城管綜合執法：多視角分析與路徑選擇
——以廣州市為例

□吳凱

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東 廣州 510360）

城管綜合執法：多視角分析與路徑選擇
——以廣州市為例

□吳凱

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東 廣州 510360）

城管綜合執法機構自成立以來，其合法性備受質疑。執法手段粗暴，執法形象受損；執法成本高昂，執法效率低下；城管人員與被管理者情緒對立，甚至發生暴力沖突。本文以廣州市為例，從博弈論、經濟學、社會學、行政法學以及法理學等多個視角分析了當下城管綜合執法的困境，并提出了相應的對策。

城管執法；綜合執法；行政執法；城市管理；廣州市

近年來，廣州市政府不斷加大城管綜合執法體制改革力度，努力提升執法效果和執法質量。2009年7月，廣州市開始推進城管綜合執法中隊下放屬地街道管理的改革試點工作；2010年8月，又開始在荔灣區南源街和逢源街設立集中擺賣試點。但是，城管人員與被管理者之間的情緒對立甚至暴力沖突并未消除。歸因于城管體制問題還是城管職能問題？屬于城管人員管理水平問題還是被管理者的素質問題抑或社會問題，還是兼而有之？筆者對此進行了分析和探討。

一、廣州市城市管理綜合執法范圍及措施評析

⒈廣州市城市管理綜合執法范圍評析。根據廣州市人大常委會第十一次會議于2008年8月1日通過、2009年9月1日正式施行的 《廣州市城市管理綜合執法條例》（以下簡稱《條例》），廣州市城市管理綜合執法范圍包括授權行政處罰權和受委托行政處罰權兩個部分，共計203項。其中，授權執法范圍涉及“市容環境衛生、城市規劃、綠化、環境保護、工商、市政、建筑施工、燃氣、供水、城市房屋強制拆遷、救助、市白云山風景名勝區、養犬管理”等13個方面共160項；委托執法范圍涉及“建筑施工、路燈照明、房地產、燃氣、供水、人民防空、社會醫療機構管理”等7個方面共43項。正是這些繁瑣的執法事項導致城管綜合執法機構自成立以來一直處于尷尬的境地。一方面，它始終擔當“出力不討好”的黑臉角色——在解決 “讓市長滿意”還是 “讓市民滿意”、讓城市主流居民“活得好”還是讓弱勢群體“活下去”的兩難選擇中，每時每刻都要直面那些社會中最現實又最尖銳的社會矛盾；另一方面，它又要把原已擁有行政執法權的部門無力執行甚至不愿執行的行政處罰權集中起來獨立行使。[1］

⒉廣州市城市管理綜合執法措施評析。《條例》單列第2章共計19條詳細規定了廣州市城市管理綜合執法措施，具體包括日常巡查、受理舉報、詢問當事人和證人、收集和調取物證、勘驗和拍攝現場照片、錄音錄像、先行登記保存證據、責令停止建設、限期拆除、查封和扣押、強制拆除、書面通知供電供水或者通訊企業中止供電供水及通訊服務、拍賣查封和扣押物品抵繳罰款等措施。由此可見，廣州市城市管理綜合執法機關除了行使行政處罰權外，還行使了行政檢查、即時強制、強制執行等權力。但是，由于該《條例》屬于市級人大常委會制定的地方性法規，法律位階較低，設定的處罰措施不能與憲法、法律、行政法規以及廣東省的地方性法規和地方規章等上位法相抵觸，否則無效。因此，其處罰權限較小，導致城管綜合執法強制力不夠、違法成本低廉。

二、城管綜合執法的多視角分析

⒈城管綜合執法是一個由行政機關、行政相對人以及其他利益主體共同構成的多元博弈過程。以亂擺賣為例，在城管綜合執法過程中，利益主體除了行政機關和行政相對人之外，還包括消費者、合法經營者和居民。城管綜合執法機關代表政府履行城市管理綜合執法職能，行使相關的綜合執法權，以實現城市綜合整治為主要目標。行政相對人通過擺賣方式可以省卻店鋪租金并逃避稅收以實現利潤最大化。因此，即使擺賣者以低于同類商品合法經營者的價格銷售，也能保證其相對利潤的最大化。消費者通過購買擺賣商品也可以實現自身利益的最大化：一是商品買賣的相對便捷性，二是商品價格的相對低廉性。合法經營者需要交納店鋪租金和稅收，其經營成本通常高于擺賣者，因而商品價格一般也高于擺賣者。因此，如果擺賣者在合法經營者周邊擺賣同類商品，消費者通常優先購買擺賣者商品，這樣勢必影響合法經營者的正當經營。為此，合法經營者組織過多次罷市活動，共同抵制亂擺賣現象。亂擺賣周邊居民往往站在政府和合法經營者一邊：一是亂擺賣影響了市容和環境衛生，二是亂擺賣影響了居民出行。筆者認為，城市大量亂擺賣現象的存在，主要應歸因于廣闊的消費市場。也就是說，消費市場成為亂擺賣現象中多方主體利益博弈的原動力。

