建黨90年來農村基層政治溝通的嬗變和發展

□ 吳小華

（中共余姚市委黨校，浙江 余姚 315400）

建黨90年來農村基層政治溝通的嬗變和發展

□ 吳小華

（中共余姚市委黨校，浙江 余姚 315400）

農村問題的解決離不開政治溝通，農村基層政治溝通研究對農村政治建設乃至社會主義和諧社會的建設都具有重大意義。本文總結梳理了建黨以來農村基層政治溝通的演變歷程，分析了當下農村基層政治溝通運行中存在的障礙，并從溝通主體、溝通制度、溝通渠道等視角對農村基層政治溝通的健全和完善進行了探索。

農村政治溝通；農村政治建設；農村基層

黨的十七屆三中全會 《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“堅持服務農民、依靠農民，完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設，保持農村社會和諧穩定。健全黨和政府主導的維護農民權益機制，拓寬農村社情民意表達渠道，做好農村信訪工作，加強人民調解，及時排查化解矛盾糾紛。農村廣大干部要進村入戶做好下訪工作，切實把矛盾和問題解決在基層、化解在萌芽狀態。”［1］而要完善農村社會管理體制，化解利益糾紛，維護農村社會和諧穩定離不開農村政治溝通。農村政治溝通是構成農村政治關系的各個主體間的政治信息的流動和傳輸的過程。農村問題的解決離不開政治溝通，因為沒有農村政治溝通，就沒有農村的政治民主，也就沒有農村的經濟發展和政治穩定。因此，農村政治溝通研究對我國農村政治建設乃至社會主義和諧社會的建設都具有重大意義。

一、建黨以來農村基層政治溝通的歷史演進

⒈革命時期。農村基層政治溝通的創立時期，呈現出“直接溝通、及時互動”的特征。在革命時期，為了贏得群眾的信任和支持，黨員和干部直接溝通民眾，傾聽社情民意，并且與群眾及時互動，對于群眾提出的意見和建議，黨組織積極回復。這種直接溝通、及時互動的黨群政治溝通模式，適應了革命的需要，為黨的各項決策提供了及時準確的情報資訊，為民主革命的勝利提供了保障。

黨組織是黨溝通民眾的主渠道。黨員和干部是黨溝通群眾最重要的信息渠道。革命戰爭時期，在嚴酷的政治環境和艱苦的生活環境中，為了取得革命勝利，無論在根據地還是在國統區，黨員和干部都能深入基層，扎根于農民群眾之中，與群眾進行面對面的溝通，了解農民群眾的利益愿望和要求，并直接反映給黨的決策機關。分散在各地的數千萬黨員和干部成為黨與農民群眾溝通的主要渠道，正是這些溝通渠道使黨及時了解了社情民意，正確地制定了各項決策。

其他溝通渠道配合并用，增強溝通效果。除了通過黨員和干部與農民群眾進行直接溝通外，黨組織還通過其他渠道與群眾進行溝通，如農會、戲劇等文藝形式、成人夜校、識字班等各種信息渠道，［2］通過這些溝通渠道的有效運行，溝通了黨與農民群眾的情感，宣傳了黨的政策主張，在教育實踐中爭取了群眾對黨的認同和支持。

黨還注重與群眾的及時互動。例如：在大生產運動中，安塞縣勞動英雄楊朝臣于1943年2月20日寫信給勞動模范吳滿有，提出開展勞動競賽。吳滿有回信說：“邊區的勞動英雄不止你和我兩個……我主張把這個生產競賽運動，擴大到全邊區的軍隊、群眾中去。”《解放日報》報道了這件事，朱德讀到這條消息立即電令邊區所有部隊積極響應吳滿有生產大競賽的號召。中共中央西北局向各地黨委發出通知，要求各地黨委切實推廣和領導這一生產大競賽。邊區政府也要求各分區、縣、市將生產競賽運動推廣到群眾中去。于是，一場生產競賽和勞動互助運動在邊區的每個角落開展起來。隨后，各地黨委及時把本地區、本部門涌現出來的先進人物、先進事跡在鉛印或油印報上、黑板報上、墻報上宣傳，或譜寫成歌曲，或編成話劇演出，從而使整個邊區沉浸在熱火朝天的大生產運動之中。［3］（p188）這種及時溝通的例子不勝枚舉，正是這種及時互動溝通，使群眾感到自己有地方說話，說話管用，從而促進了黨與農民群眾的關系。

