網絡技術條件下提升公共事務監管效能的實踐與思考
——基于福建省南安市的調查研究

□ 李尚清

（泉州市委黨校，福建 泉州 362000）

網絡技術條件下提升公共事務監管效能的實踐與思考
——基于福建省南安市的調查研究

□ 李尚清

（泉州市委黨校，福建 泉州362000）

福建省南安市在運用現代網絡技術提升公共事務監管效能的探索中，有許多全省乃至全國的創新性實踐，非常值得學習和推廣。本文基于調查與研究，對該市的做法、成效、問題及對策進行了總結與探討，以便更好地發揮現代網絡技術的功能優勢，提升公共事務監管效能。

現代網絡技術；監管效能；公共事務

現代網絡技術的快速發展與廣泛應用，深刻地改變著人們的思想觀念、思維習慣以及工作和生活方式。把網絡技術應用于公共事務的監管之中，是對傳統監管理念、思維模式的變革與創新。它在規范公共權力運作，提升監管效能，打造“陽光政府”，推進反腐倡廉建設等方面有著重要的作用和意義。福建省南安市在這方面有在全省乃至全國率先的實踐創新：在政府公共事務方面，建立了行政審批服務監管網絡系統和工程建筑領域監管網絡系統；在村級公共事務方面，康美鎮蘭田村開發的“世紀之村”網站為全市（現已是全國）免費提供村級事務監管平臺，梅山鎮蓉中村利用“蓉中文化信息服務平臺”全方位公開本村村級事務。南安市的探索與創新成果非常值得總結與推廣。因此，筆者基于調查與研究，對該市的做法、成效、問題及對策進行了總結與探討，以便能夠為該市乃至全國其它地方更好地發揮現代網絡技術的功能優勢，提升公共事務監管效能提供有益的思路和建議。

一、南安市運用現代網絡技術提升公共事務監管效能的做法與成效

（一）做法

⒈建立行政審批服務監管網絡系統。為加強行政審批服務監管，達到“規范、便民、高效、廉潔”的要求，南安市于2005年10月創辦了行政服務中心，推行集中行政審批服務。利用現代網絡技術，通過不斷探索，逐步建立起了一套行政審批服務監管網絡系統。

一是網上審批系統。該系統整個流程包括網上預申報、網上預受理、外網預審、申報查詢、外網評議五個方面。具體做法是：申報用戶可以利用互聯網提交申報材料，預受理人員自動接收預申報用戶資料，并對材料、身份等方面進行核實，以確認申報的真實性。然后，工作人員根據互聯網提交的材料，決定是否要求用戶攜帶原件到服務大廳窗口進行材料核對，最后再采取相應的辦法審批處理。申報用戶可以對審批工作進行反饋或者投訴，實現網上行政審批同樣可以接受監管的目的。

二是辦件取號監察系統。這是南安市在全省率先開發的一個具有催辦、預警、超時提醒、服務考評等行政效能監管功能的系統。中心實施“辦件必取號”制度，這個“取號”不是為了簡單排序或排隊，而是生成辦件受理代碼，啟動審批指令傳達到有關窗口，窗口接到辦件指令后，開始受理群眾服務申請。這就意味著審批流程正式進入規定時限的倒計時狀態，同時也正式進入中心管理人員以及辦事群眾的動態監管之中。另外，該系統還能根據審批服務項目的數量、質量、效率、收費和滿意度情況，通過計算機自動化管理直接生成考評結果，反映窗口人員的辦事效能。

三是行政審批公眾語音服務系統。這是全省第一個24小時全天候“咨詢、回訪、投訴、監察”一體化系統，具有辦結語音告知、辦件狀態查詢、申報材料檢索、辦件“困難”協助、辦件質量評價、公眾留言回訪、窗口電話查詢、中心資訊公布、咨詢投訴處理、辦件效能督查、系統智能監管等多項功能。辦事群眾可以撥打服務電話15715950000查詢自己的辦件情況，還可以就中心的辦事效率、窗口作風、廉潔勤政等問題進行投訴或提出建議。系統可自動記錄留言，方便中心及時查訪監督。

⒉建立工程建筑領域監管網絡系統。政府投融資的工程建設領域一直是腐敗的重災區，其中一個重要原因是工程建筑投資規模大，涉及環節繁多、專業性強，監管難度很大。為此，南安市積極探索，先后開發了一整套工程建設領域“標前、標中、標后”的全程監管網絡系統，在治理工程領域腐敗方面做了有益的嘗試。