⒉城管綜合執法高額執法成本與行政相對人低額違法成本之間嚴重失衡。隨著城管執法范圍的不斷擴大，執法投入的人、財、物越來越多，執法成本也越來越高。例如：早在1985年，廣州市荔灣區只有一支隸屬于廣州市市政建設局的城市管理監察中隊，該中隊屬于科級單位，工作人員只有10人左右；目前，荔灣區城市管理綜合執法分局有工作人員 （包括執法人員、協管員、后勤人員）916人，2009年區財政撥付公共經費4971萬元。以整治亂擺賣“黑點”為例，由于無證商販具有流動性，甚至形成以廣西、河北、河南、安徽、湖南、四川、東北、潮汕、電白等籍貫為紐帶的年輕化、專業化、集團化經營，并且裝備對講機等現代通訊手段，甚至出現劃定擺賣區域、收取保護費的黑惡勢力。因此，城管執法機關必須動用十幾位甚至幾十位執法人員和協管員采用圍追堵截方式或“鐵桶陣”方式執法。但是，執法人員一旦撤離現場，無證商販即刻打道回府，亂擺賣現象依舊存在。面對執法人員，無證商販有兩種選擇：一是打包走人，逃避執法，無需支付任何對價。多數情況下，這是無證商販的理性選擇。二是當天的物品和工具被執法人員暫扣或者沒收。即使被沒收，無證商販也只有一天的損失，第二天依然可以重操舊業。正是因為只需支付低額的違法成本對價，無證商販對城管執法表現出漠視甚至對抗的態度。這就是城管綜合執法高額執法成本與行政相對人低額違法成本嚴重失衡的必然結果。

⒊國家立法缺失、責權利不統一、執法程序失范、暴力抗法頻發等加劇了城管綜合執法的風險。首先，在國家立法層面，尚無一部規范城市管理綜合執法行為的法律。實踐中城管 “借法執法”，即履行職能主要依賴其他部門如建設、規劃、市政、園林、工商、公安、環保等部門的法律法規，導致城管綜合執法的合法性備受質疑。由于缺乏統一規范，導致城管到底應該履行哪些職責、行使哪些權力、承擔哪些責任，實踐中各地各自為政。其次，城管綜合執法的職能主要是從原來的建設、規劃、市政、園林、工商、公安、環保等部門的處罰權全部或者部分劃轉過來，這些職能絕大部分也是原來部門管不好、管不了的事，如工商移交的“無證商販占道經營”，但是權力卻沒有隨責任相應移交，導致城管綜合執法責權利不統一。再次，盡管各地城管綜合執法設置了基本程序，但是不少程序沒有可操作性，導致實踐中城管綜合執法程序失范。例如：《條例》第18、20、24條有關筆錄和清單制作程序均規定了當事人的簽名或者蓋章義務。但在實踐中，絕大多數當事人拒絕簽名和蓋章。根據《條例》第26條規定，如果當事人拒絕簽名、蓋章或者不在現場的，應當由無利害關系的見證人簽名、蓋章見證或者由公證機構進行現場公證。同樣，絕大多數見證人會拒絕簽名和蓋章見證，而且大多數情況下公證機構無法進行現場公證。因此，《條例》第26條補充規定：見證人拒絕簽名、蓋章或者無見證人的，城市管理綜合執法人員應當注明情況。但是，這樣制作的筆錄和清單在法庭上是難以作為證據被采信的。另外，城管執法人員經常遭遇行政相對人的暴力抗法，嚴重威脅到人身安全。據統計，2009年度，荔灣區發生暴力抗法事件56宗，其中23宗性質惡劣；30多位執法人員負傷，其中7人傷勢嚴重。可見，國家立法缺失、責權利不統一、執法程序失范、暴力抗法頻發正在加劇城管綜合執法的風險。