⒉建國初期。農村基層政治溝通的初步發展時期，呈現出“渠道建立、良性互動”的特征。建國后，中國共產黨從革命黨變成了執政黨，面臨的形勢和任務發生了根本性的變化。為了更好地執掌政權，治理國家，中國共產黨加快了政權建設的步伐，確立了從中央到地方各個層級及各個組織的領導，黨組織開始在農村得到蓬勃發展。到1951年3月第一次全國組織工作會議召開，全黨黨員共有580萬，其中農村黨員有300多萬人，占52%。［4］（p56－57）這些黨員生活在民眾之中，和民眾打成一片，時刻關注民眾生活，收集社情民意，并通過黨組織反映民眾的愿望和要求。當時，黨內民主氣氛比較濃厚，黨員和黨的下級組織可以及時地、無所顧忌地批評上級機關工作中的錯誤和缺點，黨的各種會議，特別是黨內民主生活會和各級黨的代表大會，都能成為充分反映群眾意見、開展批評和爭論的講壇，［5］（p333）這無疑有助于社情民意及時準確地上傳。

在基層黨組織反映社情民意的過程中，黨員干部處于信息傳遞的關鍵環節，他們對基層黨組織溝通功能的發揮具有十分重要的作用。建國初期，沒有報紙電視，社團也不發達。黨政領導干部要了解社情民意，就必須深入基層。深入基層，考察實情，領導干部都是自帶伙食，和農民同吃同住，真正與群眾打成了一片。通過黨員干部和黨組織的活動，基層黨組織和民眾之間形成了信息的“發送——反應——回應”的互動過程，從而促進了基層黨群之間的有效溝通。

另外，在溝通民眾方面，縣（鄉）人大、大眾傳媒、信訪也都發揮著重要的渠道作用。總之，在建國之初，黨在全國范圍內建立了各級人民政府和各級人民代表大會機構，設立了各級信訪機構，拓展了新聞媒體覆蓋空間，并且在各機構中發展黨員，建立黨組織。這些政權建設措施的出發點是為了更好運用政治權力，強化對社會的全面控制和治理，然而在客觀上卻拓展和完善了黨與民眾溝通的渠道，發揮了溝通民眾的作用。

⒊上世紀50年代后期至改革開放前，農村基層政治溝通的畸形發展階段，呈現出“渠道單一、單向傳輸”的特征。建國初期，中國共產黨進行政權建設的過程實際上就是拓展各溝通渠道的過程，在政治生活正常的情況下，政權建設促進了黨與民眾的有效溝通。但是政權建設一旦超越界限，社會演變成高度集權的政治體制，其內在缺陷就會凸顯出來。高度集權的政治體制便利了黨對權力的運用，促進了全國政令的統一，但卻擠壓了其溝通功能。隨著1958年人民公社的全面建立，農村社會經過合作化與人民公社化的整合和調整，社會國家化程度迅速提高，國家政權控制和影響著農村的每一個角落。在政治溝通中，黨組織處在絕對支配地位，農民群眾在溝通中完全處在被動狀態，對于關乎自身利益的生產和分配活動不能自主地反映自己的愿望。由于黨的指導思想日益“左”傾并走向極端以及黨對國家和社會實行高度的一元化領導嚴重妨礙了縣（鄉）、人大、信訪等溝通渠道的正常運行。在這個階段，農村政治溝通渠道很簡單，主要有屬于黨政系統的廣播、會議、報紙、文件，會議和文件都是自上而下層層傳遞。受政治體制的影響，下級對上級有很強的依賴性而缺少一定的自主性，下級對上級的各項決議都是認真地貫徹執行而很少有不同的意見表達。大眾傳媒也成為黨宣傳政策主張、控制社會的工具和單向的政治溝通渠道，因而很難真正地反映社情民意。對黨高度的政治忠誠又使得村民們面對各種政治信息更多的是如何貫徹、執行，而缺乏反思和參與，信息反饋匱乏。因此便出現了改革前村民們很少上訪的狀況，村民對村干部的不滿更傾向于用打架、消極怠工、罵人等最直接的方式來解決。

