公民參與政府決策的邏輯必然與現實對接
——以廣州番禺垃圾焚燒發電廠建設項目為視角

□ 余超文

（韶關市委黨校，廣東 韶關 512026）

公民參與政府決策的邏輯必然與現實對接
——以廣州番禺垃圾焚燒發電廠建設項目為視角

□ 余超文

（韶關市委黨校，廣東 韶關 512026）

番禺垃圾焚燒發電廠建設項目引發的爭論凸顯出公民對政府決策參與的缺失。公共選擇理論從 “經濟人”的邏輯起點出發，為公民參與政府決策提供了理論基礎；現代決策環境的變化使公民參與決策變得非常必要；公民參與意識的興起對政府決策提出了新要求。即公民參與到政府決策的全過程和每一個環節并有相應的制度保障，是實現政府決策與民意有效對接的重要途徑。

番禺垃圾焚燒發電廠建設項目；公民參與；政府決策；現實對接

2009年9月，媒體披露番禺即將要建大型垃圾焚燒發電廠，一石激起千層浪，該項目選址周邊地區眾多居民通過各種途徑表達意見，反對該項目建在家門口。在廈門PX事件的前車之鑒和海南化工工程“成功”下馬的啟示下，番禺的市民們在捍衛自己權益時越發堅決。問題在于，對于一個拆遷還沒有完成、環評還沒有通過、民意反對如此激烈的公共項目，番禺區政府則以明確而強硬的語態來表示對這個項目的肯定。隨著廣州媒體的連續報道甚至中央媒體的介入，圍繞垃圾焚燒發電廠的爭論逐漸演變成為全國轟動的“大事件”。

這場市民與政府的較量是近年來我國政府決策與民意博弈的縮影，所折射出的正是公眾對政府決策參與缺失的焦慮和抗議。公民參與是現代民主政治的應有之義，也是政府決策科學化、民主化的必然要求，因為“民主過程的本質就是參與決策”。［1］（p104）本文以番禺垃圾焚燒發電廠建設項目事件（以下簡稱番禺垃圾焚燒事件）為視角，嘗試對公民參與政府決策的理論依據、現實需求以及如何實現公民參與和政府決策的有效對接進行探討。

一、公共選擇理論——公民參與政府決策的理論前提

依據傳統觀點，政府是國家權力機關的執行機關，代表區域內全體社會成員履行行政管理職責。政府工作的價值取向是發展經濟社會各項事業，實現公共利益的最大化。因此，各級政府及其公務人員沒有獨立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心為公、專門利人的“公共人”。上級政府和下級政府之間、同級政府之間、政府內部公務人員之間，基于共同的價值追求——維護和發展公共利益，即便是決策失誤，也主要是對實際問題的認識或極個別政府官員的利益觀、政績觀出現偏差所致。

但是，以番禺垃圾焚燒發電廠建設項目為代表的一系列決策實踐卻表明，作為一種社會組織，政府所代表的公共利益并不是“鐵板一塊”，政府同樣承載著一定的組織利益和組織成員的個人利益。對于公共決策的供給者政府及其官員來說，其動機并不是完全高尚無私的，也會有其自身的利益需求，部門的利益及官員個人的利益都會在公共決策中有所體現。

20世紀中后期，以詹姆斯·M·布坎南為代表的經濟學家以“經濟人”假設為邏輯前提，分析公共領域各類主體的行為動機及其特征，創立了公共選擇理論。該理論認為，官僚也是追求個人利益或效用最大化的“經濟人”，其目標既不是公共利益，也不是機構效率，而是個人效用。也就是說，當一個人由市場中的買者或賣者轉變為政治過程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時，他們的品性不會發生變化，他們都會按照“成本——收益”的原則追求效用或利益的最大化。［2］

