淺議我國食品安全法律規制問題

□ 王京歌

（河南大學，河南 開封 475001）

淺議我國食品安全法律規制問題

□ 王京歌

（河南大學，河南 開封 475001）

近年，層出不窮的食品安全事件引起了人們對我國現有食品安全法律制度的思考。制度的缺失和執法的不力成為導致我國食品安全問題頻發的兩大因素。本文以我國食品安全問題現狀為切入點，分析了現行食品安全法律制度的不足，提出了相關完善建議，以期對我國食品安全法律規制建設有所裨益。

食品安全；法律規制；制度健全

食品是人類賴以生存和發展的基本物質，是人們生活中最基本的必需品。然而，近幾年來，在世界范圍內食品的安全事件劇增，如英國的“瘋牛病”和“口蹄疫”事件、比利時的“二噁英”事件，國內的蘇丹紅、吊白塊、毒米、毒油、孔雀石綠、瘦肉精、三聚氰胺等事件，使我國乃至全球的食品安全形勢十分嚴峻。今年兩會上一些代表、委員就提到，“面粉里面有熒光劑和增白劑，大米經過了化學漂白，蔬菜水果上噴灑了保鮮劑，存放了很久的肉經過化學品浸泡可以恢復新鮮的色澤……”；“一個蘋果能榨出四扎蘋果汁，一個西瓜能榨出20多扎西瓜汁，這樣的鮮榨果汁你敢喝嗎？”筆者認為：嚴峻的食品安全形勢是我國特定階段多種社會矛盾在食品領域的集中爆發，背后折射的是制度的缺失。人們在憤怒地譴責惟利是圖的不法商人、漠視生命的失職官員之余，更應該理性地思考如何完善食品安全法律制度，以杜絕那些吞噬人們生命與健康的黑洞。

一、概述

（一）我國食品安全問題現狀

從阜陽大頭奶粉到三鹿毒奶粉，從蘇丹紅到孔雀石綠，從瘦肉精到增白劑，從有毒多寶魚到福壽螺事件……天上地下、海里河里、植物動物，所涉及的食品安全事件頻繁發生，一次又一次地震撼著社會各界敏感的神經。當消費者把矛頭對準了超市、企業、商販的同時，對食品質量安全監管體系的拷問又一次被推上風口浪尖，對企業社會責任的期待也增加了一層。我國目前的食品安全問題主要表現在以下幾個方面：⑴問題事件頻發，威脅公眾生命健康。近期我國食品安全事件不斷發生，并且城鎮化、市場化正在逐步為食品安全危害的廣泛蔓延起到加快的作用。⑵食品生產整個鏈條面臨安全考驗，波及區域面廣泛。生產、加工、物流、銷售，每個環節無一例外地存在安全問題，嚴重危及公眾的生命健康。⑶受害人群眾多，婦孺幼危險大。目前我國人口老齡化和獨生子女的現象已經成為我國的基本狀況。所以很多保健食品打著益生菌、高鈣、水果味、好吸收、提高免疫力等各種口號向婦孺幼猛烈的宣傳。⑷商家越來越隱蔽，地點越來越不固定。現在的很多商家都很清楚自己是違法的，所以一直都是在很隱蔽的情況下進行違法行為，而且流動性很強，讓執法人員很難分辨。⑸環境的嚴重污染，生態的嚴重破壞。工廠的違規排放對環境的污染，導致了很多農業生態環境的日益惡化，并且也增加了農產品的不安全因素，也是導致食品安全問題出現的原因。［1］

（二）我國食品安全法律保障現狀

西方各國建立了相應的制度體系來應對食品安全問題。如英國的食品追溯和召回制度，德國的食品安全監管以及食品企業自查和報告制度。美國則建立了食品安全信息發布系統，而且，借助民間的消費者保護團體加強食品安全監管，等等。就我國來講，我國現有的食品安全法律體系是以《食品衛生法》和《食品安全法》為主導，《食品衛生行政處罰辦法》、《農產品質量安全法》、《食品衛生監督程序》、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》等多部單行的有關食品的法律和近百個配套規章和相關的食品衛生標準為主干，以及《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》、《產品質量法》、《標準化法》、《農業法》、《進出口商品檢驗法》、《刑法》等法律中有關食品安全的相關規定為補充而構成的集合法群形態。但由于立法體制、“法律宜粗不宜細”等立法指導思想等多方面的原因，存在著法律之間著相互抵觸和矛盾的現象。同時，很多法律制度缺少監管和有力地執行，“多龍治水現象”的存在導致食品安全監管部門在執法過程中相互扯皮、推諉責任等等。