這一時期，農村基層政治溝通是一個典型的自上而下單向溝通模式，這種溝通模式適應了計劃經濟的需要，保證了農村群眾行為與黨的要求的高度一致性，但卻造成了農村群眾在強大的政治壓力下很難真實地表達自己的利益愿望和要求，黨員干部出于自身利益的考慮既不愿意溝通群眾，也不愿意反映民意；信息只能自上而下地單向傳遞卻無法得到及時的反饋，導致了政治溝通的低效率等一系列問題。

⒋1979年后至今（社會轉型期），農村基層政治溝通的復興與推進，呈現出“渠道多元、反饋增多”的特征。家庭聯產承包責任制的實施深刻改變了中國鄉村的治理格局，原來的人民公社治理體系解體。國家權力逐漸下放，“鄉政村治”的治理格局逐步形成。在這種政治經濟變革的新形勢下，農村基層政治溝通水平有了明顯的提高。基層政府嘗試開放信息，加強與民眾的溝通，吸引民眾接觸政府行政管理和公共政策過程。縣（鄉）人大、信訪辦、村級黨組織等體制內的溝通渠道得到恢復，這些渠道在保障農民利益表達、農民政治參與方面的功能得到了加強。而且隨著信息傳播技術的不斷發展，大眾傳媒在政府與農民之間的信息傳遞與反饋過程中扮演著越來越重要的角色。電視、廣播、報紙等多種傳播媒介對反映民眾的利益訴求，宣傳貫徹黨和政府的方針政策，實現政府和農民之間的 “下情上通、上情下達”的政治溝通發揮著巨大的、不可替代的作用。由此，基層民眾可以依托兩大渠道反饋他們的政治信息，即以黨政系統（以信訪為主）為渠道的信息反饋和以媒體為渠道的信息反饋。農民群眾賦予了信訪很高的期望，不僅希望它能夠反映問題，而且希望它能夠反映所有的問題，更希望它能夠解決所反映的問題。但是由于信訪制度受自身和其運行環境的影響，解決問題的能力比較有限。當人們期望很高的信訪制度實際上并沒有滿足他們解決問題的愿望時，他們轉而將希望寄托于媒體。近年來，媒體影響政府決策的功能正在日益增強，因此許多上訪者希望通過向媒體反映情況，借助媒體的報道，解決自己的問題。通過黨政系統渠道和大眾傳媒渠道，農民與政府之間的信息傳輸也具有了更明顯的互動性。農村基層政治溝通在復興中不斷向前推進。

二、當前農村基層政治溝通運行中存在的障礙

從以上的總結和梳理來看，建黨以來，尤其是改革開放以來，農村基層政治溝通的水平與過去相比有了明顯的進步，但是，自上而下的單向溝通模式并沒有根本改變，政府與農民之間依然存在著無法及時有效溝通的問題。就當前的狀況而言，筆者認為以下四個方面的問題應引起相關部門的重視。