公共選擇理論要求政府的公共決策要從“經濟人”假設的邏輯起點出發，指導政府公共決策實踐。該理論認為，公民是理性投票人，在決定是否投票及如何投票時是以個人利益的最大化來進行“成本——收益”計算的。由于公民存在著信息缺乏與理性無知的可能，導致了公民政治參與的冷漠。同時，由于投票駁論與阿羅不可能性定理，①阿羅不可能性定理是指如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結果。定理是由1972年度諾貝爾經濟學獎獲得者美國經濟學家肯尼思·J·阿羅提出的。代議制民主的選舉制度根本無法真實地反映公民偏好，使公民的需求表達與政治參與面臨著困境。沒有公民個人的消費偏好顯示，公共決策就不具有合法性。布坎南曾指出，在民主政治下，政府只是形式上的決策主體，或者說是委托的決策主體，最終的決策主體是普通選民和從選民中形成的利益集團。有鑒于此，我國公共決策應公開透明，政府官員應重視民眾及其社團的作用，充分聽取其反饋意見，把其偏好納入到決策的考慮之中，這樣，才能保證決策的民主化和科學化。這些主張強調了公民參與作為現代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為仍然是極為重要的，有關公民政治參與的權利、方式及其運作機制等也是構成現代民主政治制度的重要內容。公民通過投票行為真實地表達自己偏好的需求，并對公共決策的廣泛參與也是社會主義民主政治的核心要求。為了保證公民參與公共決策權利的真正實現，確保公共決策符合公共利益，就必須通過政治程序過程使每個公民的根本利益趨向民主化。［3］

二、決策環境的復雜化——公民參與政府決策的現實需求

決策環境是指影響決策產生、存在和發展的一切因素的總和。一個決策正確與否，能否順利實施，它的影響效果如何，不僅取決于決策者和決策方案，而且直接取決于決策所處的環境和條件。而這些環境和條件實際上構成了對決策產生和執行的約束通道。當前，政府面臨的決策環境變得復雜化，客觀上就使得公民參與決策變得更為現實和必要。

（一）決策的政治環境

隨著我國政治體制改革的逐步深人，政治過程正在向民主化和法制化發展，公民的民主觀念和法制意識也在逐漸增強。他們不愿意像過去那樣只能被動地認可和接受政府的決策安排，而是越來越強烈地要求介入決策過程，使政府決策能夠更充分地體現自己的利益。公民法制意識提高后，會把握權利和義務對等的原則，就是既要遵守公共決策的各項規定，履行法定義務，同時也享有政策規定的各項權利，最核心的就是參與權。但在現實中，人們大都只看重前一項權利，而忽視了后一項權利。絕大多數公民對與自身利益密切相關的政策都十分關心，決策的任何調整都可能引起社會的普遍關注，人們對政府的褒貶也往往取決于這些領域決策的成敗。因此，凡是真正以民主化為價值取向的政府決策者，都會非常注重并力圖促進公共決策的公眾參與。

（二）決策的社會環境

在計劃經濟時期，社會利益結構單一，只存在國家——集體——個人的縱向利益結構。建立在這樣的利益結構之上的公共決策機制，是政府擁有絕對的決策權，由政府按照個人服從集體，個人、集體服從國家的原則進行協調和控制各種利益關系。同時，個人之間、集體之間在利益上也基本趨于平均化，社會公眾的橫向利益矛盾不顯著，利益訴求很少，表達的渠道也因此而萎縮，因而決策過程沒有形成公眾參與機制。隨著市場化進程的加快，社會利益結構發生了很大變化，由于多種經濟成分和形式的出現，形成了眾多且龐雜的各種利益主體，整個社會呈現出利益多元化趨勢，而且利益主體之間的競爭性矛盾層出不窮，利益差距也在不斷變化。社會結構的復雜化、利益主體的多元化向傳統的公共決策模式提出了挑戰，以往那種由行政官員依據簡單的價值原則和經驗獨斷決策的方式已經無法應對紛繁復雜的社會利益矛盾和糾紛，無法制定出公平而有效的公共政策。在這種情況下，只有加強公眾的參與，讓各利益主體充分表達各自的利益訴求，通過協商，溝通意見，相互做出妥協讓步，從而達到利益的平衡，才可能為政府的正確決策提供價值目標，使政策更能體現各方的利益。［4］