二、我國食品安全法律制度的不足

2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議。全國人大常務委員會委員長吳邦國指出，中國的法律體系已經形成，中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國立法工作站在了一個新的起點上。但是，為何在社會主義法律體系日益完善的情況下，如此大規模的食品安全問題還頻頻發生，我認為我國現有的食品安全法律制度存在著以下幾點不足：

（一）食品安全市場準入制度過于寬松

大量食品質量安全事故原因調查研究發現，造成食品質量安全問題主要產生在食品生產加工環節。我國近幾年的食品安全事件的起因都是因為食品的生產源頭出現了嚴重的問題，例如：毒奶源，就是在奶牛的飼料中參雜了三聚氰胺，導致牛奶中三聚氰胺嚴重超標。毒飲料，就是因為生產飲料的水源環境遭到了嚴重的污染。在我國，許多食品的生產原料，初級產品絕大部分出自幾億農民分散的小作坊，這些小作坊中，很多食品被隨意的添加色素、防腐劑等一些對人體有害的添加劑。另外初級食品市場的流通也較為混亂。我國食品生產加工企業規模小，加工設備簡陋，環境條件差，技術力量薄弱，質量意識淡薄，尤其食品質量安全意識淡薄，難以保證食品的質量安全。［2］而我國的法律體系當中對小作坊的管理存在著缺失，新出臺的《食品安全法》對食品生產相關的諸多方面都做了規定說明，其中第29條第3款規定：“食品生產小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。”但是，新《食品安全法》仍只是做了一個宏觀性的、全局性的規定，具體的措施仍需要各地方制定法律，問題在于小作坊具有隱蔽性、傳統習慣性、技術檢測操作性不強等特點，在短時間內很難有十分健全的法律來解決小作坊的不合格生產。

（二）生產環節的監管執法缺失

就雙匯“瘦肉精”案來看，這次的毒豬肉能夠流入市場，檢役檢測部門負有不可推卸的責任，這起事件暴露出嚴重的監管缺失。當前在抽檢中，按百分之幾的比例對生豬實行“瘦肉精”項目抽檢，難免就有“漏網之豬”。據悉，全國每年出欄生豬6億頭。應對如此龐大的生豬生產量，全部檢測或高比例檢測難度當然較大。但應改變現行的抽檢程序，比如是否將抽檢的周期縮短，是否該懷疑一切所謂的名牌企業。只要我們的抽撿程序設置上更科學、更全面、更嚴密一些，任何品牌企業都不能撿到監管之漏洞。我國新頒布的《食品安全法》第60條規定：“食品安全監督管理部門對食品不得實施免檢。縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗。進行抽樣檢驗，應當購買抽取的樣品，不收取檢驗費和其他任何費用。”第61條規定：“食品生產經營企業可以自行對所生產的食品進行檢驗，也可以委托符合本法規定的食品檢驗機構進行檢驗。”這兩條雖然對食品的檢役檢測作出了規定，但是，很顯然在具體分工上，衛生、質檢、工商、公安等部門職責不清，職責交差混亂，規定不夠詳細。這使我們的檢役檢測工作很難有序、規范的進行，食品安全當然就無法得到有力的保障。

（三）風險評估和食品安全預警制度效率低下

一些國家食品安全事故暴露出其法規體系的嚴重漏洞，往往都是在食品安全事故或者媒體曝光之后，政府才采取補救措施，而缺乏消費者健康面臨危機時所采取風險管理的預先保障制度。我國在食品安全法中已明確規定：食品安全監督部門對食品不得實施免檢。縣級以上的質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗。《食品安全法》還規定了信息發布的制度，國家食品安全的總體情況、食品安全的風險、信息情況和食品安全評估的情況，都要統一發布、定期發布，讓大家吃的放心、吃的安全，這才是監管部門的最終目的。