⒈政治溝通主體方面，存在農民主動與基層領導被動之間的矛盾。改革開放后，農民通過獲得完全的經營自主權而成為獨立的經濟利益主體的同時，村民自治制度逐步推廣，基層群眾的政治溝通熱情日益高漲，這種溝通不同于以往服從性質的被動溝通，其主動性明顯增強。農民歷來作為權勢力量的從屬者，隨著視野的拓寬，農民的民主意識、權利意識在逐漸覺醒。他們開始用新的成就取向來評價權勢人物，并力圖在政治生活中體現自己的意志。農民紛紛主動尋求溝通渠道以表達利益要求，并試圖使之對村委會乃至政府的決策過程產生影響。面對群眾日益強烈的溝通欲望，部分基層領導干部卻溝通乏力。他們或多或少地存在不愿意與群眾溝通的心理。他們當中有的認為我們黨來自于群眾，又是為了群眾，上級的各種決策是科學的，都是為群眾根本利益著想的，不存在需要溝通的問題；有的認為群眾的文化水平較低，不具備溝通的條件，難以溝通；還有的擔心與群眾關系過于密切會失去官威，不愿主動與群眾聯系而是坐等群眾上門聯系。

⒉政治溝通渠道方面，存在渠道的多樣與運行的低效之間的矛盾。改革開放以來，我國迅速恢復了在“文革”中被嚴重破壞的各種民意溝通渠道，但是，由于歷史與現實等諸多因素的制約，基層民意溝通渠道的實際運行效果并不理想，具體體現在：一是基層人大的政治溝通作用有限，不能很好地表達民意。鄉鎮人大作為地方國家權力機關，是制度化政治溝通的重要渠道。但目前，一方面，由于人大代表的民意代表性不足，農民代表中有的是鄉村領導，有的是早已脫離了農村基層先富裕起來的農民企業家，他們很難真正代表農村最底層農民的心聲；另一方面，人大在“金字塔”式的鄉鎮權力結構中處于邊緣化境地，人大代表的意見和建議不能充分反映在行政決策中，這樣，農民表達訴求的常規渠道因此大打折扣。二是村委會職能的行政化傾向不利于農民進行民意訴求。村委會是農民選舉的代表民意的組織，農民希望通過自己選擇“當家人”來參與村務的管理，以維護自身的利益。但在實際運作過程中，很多地方的村民委員會沒有成為農民利益的組織化代言人，而是成了鄉鎮政權的“代言人”，這樣，農民本可以通過村委會向基層政府進行利益表達的制度化渠道就失去了效能。因此，當農民利益受到侵害時，他們為了解決問題和維護自身的權益，往往會選擇集體上訪、越級上訪的途徑。三是信訪制度虛置化。信訪是農民最為常用的制度性溝通渠道，但是，信訪在表達農民利益訴求方面也存在一些問題，比如：一些信訪人員視上訪者為刁民，甚至用高壓手段對待上訪者；信訪部門責重權輕，對產生信訪事項的機關督促的力度不夠等。

⒊政治溝通信息方面，存在自上而下傳遞多與自下而上反饋少之間的矛盾。在政治溝通過程中，本應是“主體——主體”對等的關系模式，然而，在現實中，政府與群眾的關系卻是“主體—客體”的關系模式，政府占有天然的信息優勢，公民則處于信息劣勢，自上而下的信息遠大于自下而上的信息回饋，政治溝通總是“傾向于順應政治權利的方向”。［6］（p255）

在農村政治溝通體系中，基層黨政機關處于相對強勢的地位，相對集中的權力配置和運行體制使得部分政府機關與官員習慣于控制型管理，對農民群眾真實的回應抱有“知之甚少”或無所謂的態度，這在很大程度上制約了政府對農民群眾需求的了解，降低了政府獲得有效政治信息的數量。有些領導干部因為擁有行政權力就高高在上，拒絕在政策制定中聽取并吸收群眾的意見，忘記了自身的公仆角色，因而未能在政府與農民群眾間建立平等的對話機制。相應地，在與農民群眾的政治溝通過程中，更多地表現為政府自上而下政策指令的傳達和直接出臺法律、法規及各類紅頭文件的形式，這也使得自上而下的政策發布帶有了強制性的特征。而在農民民意表達方面，由于農民民意表達高度分散化和個體化，只是反映少數人、局部地區的利益，而不能有效地代表和深刻地反映整個農民群體的利益，所以它對政府所產生的影響和作用也是極其有限的。