（三）決策的對象環境

決策對象即決策要解決的問題。現代經濟社會的發展使決策對象日益呈現出錯綜復雜、千變萬化的狀態。客觀事物、外部環境、內部條件處在快速變化之中，決策對象間聯系的普遍性和多樣性日益復雜，決策對象的運動變化和發展的形式日益呈現出多向度特征，使決策的具體對象所隱含的特殊規律更加難以認識和把握，決策難度越來越大。因此，只有加強公眾參與，集思廣益，群策群力，將政策執行過程中的失誤和產生問題的原因、現實狀況、嚴重程度等全面準確地反饋到決策機構，然后通過政策調整的方式，即采取補充、修正或終止原有決策，或者制定新的決策，才可能從根本上解決問題。

決策環境的復雜化無疑使現代決策面臨新的挑戰。一方面，決策的難度空前增大，新情況、新問題層出不窮；另一方面，決策失誤所造成的影響無論在廣度和深度上都大大超過了以往的任何一個時期。無論在哪一方面，公民參與政府決策都顯得十分必要。

三、公民參與意識的興起對政府決策的新要求

公民參與是現代民主政治的核心，是政治文明的重要標志。公民參與意識驅動著公民的參與行為。隨著我國民主政治建設步伐的加快，公民的參與意識不斷加強。公民參與意識的興起對政府決策提出了新的要求。

（一）對政府決策的科學性提出了新要求

科學決策要求按照一定的程序，在充分調查研究，掌握全面準確信息的基礎上，運用科學的工具和方法，找到利益相關各方都能夠接受的解決問題的辦法。公民參與意識的興起，要求政府決策經得起民眾的檢驗。番禺垃圾焚燒發電廠建設項目決策之所以引起番禺市民的強烈抗議，一個重要原因在于政府的決策不科學。番禺垃圾焚燒發電廠選址附近有十多個樓盤，近30萬業主在此居住。發電廠選址地距最近的樓盤僅2公里，最遠的也不過8公里。市民還提出質疑，受垃圾焚燒廠影響的遠不止30萬人，該廠附近區域內居住的人口數目在100萬—300萬之間，在聚集著如此眾多的村鎮和高檔樓盤中興建日焚燒量2000噸的垃圾焚燒發電廠是否合適？既然政府要在這里建垃圾焚燒發電廠，為什么不預先進行科學規劃？顯然，公民對政府決策的科學性提出了質疑。

（二）對政府決策的民主性提出了新要求

政府決策中的公民參與是民主決策的本質要求和體現，民主決策又在一定程度上可以促進科學決策，提高決策的科學性。涉及老百姓切身利益的重大決策事項需要充分聽取群眾意見，實行民主決策，而對于專業性很強的決策事項，則需要在一定范圍內聽取專家和有一定專業知識的群眾代表的意見。公民參與意識的興起，要求政府決策必須公開征求群眾意見。

在反對興建垃圾焚燒發電廠的問題上，番禺居民們不依不饒的一個焦點是：征詢民意不夠。按照我國現行體制，決策程序就是政府內部討論——專家咨詢、論證——做出決策方案——征求民意——定案。番禺垃圾焚燒發電廠建設項目籌建方負責人說，按照現有的法定程序，籌建生活垃圾焚燒發電項目在得到廣州市發改委、規劃局、國土房管局認可之后，在進行環境影響評價這個環節內，才有聽取公眾意見的安排。而居民一再反駁：等到環評階段，大局已定，還征求什么意見？而且這種傳統的“聽取公眾意見”的方式也備受質疑。找幾個人開個座談會，把方案往報紙、網絡上一貼，公眾究竟提了什么意見、這些意見是否被采納，便沒有了下文。這樣的“座談會民主”、有公示無回應的“單程民主”，對于解決番禺垃圾焚燒事件引起的爭議顯然是蒼白無力的。

