調多元治理主體在一個共同平臺上的互動與和諧并由此提供更好的公共服務。因此，網絡治理突破了電子政府單一的工具取向，實現了公共權力向社會的回歸以及公共責任在社會中的喚醒，并彰顯出與社會發展相適應的民主、公平、參與等政治意涵，為社會組織及其廣大社會民眾發揮自身優勢、行使自身權利提供了體制和機制上的保證，這對于重構我國政府與社會關系，推動我國政府的民主進程以及社會——政治結構性變革具有重要的現實政治意義，同時對于我國和諧社會的構建也具有重要的社會意義。

3.政府網絡治理順應了社會民主政治發展的必然趨勢。網絡治理不僅拓展了政府治理的領域，也適應了社會民主政治發展的必然趨勢。隨著網絡對政治系統的滲透，一種新型的政治現象——網絡政治出現了。網絡政治由三個層面組成：[7]虛擬空間的政治現象，即虛擬政治；網絡對現實政治生活的影響；現實政治主體對網絡社會的能動的反作用。三者有機統一，由此在網絡空間中形成了一種新型的政府與社會互動關系。

網絡政治促使民主政治的發展呈現新形式，即網絡民主。網絡民主是民主政治更高層次的發展。網絡民主所具有的直接性、平等性、便捷性等新特點使網絡時代的政治民主具有不同于傳統代議制民主的優越性。第一，網絡民主為公民的政治參與營造和發展了新的公共領域。在公民如何參與政治交流、影響政治進程方面，哈貝馬斯提出了“公共領域”的重要概念。“公共領域”是指在相對獨立于國家政權之外的公民社會中，各種利益團體可以就關系自身利益的問題進行廣泛的政治辯論、交流，從而影響政治進程。哈貝馬斯提出了媒體在公共領域中占據中心地位的觀點，認為媒體是公民參與社會政治活動，形成公共輿論，影響公共決策的重要工具，是公共領域形成發展的重要力量。而網絡媒體極大地延展了公共領域。第二，網絡民主為公民的政治參與提供了新的途徑與方式。傳統的政治參與僅限于投票、官民個別接觸或信訪等幾種簡單的途徑，并且在很大程度上依賴于報紙、電視、電臺等傳統的信息傳遞渠道。而網站技術則大大改善了政治參與的這種狀況。公民通過電子郵件、公告板、討論組和網絡會議等方式參與政治生活。第三，網絡民主提高了民眾政治參與的興趣和能力。人們對代議民主制的批評常常集中于這一點：代議民主制是“有限的政治參與”，而且權力和資源分配的不平衡以及階級、性別和種族的不平等的存在，使得“強有力的游說組織能動用各種資源來影響政府的議程，而無資源的組織和公民無法影響政府的政策和過程”，[8]因而公民對政治參與的熱情與興趣不高，在號稱“最民主國家”的美國，經過一場激烈而昂貴的選舉戰后，投票率能達47%便是一個不錯的結果。政府上網突破了傳統媒介由于時空間隔造成的信息傳輸的種種障礙，為民眾的政治參與提供了更加便捷的渠道；網絡的開放性和平等性也極大地激發了民眾政治參與的熱情。

三、網絡治理理論的現實應用：“強政府、強社會”模式

“強政府、強社會”的模式是我們的一個選擇，這種選擇不僅有國內經濟和社會發展的現實基礎，也有網絡治理的理論支持。所謂網絡治理指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。

網絡治理涉及四個核心理論要素：

（1）多中心公共行動體系，即是指處于平等地位的多個中心和組織機制治理公共事務，提供公共服務。在多中心治理機制中，打破了政府作為唯一管理主體和單一權力中心的現狀，在政府、市場這兩個中心之外引入社會，作為第三個中心，實現管理主體和權力中心的多元化，以解決不同范圍內的公共治理問題。只有實現政府與社會的合作與互動，通過兩者互換資源、共享知識、采取有效的集體行動，才可能達到預期的治理效果。

（2）反思理性的“復雜人”。管理理論往往建立在基本人性假設上，網絡治理理論作為管理理論的一種，認為公共行動者，無論是政府還是社會都是具有獨立決策能力、能夠計算成本收益的理性人，但又不是傳統經濟學上的完全的理性人或經濟人，而是能夠自主決策，受環境影響易犯錯誤和改正錯誤、受社群的非正式規范約束的社會人、復雜人，具有理性有限這一人性特點。為了克服有限理性的先天不足，政府和社會在利害相關的網絡中，學會約束各自的不合理要求，通過持續的對話調整各自的行為，在相互尊重對方利益的基礎上采取合作行動實現共同利益。

（3）合作互惠的行動策略。在網絡治理中，每個行動者所做的事幾乎都會對其他行動者產生影響，所以行動者在考慮個人的行動策略時都會考慮其他行動者的選擇。無論政府還是社會，為了擴大從集體行動中獲利的空間，都會在不斷地互動中逐漸放棄“單獨行動”策略，轉而采取合作策略。政府會本著“有限政府”和“有效政府”的理念，放權于社會；而社會則會承擔起更多的職責，積聚出更強大的自治能力，保持同政府的愉快合作；政府與社會充分互動，形成合力，進行共治。

（4）共同學習的政策過程。網絡治理中的政策是公共行動者共同學習的產物，而不是中央政府自上而下的過程，有參與特定政策領域的相互依存的公共、準公共和個人行動者組成政策網絡，在其中，各種治理主體通過對話和協商，努力增進合作，在改善互動關系的同時達成各方都可接受的政策方案。這就是公共行動者集體學習產出政策的過程。共同學習的政策過程，實際上就是國家的權力向社會的回歸。網絡治理的過程就是一個還政于民的過程，網絡治理離不開政府，更離不開公民。

[1][德]哈貝馬斯.在事實與規范之間[M].三聯書店，2003.

[2][德]哈貝馬斯.公域的結構性變化[M]//.鄧正來,J.C·亞歷山大.國家與市民社會.中央編譯出版社,2002：142.

[3]陳祥榮.電子政務與電子治理[J].成都行政學院學報，2005,(5).

[4]劉邦定.電子治理引論[M].北京：北京大學出版社，2005：43.

[5]王浦劬，楊鳳春.電子治理：電子政務發展的新趨向[J].中國行政管理，2005,(1).

[6]張康之.公共治理：社會治理中的一場革命[J].北京行政學院學報，2004,(6).

[7]劉文富.網絡政治——網絡社會與國家治理[M].北京：商務印書館，2002：10.

[8][英]安德魯·卡卡貝茲·娜達，K·卡卡貝茲·庫茲敏.憑借信息技術重塑民主治理——一個日益值得商榷的議題[J].人大復印資料(政治學)，2004,(2).

C91

A

1002-7408（2011）02-0039-03

賀運政（1981-），男，山東單縣人，華北電力大學團總支書記，碩士；馬昊（1981-），男，山東單縣人，中共上海市委黨校科研處，行政管理專業碩士。

[責任編輯：孫巍]