一是建立網上中介組織監管系統。由于工程建筑涉及的中介組織多且管理混亂，該市于2009年開發了“南安市中介機構（企業）和社會組織服務中心”網站，要求中介組織進入南安區域從業經營必須在網上 “三公開”，即公開各種相關證照、公開執業機構情況、公開執業人員情況。并規定政府投資項目或易產生壟斷性的中介服務項目，應當在行業主管部門、效能辦派駐監督科、行政服務中心管理處的監督下，從中介機構儲備庫里隨機搖取預選代理中介，再通過競爭性談判確定服務中介。監管部門在該網站還開辟了一個資信動態平臺，以綠、黃、紅三色分別表示中介組織正常、警示和不良記錄三種動態，并將違紀違規的單位和個人及時在網上曝光。

二是網上招投標系統。為防止在招標中出現圍標串標等違法違規行為，2007年，南安市率先在全省開發了網上招投標系統。其主要做法是：通過網絡化的數據交換，采用電子簽章的第三方認證技術，實現網上發布公告、網上下載標書、網上答疑、網上投標、語音通知專家及網上評標等功能，實現網上招投標。通過不斷完善，南安市逐步建立起了“業主招標發包，招標代理提供招投標服務，投標人參與競爭，專家評標，有關行政部門監督管理”的網上招投標機制。

三是工程建設遠程信息監控系統。盡管加強了對工程建設標前和標中管理，但因標后監管不到位，施工現場與建設市場“兩場分離”，工程建設領域存在的突出問題仍然得不到根本解決。于是，該市又在全國率先研究開發了“工程建設遠程信息監控系統”，探索出了工程建設標后管理的新辦法。該系統有考勤監控和現場監控兩大功能。考勤監控是在施工現場安裝人像指紋考勤機，進行指紋考勤并對人像進行高清拍照，通過現場比對，可發現替代考勤現象，及時給予違規預警；現場監控是在項目現場布設若干個高清攝像頭，監控項目部、倉庫、料場等重要節點。該系統能夠進行全方位多角度抓拍，并將圖片實時傳輸到管理平臺，匯集形成項目監控檔案。通過該系統可實現對施工現場“全方位、全天候、全過程”監管。

⒊全面推廣 “世紀之村”網站的村級事務監管平臺。南安市康美鎮蘭田村為了讓廣大村民更加便捷地了解村級事務，參與村務管理與監督，依托“世紀之村”網站開發了一個具有 “農村三資管理”、“黨員廉政建設”、“村務公開”等功能的村級事務監管平臺。村民既可以從村部的公開欄了解村級事務的相關公開信息，也可以在家中上網查詢，特別是外出村民同樣可以通過互聯網隨時隨地查詢、了解本村村務情況。南安市現已在全市推廣，要求各村必須利用該平臺按照規范要求定期公開村級事務，自覺接受村民和上級相關部門的監督。

⒋支持梅山鎮蓉中村利用 “蓉中文化信息服務平臺”全方位公開村級事務。梅山鎮蓉中村與中國聯通公司合作，依托聯通的寬帶多媒體網絡建立了“蓉中文化信息服務平臺”。該平臺連接著每家每戶的電視終端，直接通過電視為蓉中村村民提供內容包括蓉中風采、村務公開等7大模塊51項服務，是一個集文化娛樂、教育培訓、輿論引導、便民服務、村情展示以及村務公開與監督等多種功能于一體的綜合性網絡平臺。村兩委通過該平臺公開兩委成員的分工情況以及村級事務中應該公開的所有事項，主動接受村民監督。村民通過電視就可以了解到所有村情村務的具體情況。

（二）成效

⒈提升了監管的規范性。近年來，監管制度建設力度雖不斷加強，但執行中卻因存在“不想監管”、“不愿監管”或者遇事用“潛規則”、“靈活處理”等不規范現象而致使制度作用難以發揮，監管效能低下。南安市的創新實踐就是利用剛性的網絡技術手段有效優化和固化辦事流程，實現“程序控權”，最大限度地減少監管制度執行中人為因素的影響，使制度設計的科學性與制度執行的嚴肅性有機地結合起來，提升了監管的規范性。例如：“辦件取號監察系統”能夠自動及時地對行政服務人員辦事進行規范監管，使“無一次性告知”、“收件不錄入”、“體外循環”、“辦件假辦結”等長期困擾機關辦事問題得到了有效解決。系統還可以將窗口服務項目的數量、質量、效率、收費和滿意度等考評信息直接生成考評結果，避免了考評中“人情”因素的干擾，使績效監管更加簡便規范有說服力。再如：網上招投標系統的匿名功能也有效地避免了人為因素的干擾，使監管更加規范。另外，“世紀之村”網站的村級事務監管平臺使村級事務監管走上了網絡化、信息化、常規化、規范化的軌道。

