從信訪局到群眾工作局（部）
——對河南省義馬市創新群眾工作體系的調查

□ 王永志

（中共中央黨校，北京 100091）

從信訪局到群眾工作局（部）
——對河南省義馬市創新群眾工作體系的調查

□ 王永志

（中共中央黨校，北京100091）

義馬市創新群眾工作體系是破解義馬信訪難題的現實需要，是堅持黨的群眾路線的根本要求，是轉變黨的執政方式的必然選擇。義馬市委、市政府打破 “就信訪抓信訪”的慣性思維，用黨的群眾工作方法破解信訪穩定難題，堅持以科學發展觀為統領，以樹立以人為本的群眾工作理念為先導，以構建群眾工作網絡為載體，以建立群眾工作長效機制為關鍵，以創新群眾工作方法為重點，以理情緒、解難題、保穩定、促發展為目標，以加強群眾工作制度建設為保障，初步探索出了一條做好信訪工作、保持社會穩定、促進社會和諧的群眾工作新路子。即要破解信訪難題，改進新形勢下的群眾工作，必須樹立起正確的創新觀、群眾觀和發展觀。

信訪；群眾工作；創新；調查

義馬市位于河南省西部，是一個隸屬于三門峽市的縣級市。近年來，針對信訪工作所面臨的新情況、新問題和新特點，義馬市委、市政府積極探索信訪工作改革的新理念、新機制和新方法，用群眾工作統攬信訪工作，創新群眾工作體系，走出了一條具有義馬特色的群眾工作新路子。

一、義馬市創新群眾工作體系的緣起

（一）義馬市創新群眾工作體系是破解義馬信訪難題的現實需要

作為一座新興的煤炭工業城市，近些年，義馬市的經濟建設得到了快速發展，工業化和城市化進程進一步加快。黨的十六大后，義馬市的經濟發展進入了“快車道”，2001年—2004年，義馬市的國民生產總值和財政收入翻了一番，綜合經濟實力明顯增強。但是，隨著經濟的快速發展，一些深層次矛盾和問題日益突出，2001—2004年，義馬市的信訪總量年均遞增26%，集體上訪和越級上訪批次大幅增加，信訪穩定工作壓力逐年加大，傳統意義上的信訪工作已經明顯不能適應經濟社會發展的要求。信訪工作的滯后使義馬市戴上了全省信訪工作后進市的帽子，同時也制約著義馬市經濟和社會的全面發展。如何在經濟發展的同時降低信訪總量，實現信訪工作與經濟社會協調發展，維護社會穩定，就成為義馬市委、市政府急需解決的 “一道難題”。

（二）義馬市創新群眾工作體系是堅持黨的群眾路線的根本要求

信訪工作是我們黨和政府與人民群眾聯系的重要渠道，發揮著集中反映社情民意，維護群眾合法權益，化解人民內部矛盾的重要作用。經過為期一年的集中調查研究，義馬市主要領導清楚地認識到，在我國經濟社會發展轉型期，隨著各種社會利益關系的日益多元化，各種深層次社會矛盾和問題將會日益凸顯，對此，信訪穩定工作必須常抓不懈。義馬市委、市政府提出，要從思想上正確認識信訪工作的重要性，不斷加強和改進新時期的信訪工作，擺正群眾工作的地位，強化黨員的群眾意識，踐行黨的群眾路線，著力解決在加快經濟發展過程中出現的一系列群眾工作難題。

（三）義馬市創新群眾工作體系是轉變黨的執政方式的必然選擇

全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨。人民群眾是經濟社會發展的主體，是我們黨的執政之基。共產黨執政就必須堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，樹立正確的權力觀、群眾觀和利益觀。義馬市委、市政府堅持以科學發展觀為指導，“立黨為公、執政為民”，重新認識新形勢下的信訪工作，突出政府的服務職能，牢記為民宗旨，發揚務實作風。通過對我們黨執政首先要解決的“依靠誰、為了誰、服務誰”這一問題的真正理解，義馬市委、市政府提出，要正確認識新時期信訪工作與群眾工作的關系，創新群眾工作方法，積極構建統一領導、部門協調、統籌兼顧、各負其責、齊抓共管的群眾工作格局。

二、義馬市創新群眾工作體系的基本理念、機制和方法

針對傳統信訪工作理念僵化、方法滯后、思路模糊、機制不健全的特點，義馬市委、市政府結合本地信訪工作實際，以改革創新的精神，打破單純“就信訪抓信訪”的思維定勢，初步探索出了一條做好信訪工作、保持社會穩定、促進社會和諧的群眾工作新路子。