（三）對政府決策的透明性提出了新要求

政府決策信息的公開透明是公民參與決策的前提。決策信息公開透明不僅是為了使人們知曉，更重要的是使人們能在知曉的前提下發表意見，參與決策。因此，政府應該及時公布決策的目標、決策的程序和方法、決策所需要的資源和條件以及決策所面臨的困難和約束條件。只有政府信息公開，公眾和政府才能互相交流、互相討論，政府才能夠理解老百姓關注的是什么，老百姓才能夠理解政府的困境是什么，這樣，才能做到科學決策和民主決策。

番禺垃圾焚燒發電廠建設項目之所以受到居民的強烈反對，緣于政府決策信息的不公開。早在2003年，廣州市政府便開始規劃選址。2006年8月，廣州市規劃局便批準了番禺區生活垃圾綜合處理廠的選址為番禺大石會江村與鐘村鎮謝村，直至2009年9月，在陸續從網絡、媒體中得知番禺要建垃圾焚燒發電廠之前，番禺區幾十萬居民對政府此前就該項目的一系列運作基本上蒙在鼓里。有關部門沒有將整個垃圾焚燒發電廠項目的論證、申請、招標過程告知番禺的直接利益相關方——番禺居民，使得后來整個項目在番禺居民看來處于“暗箱操作”之中，容易讓居民聯想到其中有不正當的利益勾結行為。正是由于政府決策信息的不公開，最終導致了決策的無效。

（四）對政府決策的責任性提出了新要求

在以往一元化決策體制下，政府決策面臨的政治風險和社會責任相對較小。隨著公民參與意識的不斷增強，要求政府決策必須更加負責任，要求政府官員必須更好地運用手中的權力。公眾可以隨時對政府決策發表意見，對政府政策進行評判。而互聯網的發展，使公眾對政府的要求與評判形成了強大的輿論聲浪，對作出決策的政府官員形成了壓力。圍繞番禺垃圾焚燒發電廠建設項目的爭論持續數月，仍沒能就如何解決垃圾處理問題找到一條出路；而且在整個事件中，政府及官員的形象也大打折扣。這一事件表明：相關政府部門在今后的決策中必須更多地權衡決策風險，增強決策責任意識。

四、擴大和深化政府決策中的公民參與

根據前文所述，政府所代表的公共利益并不能完全等同于公眾利益，更不等同于全體公民的利益。隨著公民參與意識的提高，違背公眾利益或以公共利益侵害少數人利益的政府決策必然會導致決策的無效或決策執行的阻滯。因此，良好的政府決策必然要求公民參與，實現與民意的有效對接。

（一）公民參與政府決策的路徑

行政決策活動作為動態化的能動性活動過程，是由多個環節組成的。一般來說，現代決策過程由問題構建、方案設計、方案抉擇等階段構成。按照我國現行體制，決策程序就是政府內部討論——專家咨詢、論證——做出決策方案——征求民意——定案。到公民參與環節，政府決策基本已經定案。也就意味著公民參與的形式完全超越了其實質意義。因此，實現行政決策與公民參與的對接，必須讓公民參與到整個行政決策的過程和環節之中。

⒈問題構建階段的公民參與。在行政決策過程中，問題的建構是一個居于中心的指導系統或定向機制，直接影響到后續決策環節的效率和質量。根據美國著名的公共行政學家威廉·鄧恩教授的觀點，構建問題是分析人員在不同的利益相關者所持的相互分歧的意見中連續地、反復地探究問題的階段。因此，在問題建構階段容納和鼓勵公眾參與，實質上也就是擴大問題搜尋范圍的過程，是保證各種利益要素表達自身訴求，即保證問題的各相關方基于自身的利益考量參與問題認定的過程。［5］因此，在這一階段，政府應積極鼓勵和引導公民對決策對象及所要解決的問題進行充分討論，并對問題信息充分收集，以獲得民眾的理解和支持。如果廣州市番禺區政府一開始就垃圾問題的嚴重性、解決垃圾問題的緊迫性和必要性等讓市民參與討論，民眾很可能會理解政府的難處，就不會遭到高達97．1%的人的強烈反對；如果政府就垃圾焚燒項目決策一開始便廣泛收集民意，就不會出現轟動全國的大事件，政府也會及時地調整自己的決策思路和方案。