⒉提升了監管的便捷性。當前，面對部門繁多、復雜多樣的公共事務管理，礙于人手和時空等方面的限制，監管部門的監管工作常常處于力不從心、疲于應付的困境。遠程訪問是網絡的一個基本功能，可以突破時空限制，延伸監管視野，拓展監管范圍，使監管更加方便快捷，省時省力。例如：工程建設遠程信息監控系統能夠方便快捷地對遠處、多處的工程建設現場的施工設備、技術力量投入以及工程的進度、質量和安全進行有效監管。目前該市已在溪美、柳城等10個鄉鎮（街道）的18個工程建設項目安裝了指紋考勤機18臺，視頻監控點112個，對其實施遠程信息監控。另外，大量外出務工、創業的南安農民能夠從互聯網上的“世紀之村”網站了解本村的村級事務公開情況，梅山鎮蓉中村的村民可以足不出戶在家中通過電視了解村級事務的所有情況，也體現了網絡技術在為村民提供參與民主監督方面的便捷性。

⒊提升了監管的時效性。“事后性”監管常常會因為發現、處理不及時，使問題變得更加復雜并可能產生難以挽回的負面影響。網絡信息傳播的即時功能使監管的時效性提升有了技術保障。例如：南安市利用遠程監控系統使在建工程建筑項目全天候、全過程地處于監管部門的實時監控之中，監管人員通過網絡平臺就能在任意時間“抵達”全市任何一個施工項目現場，一旦發現問題不但可以立即查處還因為該系統具有記憶、儲存、還原功能而“有據可查”，避免了事后查處延誤時機且證據難以保全的不足。又如：該市的“辦件取號監察系統”和“行政審批公眾服務系統”，使群眾的辦件情況不但受到系統的實時監控，同時也受到辦事群眾的實時監督，如果因為辦事工作人員的拖延而超時，系統會立即自動提醒并受監管人員的質詢調查，也會遭到辦事群眾的投訴。

⒋提升了監管的準確性。所謂監管的準確性就是指通過監管既能保證公共事務運作能依法按章進行，又能保證違法違規行為得到及時發現并受到相應的警示和懲處。這是監管效能最重要的體現。利用現代網絡的智能技術，把有關監管制度與公共事務運作程序固化為計算機程序，利用程序的運行就可以對公共事務運作情況進行準確的智能化監管。例如：該市的網上中介組織監管系統就是一套在線選擇、在線公開搖號、在線評價、在線投訴的網絡智能化監管系統。據統計，2009年，全市通過搖號選取招標代理機構130次、造價咨詢217次、環境評估556次。由于監管準確到位，監管部門能夠及時對有違規行為的中介進行警示。現已對4家中介機構黃牌警示，給予1家紅牌警示，并將1家清出南安市場。又如：網上招投標系統自運行以來，已招標發包的工程項目有539個，預算總價59億多元，中標總價為52億多元，為政府節約近7億元，而且因投標不公產生的爭議明顯減少。

二、南安市運用現代網絡技術提升公共事務監管效能存在的問題

（一）后續服務費用較大

現代網絡技術確實具有獨特的功能優勢，但由于開發技術的專業性、硬件設備要求的特殊性以及后續維護的長久性，決定了只投入開發資金是不夠的，還必須支付后續的維護和升級服務費用。按照一些網絡開發企業的做法，可先由企業投入開發資金，再通過收取后續服務費用來獲益。例如：該市的工程建筑遠程信息監控系統，先由移動公司投入，運行后每個視頻監控點一年收取近千元服務費用。這樣，100多個點 （還在增加）每年就需要不少的服務費用。又如：蓉中村的文化信息平臺每年也要付給聯通公司十幾萬的服務費用，依現有的村財收入已感到力不從心。再如：“世紀之村”是一個商業性質的網站，現在雖免費提供村級事務公開平臺，但因后臺的維護管理同樣需要不少資金，將來是否收取數據費也在考慮之中。另外，網絡系統的升級完善同樣需要投入一定的后續資金。如果后續資金難以保證，則監管的效能就會受到影響。