（一）用群眾工作統攬信訪工作，樹立以人為本的群眾工作理念

以人為本是黨的群眾工作的基本內核。以人為本強調人民群眾的主體地位，重視人民群眾的主觀能動性，主張真正相信群眾，充分調動人民群眾的積極性，發揮人民群眾的首創精神，保障人民群眾的各項權益。樹立以人為本的群眾工作理念，體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨，體現了科學發展的根本目的。

在反思傳統信訪理念的基礎上，義馬市主要領導認為，要做好新形勢下的信訪穩定工作，必須增強群眾觀念，用群眾工作統攬信訪工作。義馬信訪難題的出現從根本上說明了政府的服務職能沒有發揮到位，群眾的根本利益沒有維護到位，政府與群眾的關系沒有處理到位。因此，解決信訪穩定問題，就必須做到“心中有群眾”、“敢于面對群眾”、“會做群眾工作”，把群眾呼聲作為第一信號，把群眾需要作為第一選擇，把群眾滿意作為第一標準。

（二）整合群眾工作力量，構建四級群眾工作網絡

從2004年下半年起，義馬市開始著手進行信訪體制改革，積極籌建義馬市群眾工作局。2005年1月4日，義馬市召開全市群眾工作會議，成立了義馬市群眾工作局。同時，義馬市委、市政府聯名下發了《中共義馬市委、義馬市人民政府關于加強和改進新時期群眾工作的意見》（義發〔2005〕1號）和《中共義馬市委、義馬市人民政府關于成立義馬市群眾工作領導小組的通知》（義發〔2005〕2號）。在此基礎上，義馬市的群眾工作逐步形成了以市群眾工作局（部）為龍頭，以市直單位、辦事處群眾工作站為紐帶，以企業、社區居委會群眾工作室為基礎，以居民小組、生活小區群眾工作信息員為前哨，上下聯動、左右協調的四級群眾工作網絡。

⒈整合群眾工作力量，建立群眾工作平臺。黨的信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是構建社會主義和諧社會的一項基礎性工作。義馬市委、市政府深刻地認識到，要做好新形勢下的信訪工作，必須在“群眾”兩字上下功夫，變“信訪局”為“群眾工作局”，通過實行“一個機構、兩塊牌子、合署辦公”，進一步擴展群眾工作職能，轉變群眾工作方式，明確群眾工作職權，豐富群眾工作內容。

群眾工作局不是信訪局的簡單變身。在組織形式方面，群眾工作局下設了法律服務、交流談心、社情民意、幫扶濟困、宣傳教育、效能監察、辦信辦案等七個職能服務窗口，負責接待來訪群眾。在職能定位方面，群眾工作局擁有交辦轉辦權、督促檢查權、指導協調權、直接調查權、情況通報權、責任追究建議權等六項權力，實現了信訪部門有位和有為的統一。在職責權力方面，群眾工作局（部）擁有直接交辦督辦權、重大決策評估權、社會建設指導權、考核獎懲建議權等四項權力，實現了信訪部門職責和權力的統一。通過整合群眾工作力量，建立群眾工作平臺，有效解決了信訪部門“小馬拉大車”、“職權不對稱”等問題，提高了群眾工作部門的矛盾排查化解能力、部門綜合協調能力、問題處理反饋能力，從根本上維護了群眾的利益。

⒉明確群眾工作職責，構建四級群眾工作網絡。⑴群眾工作局（部）。在組建群眾工作局和成立義馬市群眾工作領導小組的基礎上，2006年，義馬市在市級層面上組建了義馬市委群眾工作部，把其作為市委的重要組成部門，負責研究群眾工作政策，集中反映社情民意，排查和化解矛盾糾紛，承擔社會建設協調指導任務。⑵群眾工作站。在市直單位、辦事處層面上，設立群眾工作站，通過實時掌握本部門、本單位和本轄區的群眾工作動態，歸口負責和處理群眾反映的實際問題，協調本轄區內的群眾工作。⑶群眾工作室。在社區居委會和規模以上企業全部設立群眾工作室，安排專人收集社情民意，排查化解矛盾糾紛，解決群眾的實際困難，上報相關群眾工作信息。⑷群眾工作信息員。在居民小組（生活小區）層面上，聘請老黨員、老干部、老代表和老委員擔任群眾工作信息員，負責定期收集社情民意，協助群眾工作室開展調解工作，及時反饋預警信息，增強預知信訪動態的主動性。