⒉方案設計階段的公民參與。行政決策中的方案設計實質上是針對行政決策問題的界定和診斷，并擬定出多種可供選擇的診斷方案。在方案設計階段鼓勵和引導公眾參與，實際上就是賦予個人、團體等公眾行為者針對決策問題提出改進問題的方案的權利。［6］這意味著在此階段政府要允許各方發表意見，參與方案規劃，及時與公眾進行對話和討論，并在此基礎上適時制訂未來的行動方案。由于行政決策一般都會涉及到公眾整體性利益或部分公民的群體利益，在方案的選擇上，必須要考慮到各個方面的利益，因此，需要政府提供一個各個利益團體相互交流和對話的平臺。通過交流和對話，公眾可以將自己的意見和訴求合理地表達到方案設計過程中去。在這個過程中，政府的任務是權衡各方利益，發揚民主，集思廣益，以彌補政府“有限理性”的不足，推動行政決策的科學化。在番禺垃圾焚燒事件中，這一對周邊環境及民眾生活可能產生重大影響的項目，從2004年確定地址、2006年通過審批、2009年開始征地，前后5年中沒有情況通報，沒有經過一次聽證，這種將公眾蒙在鼓里的做法，事實上就是漠視公眾對于利益的抉擇。

⒊方案抉擇階段的公民參與。方案的抉擇是行政決策過程的核心，直接關系到行政決策的水平和質量。在傳統官僚制決策體制中，方案的最終決定權依據官僚制體系中的層級原則層層分配，拍板定案權集中在少數行政領導手中，極易導致行政領導的專斷，影響行政決策的質量和水平。因此，方案的確定要經過充分的論證，其決策的科學性要經得起公眾參與實踐的檢驗。如政府的立場是否公正，專家團隊是否中立。在番禺垃圾焚燒事件中，就體現了公眾在方案抉擇階段所發揮的監督和檢驗作用。政府請來的幾位專家都被網民“人肉搜索”出同時身兼“商家”的身份。與這個項目有利益關聯嫌疑的專家，其作出的論證到底有多大的說服力？他們能夠保證中立的立場嗎？種種問題導致公眾對該決策的科學性產生了質疑。

（二）公民參與行政決策的制度保障

胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”公民參與行政決策是民主政治制度的內在要求，因此，必須在民主政治制度的框架之下，進一步建立健全一系列保障公民參與政府決策的制度，以促進政府決策的科學化與民主化。

⒈完善政府信息公開制度。信息公開是保障公眾參與的前提，是防止政府隨意決策和腐敗的良藥。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定：“推進政府信息公開。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。”“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。”“除依法應當保密的外，決策事項、依據和結果要公開，公眾有權查閱。”政府應該讓民眾看到政府信息從討論研究出臺到最后確定的過程，民眾也希望見證與自己生活息息相關的項目決策過程。如果政府信息公開能夠遵循這樣的系統過程，就能減少民眾的猜疑。2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》促進了政府信息的公開，并使之邁上了法治化道路。但在廣州番禺垃圾焚燒發電廠建設項目事件中所凸顯出的政府信息公開體系的缺失，表明了我國政府信息公開制度還有待進一步鞏固與完善。

⒉公示制度必須具有實質意義。公示不僅是為了使人們知曉，更重要的是使人們能在知曉的前提下發表意見，參與決策。市場經濟社會中人們的利益和主張不同，因而人們在參與中所表達的意見自然不同。有時政府為了減少不同意見而在公示中盡量少提供信息或盡量少給人以發表意見的時間。換句話說，政府在決策時信息的釋放不是很充分，是選擇性地釋放，有的說了，有的沒有說；對政府有利的多說，不利的少說甚至不說。這些都會使公示制度失去實質性意義。因此，政府決策中的公示應從政府規劃或申請立項開始，貫穿決策的全過程。只有這樣，才能使公眾特別是利益可能受損的公眾較早地知道威脅自己利益的事態的進程，使決策者從一開始就能聽到不同的意見，能夠更全面地考慮問題。