（二）群眾參與程度不夠

監管效能的提升不僅需要網絡技術的支持，還需要群眾的有力配合。第一，監管的目的是為了保證公共權力更好地為群眾服務，但服務效率、質量如何，只有群眾心里最清楚，最有發言權。第二，群眾數量多，分布廣，監管無時不有，無處不在。第三，群眾是最直接的公共服務對象，監管起來有證有據，合法性強。可見，有了網絡技術優勢的支持，還要有群眾廣泛積極的參與，才能產生更大的監管合力，才能切實提高監管效能。梅山鎮蓉中村因為網絡直接連到各家各戶，群眾知曉度和參與度都很高。但問題在于：一是“世紀之村”網站的村務公開平臺在普通村民中知曉率低，點擊率低就是直接的反應。二是盡管監管部門在提高行政服務效率方面做了大量工作，但群眾“辦事最好找熟人”的習慣思維仍難以改變，辦事過程中遭遇不公對待大多選擇了忍受，很少會直接或通過網絡平臺投訴。因此，如何提高群眾參與程度是監管部門必須考慮的問題。

（三）各自為政現象突出

由于沒有統一規劃、統一標準、統一平臺，不同主管部門、不同網絡開發公司開發的網絡之間很難兼容，導致相互之間各自為政現象突出，造成了一定程度的資源浪費。例如：同樣面對農村村民，“蓉中文化信息服務平臺”與“世紀之村”網站村務公開平臺就存在重復開發、各自為政的問題。再如：由于“蓉中文化信息服務平臺”是聯通公司開發的，有線電視網絡不愿接入聯通的電視機頂盒，致使村民不能及時收看到衛星電視頻道的節目，只能回看聯通公司存儲已是 “過時”（隔一天）的電視節目，這給村民帶來了很大不便。再如：該市行政服務中心的網絡系統因由不同網絡公司開發，相互之間不能兼容，因此需要十幾個服務器同時運行，既增加了設備投入，也造成了資源浪費。更重要的是，各自為政的現象導致了監管效能的降低。一是監管部門獲取的監管信息來自不同網絡系統，是一種分散、孤立的信息，不利于全面監管。二是不同監管網絡系統分散了監管部門的注意力，增加了監管人員的工作量。三是沒有一個統一的參與渠道，降低了群眾的參與熱情。

（四）網絡潛力有待挖掘

網絡系統的開發和運行都需要較大投入，只有重視監管潛力的充分挖掘，綜合利用，才能提高利用效能。南安市在這方面還有許多工作要做。例如：行政服務中心的辦件取號監察系統，目前能在辦件超時或產生“廢號”時自動發揮提醒警示功能，監管人員根據提醒情況回訪辦事群眾和質詢窗口辦事人員，但有的辦事群眾擔心受到打擊報復，常常不愿透露實情。如果該網絡增加有記憶儲存功能的視頻監控，則可以現場監控或再現現場情況，為協調處理提供 “真憑實據”。再如：蘭田村“世紀之村”網站的村務公開平臺，因農民電腦上網的普及率低，點擊率也低，如果能增設電話訪問、短信告知或可通過有線電視網絡系統查詢等方面的功能，方便不同層次、不同偏好的農民查詢，則利用效能就會大大提高。另外，在已開發的監管系統中，網絡的匿名、即時互動優勢都沒有充分發揮出來，使得監管難以及時、充分、到位。

三、運用現代網絡技術提升公共事務監管效能的對策與建議

（一）提高思想認識，確保資金持續投入

一是提高對網絡監管系統建設重要作用的認識。加強網絡監管系統建設，提升公共事務的監管效能，不僅是加強反腐倡廉建設，樹立良好黨風政風，減少社會矛盾和沖突，構建和諧社會的需要，而且在規范公共資金使用，降低行政成本，提高行政效率等方面也有重要作用。例如：該市網上招投標實施以來，就節省了近7億元的財政支出。可見，這不僅可以帶來政治效益、社會效益，而且還有經濟效益。因此，必須改變網絡監管系統建設只有“付出”沒有“回報”甚至認為是“負擔”的錯誤觀念，提高對這方面工作重要作用的認識。二是建立專項財政資金，列入年度財政預算。只有這樣，才能使網絡開發、維護、升級完善的后續資金得到切實保證。三是適當利用社會資金。例如：“世紀之村”是企業性質網站，其提供的免費村務公開平臺對于網站本身可以起到擴大宣傳，增加訪問數量，提高自身影響力的作用，同時也節省了一部分公共資金的投入。當然，鑒于公共事務監管的公共性質，應以公共財政資金投入為主，利用社會資金一定要慎重、適度，否則，監管的公正性、嚴肅性就會受到質疑。