（三）暢通群眾工作渠道，建立群眾工作長效機制

機制建設是做好群眾工作的關鍵，直接影響到群眾工作的實效。為了實現群眾工作有序、有效和有力開展，義馬市按照完善、科學、規范、高效的原則，逐步探索和建立了六項群眾工作機制。

⒈民意溝通機制。加強與人民群眾的溝通是我們黨的群眾路線的必然要求。義馬市委、市政府規定每月30日為“群眾工作日”，要求全市各級干部主動深入基層，負責宣傳政策法規，收集社情民意，排查化解矛盾，切實為民辦事。同時，義馬市委、市政府還通過開展“交友幫扶”活動，實行縣級領導全日接訪制度，開通群眾工作熱線等，進一步理順了群眾情緒、平息了群眾怨氣、緩解了群眾壓力，實現了民意溝通渠道的暢通。

⒉矛盾化解機制。在市級層面上，義馬市建立了由市委辦、政府辦、政法委、群眾工作局等部門參加的信訪聯席會議制度，定期聽取基層信訪穩定情況和重點案件辦理情況匯報，歸納整理群眾意見，研究解決方案，及時處理重大信訪案件。群眾工作領導小組負責對新排查出來的不穩定因素、群眾訴求案件等進行分類，確定包案領導和責任單位，加強對辦案責任單位和辦案小組的工作監督和指導。

⒊聽證評估機制。義馬市委、市政府明確規定，凡出臺重大決策或者涉及大多數群眾利益的決定，都必須召開由群眾代表和相關部門負責人參加的座談會、聽證評估會，及時向群眾講解政策，征求和聽取社會各方面意見，定期向全市人民通報情況。對大多數群眾支持的事項，召開承諾大會，自覺接受群眾監督。對大多數群眾不支持的事項暫緩實施。

⒋社會保障機制。為著力解決困難群眾和弱勢群體的生產、生活問題，義馬市相關部門加快建立和完善就業服務體系、社會保障體系和社會救助體系。開展大規模免費職業技能培訓，千方百計擴大就業，動態消除“零就業”家庭。積極探索和實施城鄉居民養老保險制度，不斷擴大失業保險、醫療保險覆蓋面，率先在全省推行農村最低生活保障制度，不斷提高保障標準。

⒌自主管理機制。堅持基層群眾自治制度，建立健全村民自治機制和新型社區工作機制，積極推進基層群眾的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。完善村民代表大會制度，大力推進以村務公開和民主管理為重點的農村基層民主政治建設，保障基層群眾依法享有選舉權、知情權、參與權和監督權。成立和諧義馬建設指導委員會，廣泛開展和諧機關、和諧社區、和諧企業、和諧農村、和諧家庭的創建工作。

⒍評議獎懲機制。建立和實行群眾工作責任制，實行“一崗雙責”，明確規定領導干部對各項業務工作和群眾工作負有雙重責任，把群眾工作做為黨的建設和政權建設的重要內容，納入黨組織和領導干部目標管理。將群眾工作實績納入干部考核內容，用群眾工作實績檢驗干部，把干部選任權交給群眾，征求群眾意見，接受群眾評議。全市各單位要與市委、市政府簽訂“群眾工作責任書”，對工作方法簡單、工作作風粗暴、承諾不按時兌現、侵害群眾利益的行為，嚴格按照有關規定進行通報批評和組織處理。

（四）轉變群眾工作思路，改進群眾工作方法

因時制宜，轉變群眾工作思路，不斷改進群眾工作方法是各級黨委和政府傾聽民聲、了解民意、掌握民怨的必然要求。在新的群眾工作體制下，群眾工作部門要貫徹黨的群眾路線，化解人民內部矛盾，就必須實現群眾工作思路清晰化，群眾工作方法科學化。

⒈變“封閉圍堵”為“開放疏導”。堵、截、壓等傳統信訪工作方法難以保證社情民意渠道暢通，往往使得群眾有疾苦無處可訴，有意見無處可提，有怒氣無處可發，最終導致問題層層下轉，矛盾層層上交。采用疏導的方法，積極與群眾溝通思想，交流談心，理順了群眾情緒，暢通了民意渠道，有效避免了小矛盾變成大矛盾，小問題變成大問題，新問題變成老問題。