⒊進一步完善聽證制度。通過制度化的聽證會以保障決策者聽取所有的意見，其目的是切實、同等地保護每一個人的權利。決策者固然有權決策，但決策者只有在按照法定的程序充分地聽取了所有的意見之后才有權決策。聽證體現了法治所要求的程序正義，它的基本原則是平等和效率。這些原則要求當一個人或一些人的利益可能因權力機構的決定而被改變時，他們有權事先知道，有權同其他利益和自己不同的人一樣，向作出決定的機構陳述自己的主張，提出支持自己的主張的證據；而這種主張的陳述和證據的提出，應在與利益無涉的聽證主持人的主持下，分問題進行，以使決策者和公眾都能在對比中判定不同的主張和證據中哪些是更應該被采信的。

⒋建立獨立專家制度。目前，在與重大工程相關的調研、評估和決策中，聽取專家的意見或請專家參與評估、決策已成定例，但專家的獨立性一直備受公眾質疑。因此，建立獨立專家制度對于政府科學決策非常必要。目前，專家庫制度已在很多國家興起，為我國政府科學決策提供了借鑒。即設立專家庫，確立專家標準，預先將不同學科的專家資料收入庫中，并建立專家庫的使用規則。作重大決策時從專家庫中隨機抽取專家并及時公布專家背景信息。公布專家背景信息有兩大好處，一是看是否客觀中立，凡與決策項目有直接利害關系的或道德操守上有污點的應予以回避或棄用；二是當專家因為自己錯誤或不當意見而造成重大決策失誤時，雖可不追究法律責任，卻應負道義上的責任。

⒌強化官員問責制度。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定，要“建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度”。“要按照‘誰決策、誰負責’的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一”。重大的決策失誤對民眾造成的損失可以通過國家賠償的方式部分彌補，而對生態環境以及人類自然和文化遺產所形成的破壞是永遠無法彌補的。因此，政府官員應對重大決策失誤承擔相應的政治或法律責任。強化官員問責制度，可使其充分考慮決策風險，減少決策失誤，提升決策的科學性。

［1］（美）科恩．論民主［M］．聶崇信，朱秀賢譯．商務印書館，1988．

［2］張康之．公共行政：“經濟人”假設的適應性問題［J］．中山大學學報（社會科學版），2004 ，（02）．

［3］董春宇．公共選擇理論對中國公共決策民主化的啟示［J］．遼寧師范大學學報（社會科學版），2008，（07）．

［4］徐輝．試論公共決策的公眾參與［J］．江西行政學院學報，2006，（04）．

［5］［6］高衛星．行政決策中的公眾參與淺議［J］．領導科學，2006，（22）．

（責任編輯：高 靜）

The Logical Necessity of Citizen Participation in Government Decision－making and Actual Docking——the Perspective of Guangzhou Panyu Spam Incident for Power Generation Projects

Yu Chaowen

Panyu spam incident highlighted the participation of citizens in the government decision－making is loss．Public choice theory start from the logical of “economic man”，provides a theoretical basis for citizen participation in government decision－making．Citizen participation in the government decision－making has become very necessary because of the changes of modern decision－making．The awareness of citizen participation on government decisions has new requirements on the government．Citizens must be involved in the whole process of government decisions with a corresponding system of protection，to achieve effective docking between the government policy and the public．

the Perspective of Guangzhou Panyu Spam Incident；citizen participation；government decision－making；docking

C934

A

1007－8207（2011）03－0013－05

2010－12－03

余超文 （1976—），男，湖南常德人，韶關市委黨校講師，哲學碩士，研究方向為政治學理論與公共管理。