（二）做好宣傳工作，提高群眾的參與程度

人民群眾的監管具有廣泛、直接、及時等特點。因此，應該做好宣傳工作，提高群眾的參與程度。一是要深入宣傳，提高群眾對網絡監管系統的知曉程度和重視程度。宣傳時，要考慮群眾的文化水平和媒體偏好。從實際情況看，除利用宣傳小冊子、戶外廣告、手機短信、人員宣傳等形式外，重點應該通過有線電視網絡，用本地方言進行講解，這樣，宣傳的面廣且容易讓群眾接受，宣傳效果較好。二是要拓寬群眾參與網絡系統監管的渠道。例如：要求各種監管網絡都能鏈接到互聯網，并開設具有即時互動功能的投訴受理窗口、BBS論壇、“糾風在線”，或者開發手機短信參與平臺等，盡量拓寬群眾參與、評論、監督的渠道，更好地滿足不同層次群眾參與的需要。三是建立群眾參與網絡系統監管的激勵機制。對公共事務實施監管是群眾的基本權利之一，但因各種主客觀因素的影響，群眾的參與熱情并不高。因此，應當建立相應的激勵機制，激發群眾的參與熱情，促使群眾敢于以主人翁的姿態監督公共事務的運作，增強監管合力。

（三）科學統籌規劃，構建統一的監管網絡

當前，監管網絡系統開發尚處于探索實踐的初期階段，出現各自為政現象實屬正常，但其弊端也顯而易見。因此，有必要把各個分散的監管網絡小系統通過科學統籌規劃，構建成一個統一的監管網絡大系統，實現集約化監管，提升監管效能。一是要成立規劃建設領導機構。由紀檢監察部門牽頭，相關部門領導參加，目的在于發揮組織協調指導作用，避免各個部門之間因利益壁壘而出現難以“兼容”的問題。二是對全市具有監管功能的網絡進行摸底調查。調查中要詳細了解每個網絡各自的獨特監管功能，征求其主管部門及開發設計人員的意見或建議，動員主管部門以及網絡開發公司摒棄各自的利益保護主義，以大局為重，主動參與到統一監管網絡的構建中來。三是聘請網絡設計專家參與設計。要認真對待專家的意見或建議，放手讓專家大膽設計，使網絡更具科學性、嚴肅性。四是對各個監管網絡進行整合。整合的目的不僅在于各個網絡之間數據資源能夠共享，減少浪費，還在于紀檢監察部門能夠在第一時間獲取網絡監管到的違法違規動態信息以及群眾投訴、舉報或者意見及建議，以便能夠及時進行查處，避免造成更多負面影響，切實維護國家和群眾的利益。

（四）深挖網絡潛力，拓展新的監管領域

只有進一步深挖網絡系統蘊藏的監管潛力，發揮綜合效益，才能避免資源浪費，最大限度地提升監管效能。一是要提高監管人員的網絡技術素質和能力。監管人員網絡技術素質和能力的高低決定著監管成效的大小。因此，除了盡量配備網絡技術方面的專業人才外，還要對監管人員進行網絡技術教育培訓，以轉變傳統的監管思維和模式，增強運用現代網絡技術監管公共事務運作的意識和能力。二是在原有監管網絡基礎上增加新的監管功能。例如：可以在所有監管網絡系統中增設在線即時互動功能，在行政審批電子監察系統中增設辦事窗口的視頻監控功能等。三是開發新的監管網絡系統，拓寬新的監管領域。特別要重視對一些重點、關鍵的公共事務進行監管，拓展新的監管領域。例如：對機關、國企、事業單位的工程建筑、財務開支、人事安排等必須依法依規公開的重要事項可以開發新的網絡系統，集中向社會公開。又如：各縣區的財務結算（核算）中心也可以建立新的統一的遠程報賬和監控網絡系統，對所有單位的財務和資金實行集中電算化、網絡化監控管理。

[1］泉州市治辦簡報．南安市推行工程建設遠程信息監控[EB/OL］．http： //www．qzzjb．net/qzzjb＿gzdtnew20100040．html，2010－06－25．

[2］鄭良．福建南安：打造“網上超市”規范中介管理[EB/OL］．http：//www．xinhuanet．com /chinanews/content＿18848322．htm，2010－01 /23．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Nanan City，Fujian Province in the use of modern network technology to enhance the exploration performance monitoring of public affairs，there are many province and the country＇s innovative practice is worth learning and promotion．Based on surveys and research，the practice of the city，effectiveness，problems and solutions are summarized and discussed in order to better play to the functional advantages of modern network technology to enhance the effectiveness of public service regulation．

Keywords：modern network technology；regulatory effectiveness；public affairs

The Practice and Reflection of Improving Public Services under the Supervision of the Performance Network Technology——A survey－based research of Nanan City in Fujian Province

Li Shangqing

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0031－04

2010－12－30

李尚清 （1970—），男，福建南安人，泉州市委黨校副教授，碩士，研究方向為黨建理論。