⒉變“消極被動”為“積極主動”。群眾工作局改變了消極等訪和被動應付的工作方法，變群眾上訪為干部下訪，主動深入基層，集中精力解決實際問題，及時掌握群眾的思想動態。通過積極開展黨員干部下訪活動和交友幫扶活動，全市機關干部的群眾工作積極性和主動性得到了提高，群眾工作的實效性、針對性和創新性大為增強。

⒊變“行政命令”為“合理引導”。在新的群眾工作體制下，采用行政命令的方法不僅無助于化解矛盾和解決群眾問題，而且還可能激化矛盾，破壞社會穩定。因此，群眾工作部門要積極作為，主動應對，用教育的方法化解糾紛，用引導的方法疏通矛盾，用啟發的方法指導群眾正確對待利益沖突，用法律來規范解決群眾問題的程序。

⒋變“簡單管理”為“綜合服務”。撤門崗、敞大門、迎群眾，變信訪接待大廳為“群眾之家”，突出了服務的人性化、暢通化和便利化，從根本上改變了原信訪局“門難進、臉難看、事難辦”的狀況。通過強化綜合服務意識，提高綜合服務質量，為上訪群眾提供“一站式服務”，信訪部門實現了從過去“接、抄、簽、轉”，注重解決個案向現在注重解決傾向性和規律性群眾問題的轉變；實現了從過去注重研究來信來訪向現在注重研究維護群眾根本利益的轉變；實現了由過去“為了穩定抓群眾”向現在“為了服務群眾促進穩定”的轉變。

⒌變信訪部門“單打獨斗”為各部門“齊抓共管”。在保留原信訪局基本職能的同時，群眾工作局通過整合民政、人勞社保、司法行政、國土資源等部門的相關職能，集中部分人員到群眾工作局辦公，現場答復群眾訴求，及時化解矛盾糾紛。經過幾年的探索和實踐，義馬市已經初步形成了黨委和政府統一領導，群眾工作部門協調，全社會共同關注，各部門齊抓共管的群眾工作局面，實現了群眾工作的全覆蓋，有效解決了“信訪部門管信訪，其他部門觀信訪”的問題。

（五）明確群眾工作目標，加強群眾工作制度建設

維護社會穩定是傳統信訪工作的基本目標。但是，僅僅把信訪工作的基本目標限定于維護社會穩定，不能充分反映信訪工作的性質和任務，因此，明確群眾工作目標，突破“就穩定抓穩定”的工作思路已勢在必行。為了做好新形勢下的群眾工作，實現群眾工作的有的放矢，義馬市委、市政府從實際出發，明確提出要把“理情緒、解難題、保穩定、促發展”作為群眾工作的基本目標，從根本上改變了傳統信訪工作目標單一的局面，形成了群眾工作的合力。

加強群眾工作制度建設是保證群眾工作順利、長期和有效開展的根本保證。近年來，義馬市委、市政府先后制定和出臺了群眾工作日制度、領導全日制接訪制度、群眾選擇領導交流談心制度、群眾工作三級例會制度、群眾工作責任追究制度等20余項群眾工作制度，初步建立起了一整套切實可行、行之有效的群眾工作制度。通過加強群眾工作制度建設，有效地保證了群眾問題的及時上傳，市委和市政府決策的及時下達，通過“由上至下、由下而上、上下互動”，建立起了政府與群眾之間的“連心橋”，實現了由“矛盾中轉站”向“民意高速路”的轉變。

三、義馬市創新群眾工作體系的啟示與思考

義馬市創新群眾工作體系，破解信訪難題，化解社會矛盾，維護社會穩定的做法和經驗，得到了中央的高度重視和充分肯定。2006年6月和8月，胡錦濤、溫家寶等中央領導先后兩次作出批示，要求認真總結和推廣義馬經驗。2006年8月，河南省學習推廣義馬經驗現場會在義馬召開，義馬市創新群眾工作體系的做法開始在全省推廣。2008年8月，中共中央黨校在義馬市召開義馬經驗高層研討會，義馬市創新群眾工作體系的做法開始在全國推廣。應該說，義馬市通過創新群眾工作體系，初步探索出了一條既能改進信訪工作，又能促進社會和諧；既能加強黨的執政基礎，又能維護群眾利益的新路子。