⒋政治溝通方式方面，存在溝通要求合理與溝通方式非制度化之間的矛盾。從客觀上講，廣大農民群眾非常有必要通過進行民意溝通，要求黨和政府依法保護他們實現自己的權利。但是，由于主客觀多種因素的制約，以致許多農民不知道怎樣運用這些理性的途徑和手段來體現，相反，更多地選擇了一些在他們看來正常的或應該的但絕不是合理的和合法的非制度性的方式來實現。［7］（p254）各種形式的越級上訪、選舉中的賄選、暴力沖擊和對抗政府等行為在某種程度上就是農民民意表達和政治參與中的非制度性的具體表現。非制度性政治溝通會直接影響社會的穩定與發展，不利于政府與農民群眾良性互動機制的建立和維系，同樣也挑戰了政府和公共決策的權威，損害了政府形象。

三、完善農村基層政治溝通的路徑選擇

我們認為，解決上述問題，完善農村基層政治溝通，可以從以下三個方面來理解和把握。

⒈提高溝通主體的溝通能力。對于黨政部門，首先，要始終把服務意識放在首位。在處理信息的過程中要以農民群眾的利益為標準，而不是從自身的利益和上級的指示出發。其次，要提高處理信息的能力。在信息時代，政治系統從外界輸入的信息量呈幾何增長，仍然沿用傳統的信息處理方式已無法滿足政治溝通的需求，必須引入新的理念與方式。當前，特別值得注意的是網絡政府建設。因為它可以打破政治溝通在時間和空間上的限制，節約與農民群眾的溝通成本，克服因教育、經濟、政治等方面的差別而造成的不均衡性。在農民群眾方面，要推動參與型政治文化的建設，使農民群眾明確參與政治生活既是自身的權利更是責任，在這方面黨組織要發揮其對農民的啟蒙作用，要在利益覺醒的基礎上使其了解并掌握政治溝通的程序與方式。

⒉完善農村政治溝通制度。只有不斷完善和創新農村政治溝通制度，才能適應利益分化的時代要求，保證政治溝通的良性運轉。一是進一步完善鄉鎮人大制度。在人大代表中增加不同農民階層代表的比例，將有利于保證不同利益群體溝通渠道的暢通。要增加有關競選的內容，增加選民對候選人了解的透明度，使選舉過程能夠真正反映和體現選民意志。要加強人大代表同農民群眾的聯系，基層人大代表要及時反映農民的要求和愿望并積極接受農民的監督。比如：當前的人大代表聯系戶制度就值得推廣。此外，應推進鄉鎮政府決策向人大匯報，由人大審議的制度，以加強人大在公共政策制定過程中集中反映和落實民意的作用。二是完善信訪制度。建立責任機制，如承諾信訪案件的辦理時效、信訪程序的公開性與透明度、信訪工作人員過失責任追究制以及黨政一把手在信訪工作中的 “領導責任制”等。重新配置信訪職能，強化信訪機構的案件交辦權、通報權、查處權、協調權、指導權、管理權、追究權和責任提名權，并通過法規使這些職權明確化、制度化和規范化。健全基層信訪網絡，設置兼職信訪員，形成上下聯動、左右貫通、覆蓋全面的基層信訪網絡。三是建立健全基層干部與群眾直接溝通制度。如重慶市的“三進三同”活動、樂山市的 “基層夜話”制度等，都是值得總結和推廣的經驗。四是建立和完善政府公開、村務公開制度。對基層政府而言，就是要通過擴大政務公開的范圍，保證農民獲得政治信息的來源，進一步完善政務公開的程序，促進政治溝通的有效運行。對鄉村而言，就是要推廣村民議事或村民代表議事制度，對凡涉及村里的重大事務和與群眾切身利益密切相關的問題，諸如村里的發展規劃、征地拆遷、土地承包、利益分配和村級財務收支等，都要經過村民議事會或村民代表議事會討論決定。