（四）食品的檢驗、檢測制度存在不足

我國有國家、行業、地方、企業等不同的食品行業標準，數量都超過千項；國家標準又分衛生標準和產品質量標準，基本形成了一個由基礎標準、產品標準、行為標準和檢驗方法標準組成的國家食品標準體系。但我國的食品標準，無論與食品安全形勢的實際需求、還是與國際食品安全基本標準相比，都存在較大差距。同時，我國食品安全檢驗檢測機構分布在農業部、衛生部、國家質檢總局等多個政府部門，多部門從事同一種行為的管理，切入點和管理手段基本相仿，使本來稀缺的資源更加捉襟見肘，影響了食品安全的監督力度和震懾威力。目前，國際上新的快速、靈敏的檢測手段，如基因探針、多聚酶鏈反應等分子生物學技術已應用于食源性病原體檢驗，但在我國仍主要用于研究單位。

（五）召回制度的監管不力

食品召回制度就是指食品的生產商、進口商或者經銷商在獲悉其生產、進口或者銷售的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回有問題的產品，并實施更換、賠償等積極有效的補救措施，以消除缺陷產品危害風險的制度。但是國內許多企業最為普遍的做法就是產品的宣傳和放大產品的優點，產品一旦銷售出去，消費者處于弱勢，只能相信廣告和商標，依賴制造商的能力和聲譽，出現質量問題或損害消費者利益時，能推就推，能躲就躲，食品出門，概不負責。由于訴訟成本和訴訟風險等因素的制約，處于弱勢地位的消費者想向企業討個說法很不容易。因此大多數消費者也就放棄了自己的權利，這樣也是讓企業有了更多僥幸心里，損害了社會公眾的利益，讓自己盈利。［3］

三、我國食品安全法律制度的完善

目前，我國的食品行業正逐步在食品安全方面與國際標準接軌，正處于一個新的發展時期。食品安全涉及多部門、多層次、多環節，是一個復雜的系統工程。從農田到餐桌，食品安全鏈上的生產者、消費者、企業、政府四個主角都有責任，并且環環相扣，每個主角扮演的責任需要清楚的界定，既要明白共同的收益也要有相應的約束機制。所以加強食品安全，既要從源頭抓起，打下良好的基礎，又要有針對性地在幾個薄弱的環節上有計劃有系統地進行。

（一）統一立法，完善食品安全法律體系

統一立法是解決食品安全問題的關鍵。我們應該加強現有法律法規的立、改、廢，結合國情，將散存于各法律法規中有關食品監管的內容整合，盡可能減少和避免立法和執法上的沖突，杜絕政出多門現象，建立起以《食品安全法》為基本法，以《產品質量法》、《農產品質量安全法》等相關法律為專項法，形成基本法統籌專項法的基本法律格局，保持法制的統一性和完整性。進而形成以基本法為支撐，其他法律相匹配，多層次、系統化的食品安全法律體系。在該體系的完善過程中，要保持普遍性和特殊的有機統一，做到強化綜合立法的一般性、共性（如政策、規劃、標準、監管、法律責任），兼顧食品安全的特殊性、個性（如針對保健品、輻照食品、轉基因食品、食品添加劑、食品包裝材料等的專門立法），以綜合立法統領專項立法，形成統一完整的食品安全法律保障體系，要在內容安排上注重與相關法律的銜接，將其納入食品安全監督法律體系。

（二）完善各司其職、各負其責的監管體制

我國《食品安全法》并未就多頭分段管理體制做出實質性改變，而只是選擇在既有框架內的微調，在即有框架無法被改變時，如何才能讓1＋1等于2。另外，我國的食品安全監管采取分段監管的方式，比如農產品種植的環節歸農業部管，產出的產品質量歸衛生部管，從生產到流通，農業部、衛生部、質檢總局和工商各管一段。幾個部門并沒有形成合力，部門配合協作還存在一些問題。［4］對于整個食品產業鏈條的監管，并不是“無縫的”。社會上流傳的“八個部門管不住一頭豬”即是其生動寫照。如何在既有框架下實現權力的統一，因此建議由國家食品安全委員會對地方各級食品安全委員會實行垂直管理機制，即由食品安全委員會直接管理，而非籠統地協調。在縣級以上政府設立食品安全委員會，政府首長任主任，衛生行政部門負責人為常務副主任，其他相關職能部門負責人為副主任；明確衛生部門為食品安全監管主體，其他相關職能部門在監管委員會的領導下開展配合工作。［5］這樣的制度具有以下優點：一是明確地方政府在食品安全監管中的領導責任，突出衛生部門在食品安全監管中的主體地位，發揮現有相關職能部門的監管經驗作用；二是設立這樣一個統一的監管主體，可以通過衛生部門主導的食品安全委員會協調有關職能部門發揮積極作用，發揮分工協作的組織優勢，不易出現當前監管模式中的推諉現象；三是食品安全委員會由國務院垂直管理可以有效避免食品監管職能與發展經濟的沖突，防止地方政府的政績沖動影響食品安全執法，而且可以解決不同地區由于政府投入的不同，對食品安全保障程度不同而出現的問題。