（一）堅持解放思想、實事求是、與時俱進，樹立正確的創新觀

創新是群眾工作永葆生機和活力的根本。面對義馬信訪工作的難題，義馬市委、市政府不是因循傳統信訪工作的基本理念、體制、機制和方法，而是立足于本地信訪工作的實際，不斷解放思想，積極適應新形勢下群眾工作的發展要求，“跳出信訪看信訪、跳出信訪抓穩定”，把信訪工作納入到群眾工作之中，用群眾工作統攬信訪工作，以新的理念適應新的形勢、以新的機制應對新的發展、以新的方法解決新的問題。

近幾年來，義馬市信訪量逐年下降，赴京到省集體上訪實現了零目標，連續七年被評為全省綜治工作先進市，先后獲得“全國信訪系統先進集體”、“河南省創新群眾工作特別獎”等榮譽稱號。由此可見，只有堅持解放思想、實事求是、與時俱進，群眾工作才有強大的生命力，才能實現暢通、有序、務實和高效的目標。

（二）堅持黨的群眾路線，一切為了群眾、一切依靠群眾，樹立正確的群眾觀

一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，是我們黨的根本工作路線和工作方法。新時期信訪問題凸顯的一個主要原因就在于某些黨委和政府輕視群眾地位、違背群眾意愿、損害群眾利益、漠視群眾疾苦。義馬市委、市政府強調，要把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為群眾工作的基本出發點和落腳點。把人民群眾擁護不擁護、人民群眾贊成不贊成、人民群眾滿意不滿意、人民群眾答應不答應作為檢驗群眾工作成敗與否的根本標準。堅持一切權力來源于人民、一切權力屬于人民、一切權力服務于人民，積極聽取群眾的意見、了解群眾的意愿、集中群眾的智慧。新的群眾工作體制運行以來，群眾問題的解決率達到了95%以上，群眾的主體地位得到了充分的尊重，群眾的根本利益得到了有效的維護。

（三）堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，樹立正確的發展觀

破解信訪工作難題，化解社會矛盾，維護社會穩定，促進社會和諧，關鍵要靠發展。近年來，義馬市委、市政府圍繞“科學發展”這一主題，堅持“實現全面小康，構建和諧社會”兩個率先，積極推進“實力義馬、生態義馬、和諧義馬、效率義馬”四項建設，切實轉變發展方式，大力優化經濟結構，不斷培育新的經濟增長點，實現了經濟和社會的跨越式發展，為構建和諧社會奠定了堅實的物質基礎。

以發展為第一要務，堅持“率先發展、科學發展、和諧發展”，使義馬經濟保持了又好又快的發展勢頭。2009年，全市地區生產總值突破100億元大關，達到了101．7億元，城鎮居民人均可支配收入超過13300元，農村居民人均純收入超過6680元。堅定不移地走科學發展之路，在科學發展中維護群眾的利益，加強和改進群眾工作，正確處理人民內部矛盾，有力地促進了全社會的民主、公平和正義，一個干群互動、共謀發展、共創和諧的良好社會局面已經在義馬市形成。

[1］鄧小平文選（第三卷）[M］．人民出版社，1994．

[2］江澤民．論“三個代表”[M］．中央文獻出版社，2001．

[3］胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[R］．人民出版社，2007．

[4］中共中央文獻研究室．科學發展觀重要論述摘編[Z］．中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2008．

[5］中華人民共和國國務院．國務院信訪條例[EB/OL］．http：//news．xinhuanet．com/newscenter/2005－01 /17/content＿2471065．htm，2005－01－17．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：In order to solve letters and complaints problems，uphold the party＇s mass line，and transform the style of governance，Yima tried to innovate mass work system．Yima municipal party committee and municipal government broke inertial thinking of ＂from letters and complaints to letters and complaints＂．Under the direction of scientific development theory，they actively constructed peopleoriented mass work idea as the guide，built mass work network as the carrier，established mass work effective system as the key，innovated mass work method as the crucial point，and strengthened mass work system as the support．Managing emotion，solving problems，maintaining stability and promoting development are the goal of Yima＇s mass work．Yima initially explored a new road that can do letters and complaints work well，maintain social stability，and promote social harmony．To solve letters and complaints problems and improve mass work under the new situation，we should establish right innovation view，mass view and development view．

Key words：letters and complaints；mass work；innovation；investigation

From Letters and Complaints Bureau to Mass Work Bureau （Department）——On Yima＇s Investigation of Innovating Mass Work System

Wang Yongzhi

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0023－04

2010－12－16

王永志 （1978—），男，河南汝南人，中共中央黨校研究生院博士生，研究方向為政治學理論、中國政府與政治。