⒊建立多樣化的政治溝通通道。及時、全面、準確地收集、分析農民群眾的思想動態、心理情緒和愿望心聲是正確決策、化解矛盾、維護穩定的前提，是實現農村社會和諧的有力保證。在新時期，隨著經濟社會結構的深刻變化，信息網絡技術的迅速發展，農村政治溝通通道開始向多樣化的方向發展。“在一個民主的系統中，這就意味著，要求的通道網絡必須足夠廣大，能夠把要求提高到有關公眾面前加以討論，也能引起政治領導人或政府的注意。”［8］（p145）因此，基層政府在使傳統政治溝通通道充分發揮作用的同時，還應建立多樣化的溝通通道，滿足農民群眾進行利益訴求的愿望。一是創建適應農民新需要的溝通渠道。培育農民自己的社會組織，增進農民民意表達的力量。引導農民建立各種行業協會、民間組織，并通過這些協會或組織聚合農民利益、反映農民訴求、提高農民話語權，使之成為協調農民與基層黨委政府之間關系的紐帶和橋梁。這樣，“使農民自己不僅是以個人或者個體農戶的形式出現在鄉村社會的舞臺上，而且以一種獨立的組織形態參與鄉村各種組織間的互動，使農村中各種權利組織建立起相互制衡的制度平臺，各方利益可以在一種平等有序的對話談判中得以體現。”［9］二是提高大眾傳媒的溝通效率。政府部門應放寬對媒體這一政治溝通通道的約束，提高廣大農民對媒體的利用率。在法律、法規允許的范圍內，通過各種媒體，為群眾提供諸如領導干部聯系電話、居民心聲、鄉鎮論壇、村莊刊物等形式多樣的利益表達平臺，為群眾提供平等的利益訴求機會。

［1］中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定［M］，人民出版社，2008.

［2］周清.中國共產黨——社會溝通機制研究［D］.中國優秀博士學位論文全文數據庫，2000.

［3］林之達.中國共產黨宣傳史［M］.四川人民出版社，1990.

［4］中國共產黨組織史資料（第九卷）文獻選編（下）（1949.10－1966.5）［M］.中共黨史出版社，2000.

［5］鄧小平文選（第1卷）［M］.北京人民出版社，1994.

［6］許靜.大躍進運動中的政治傳播［M］.香港社會科學出版社有限公司，2004.

［7］朱光磊.當代中國社會各階層分析［M］.天津人民出版社.1998.

［8］（美）戴維·伊斯頓著.政治生活的系統分析》［M］.王浦劬譯.華夏出版社，1999.

［9］趙樹凱.農村基層組織：運行機制與內部沖突［J］.人大復印資料，體制改革.2001，（07）：103.

（責任編輯：牟春野）

The Evolution and Development of the Rural Grass－roots Political Communication in 90 years Since the Foundation of the Chinese Communist Party

Wu Xiaohua

Lacking of political communication，we can not solve rural problems.The study of rural political communication is very important for political construction in rural areas，and even for the building of a socialist harmonious society.The article combs the history of the evolution of political communication in rural areas，and mainly analyzes the current operation of rural grass－roots political communication barriers.This paper also presents，improving the way of the rural political communication including the communication of the main，communication system and communication channels.

political communication in rural areas；rural political development；rural grass－roots

F306

A

1007－8207（2011）12－0046－04

2011－08－20

吳小華 （1978—），女，湖北隨州人，中共余姚市委黨校講師，華中師范大學哲學專業碩士生，研究方向為發展哲學、政治學。