（三）完善食品安全市場準入制度

食品安全市場準入制度是為了保證食品的質量安全，具備規定條件的生產者才允許進行生產經營活動、具備規定條件的食品才允許生產銷售的監督制度。食品安全市場準入制度的實施，可以將生產劣質產品的企業擋在市場之外，從而保護正當的生產者和消費者權益。這需要從三個方面來進行完善：首先，對食品生產企業實施生產許可證制度。對于具備基本生產條件、能夠保證食品質量安全的企業發放 《食品生產許可證》，準予生產獲證范圍內的產品；未取得《食品生產許可證》的企業不準生產食品。這就從生產條件上保證了企業能生產出符合質量安全要求的產品。其次，對企業生產的食品實施強制檢驗制度。未經檢驗或經檢驗不合格的食品不準出廠銷售。對于不具備自檢條件的生產企業強令實行委托檢驗。這項規定適合我國企業現有的生產條件和管理水平，能有效地把住產品出廠安全質量關。最后，對實施食品生產許可制度的產品實行市場準入標志制度。對檢驗合格的食品要加印（貼）市場準入標志——QS標志，沒有加貼QS標志的食品不準進入市場銷售。這樣，便于廣大消費者識別和監督，便于有關行政執法部門監督檢查，同時，也有利于促進生產企業提高對食品質量安全的責任感。

（四）建立健全食品安全標準體系

食品安全標準與法律一起構成了食品安全體系的兩大基石。［6］我國食品安全事件頻發的一個重要原因是食品安全標準混亂且水平偏低，標齡過長，缺乏科學性與可操作性，而發達國家目前采用某些標準甚至高于現行的CAC標準水平。目前我國只有40%左右等同采用或等效采用了國際標準，但標準的實施狀況較差，甚至強制標準也未得到很好的實施。與食品監管政出多門如同出一轍，直接造成了“標準”不標準的尷尬局面。因此應當，盡快完善食品安全標準化的立法，以解決當前標準欠缺、交叉混亂等問題，為食品市場監管提供有力的技術支撐。《食品安全法》授權衛生部將把這幾種標準統一整合為唯一的國家食品安全標準。衛生部在制定標準時要與其他監管部門密切配合，盡快組織力量對現有食品標準進行清理、修訂和補充。力求在涉及食品安全的指標上盡快與國際水平接軌。

食品安全檢驗體系的統一完整，是食品安全標準得以落實的重要保證。鑒于《食品安全法》包括《實施條例》對食品檢驗機構語焉不詳無法成為整合食品安全檢驗體系法律依據的現狀，筆者認為借鑒發達國家的經驗，建立和修改有關食品安全的標準和檢測方法，整合現有食品檢測資源，建立統一、權威、強勢的食品安全檢測體系，隸屬于各級政府食品安全委員會，形成統一、權威、強勢的食品安全檢測網絡，實現資源共享。條件成熟時，可以探索把食品安全檢測機構從政府部門中脫離出來，作為獨立專業機構行使職能，向社會負責，定期公布食品安全狀況。

（五）建立食品安全社會信用體系

市場經濟是法治經濟，更是誠信經濟。誠信是市場經濟的根本，缺乏誠信將使經濟徹底失去交易的基礎。但在我國經濟轉型的過程中，在社會失信問題日益嚴重的今天，唯利是圖、背信棄義似乎成為許多不法商販致富的快速通道。加強我國的食品安全的法律規制，只用法律的形式確立食品安全的監管制度是遠遠不夠的。建立良好的食品安全社會信用體系，對于健全食品安全法律制度體系至關重要。因此必須加快建立我國食品安全信用體系的基本框架和運行機制，使我國食品安全邁上一個新臺階。在制度規范上，建立起食品安全信用的監管體制、征信制度、評價制度、披露制度、服務制度、獎懲制度等，使食品安全信用體系建設的主要方面有法可依，有章可循。［7］在具體的實施上，對企業要以名稱、主要負責人姓名等建立信用免費查詢方式，對大量的、在我國食品行業占多數的個體私營等要以業主的姓名、身份證號碼等建立信用查詢方式。任何人、任何企業只要其曾經從事過食品行業都要有詳細而真實的記錄，通過建立信用檔案，不斷提高管理與服務水平，所有信息消費者均可免費上網查詢，逐步滿足社會對食品安全信用服務的需求，使失信行為成為“過街老鼠”，進一步增強全社會的食品安全信用意識，全面發揮食品安全信用體系對于食品安全工作的規范、引導、督促功能，促使企業不敢造假。

此外，現有法律法規中對食品安全違法行為的懲罰力度較弱也是導致我國食品安全態勢惡化的重要原因。《食品安全法》規定了食品安全違法者的民事責任、行政責任、刑事責任三種責任形式，總體上偏重了政府處罰的行政責任，以民事責任手段強化生產經營者責任意識的規定偏少，而對刑事責任則只籠統地規定依照《刑法》的規定追究，這種規定方式助長了行政機關“以罰代管”，卻無法鼓勵社會公眾參與對違法者的監督，甚至無法彌補受害人的損失。因此，食品安全法律責任形式的設計應該是以追究侵權者的民事責任為主的，輔以行政責任與高威懾力的刑事責任的三者相互銜接的責任體系。［8］

我國食品質量安全現狀令人擔憂。無論是初級農產品的違規使用農藥、濫用植物激素，還是食品生產加工領域假冒偽劣問題及食品流通環節經營秩序的混亂不堪，都嚴重危害著人民的身體健康。出現這么多食品安全問題，根源在于立法體系的不完整和監管的不力。因此，必須要突破食品安全工作中的“瓶頸”制約，繼續加強和完善我國食品安全的相關法律制度。“民以食為天，食以安為先”。食品安全關系到一個國家的民生之本，關系到建設小康社會，關系到建設和諧社會。在我國社會主義事業突飛猛進的今天，我們絕不能讓諸如毒奶粉、毒豇豆、毒豬肉等讓人發指的食品刺痛國人雙眼，絆住我們前進的腳步！

［1］張芳.中國現代食品安全監管法律制度的發展與完善［J］.政治與法律，2007，（05）.

［2］孫艷華，應瑞瑤.欠發達地區農村食品安全的實證研究［J］.農村經濟，2007，（02）.

［3］周應恒，卓佳.消費者食品安全風險認識研究［J］.農業技術經濟，2010，（02）.

［4］陳和平.對三聚氰胺奶粉事件的法理學思考［J］.經濟研究導刊，2010，（01）.

［5］劉東濤.食品安全的法律規制［J］.特區經濟，2010，（01）.

［6］黃含其，張嬋.從“三鹿奶粉”事件看我國政府的食品安全監管［J］.湖北經濟學院學報，2010，（01）.

［7］田源，張文敏.基于供應鏈的食品安全保障體系研究［J］.生產力研究，2008，（24）.

［8］隋洪明.我國食品安全制度檢討與重構——以《〈食品安全法＞頒布為背景》［J］.法學論壇，2009，（03）.

（責任編輯：徐 虹）

On Legal Regulation of Food Safety Issues

Wang Jingge

Emerging food safety incidents in recent years brought to our food safety on our existing legal system in China.System loss and poor enforcement of food safety are two factors.In this paper，the problem of food security status as the starting point for China＇s food safety through the analysis of the legal system inadequate，put forward a sound advice to the law on the regulation of food safety building benefit.

food safety；legal regulation；legal system

D924.13

A

1007－8207（2011）12－0088－04

2011－05－08

王京歌 （1979—），女，河南禹州人，河南大學法學院講師，研究方向為經濟法、環境法。