⒋運動式執法難以形成城管綜合執法的長效機制。運動式執法是我國行政執法的一大特色，往往是因為某項重大行政管理事務引起上級領導的高度重視，上級領導作出重要批示，然后有關部門緊急動員，執法人員集中治理。這種具有臨時性、反復性和不確定性的運動式執法，對社會違法行為堅持“從重、從嚴、從速”的處理，在一定時間范圍內社會效果明顯，但從長期看，嚴重破壞了法治的公平、統一和穩定，助長了違法者對違法行為的投機心理，致使違法行為屢禁不止。[2］每當重要迎檢工作來臨，街道兩邊的亂擺賣現象就會消失，但迎檢工作一結束，亂擺賣現象又恢復原貌。例如：某城管執法中隊轄區內有一個以連鎖經營哈密瓜為主的無證商販集團，在一次重要迎檢工作來臨之際，執法人員曉之以理、動之以情，希望無證商販在迎檢期間不要出來亂擺賣。無證商販便利用了執法人員急需迎檢的心理，提出如果執法人員將哈密瓜全部買下來，他們當天就不再擺賣，萬般無奈之際，執法人員只好包銷了哈密瓜。但第二天，無證商販集團又運來了更多的哈密瓜，再次要求執法人員包銷，否則他們將繼續擺賣。這就是運動式執法所支付的對價。由此可見，運動式執法難以形成城管綜合執法的長效機制。

⒌城管綜合執法中隊下放街道管理體制削弱了綜合執法功能。2009年7月，廣州市開始推進城管綜合執法中隊下放屬地街道管理體制的改革試點工作，即將城管綜合執法中隊的人、財、物全部移交給屬地街道辦事處，由屬地街道辦事處統一調配城管綜合執法中隊，區城管綜合執法分局僅對其進行業務領導。從試點一年情況看，一方面，這一改革有利于街道辦事處屬地管理、統一指揮、直接調配執法中隊，提高了執法效率；另一方面，有利于增強執法中隊對街道辦事處的認同感和歸屬感，提高了福利待遇。但是，其弊端也顯而易見：第一，街道辦事處是區級人民政府的派出機構，并非一級政府，基本職責是完成區政府委托的、以服務社區為主的行政管理事務；城市管理綜合執法機關是本級人民政府實施城市管理綜合執法的行政機關，基本職責是行使市容環境衛生、城市綠化、城鄉規劃、市政、環境保護等方面法律、法規、規章規定的行政處罰權。由此可見，街道辦事處與城管綜合執法中隊的基本職責完全不同。執法中隊移交街道辦事處，意味著街道辦事處可以根據需要安排其工作，包括并不屬于城管綜合執法職責范圍的其他行政管理事務，如果這樣，街道辦事處就會以其強勢的行政管理職能削弱執法中隊的綜合執法職能。第二，執法中隊的執法人員必須經過專業培訓、持證上崗，如果街道辦事處隨意調配執法人員的工作崗位，不利于建設一支穩定的、專業的、高素質的綜合執法隊伍。第三，執法中隊的實際領導權掌握在街道辦事處，區城市管理綜合執法分局只是業務領導，難以在全區范圍內采取統一的綜合執法行為，導致各個執法中隊條塊分割、各自為政。第四，責任主體不清晰。如果執法中隊因違法行政需要承擔法律責任，誰來承擔呢？執法中隊屬于內設機構，不是適格的責任主體，應當首先被排除。那么，究竟是由區城市管理綜合執法分局還是由屬地街道辦事處承擔責任？如果由區城市管理綜合執法分局承擔責任，確實有失公平，因為執法中隊的人、財、物已經全部移交到街道辦事處；如果由屬地街道辦事處承擔責任，但其自身僅僅是區級人民政府的派出機構，并非一級政府，難以獨立承擔責任。

⒍部門聯動不力影響了城管綜合執法效果。由于城管綜合執法處罰權限的有限性，其部分執法事項需要建設、規劃、市政、園林、工商、公安、環保等部門協助，但在實踐中，部門聯動不力，各自為政，資源缺乏共享，導致城管綜合執法效率不高。例如：公安部門在一些重點路段安裝了視頻監控錄象，但是目前城管綜合執法部門并沒有共享全部資源。又如根據《治安管理處罰法》第50條第1款第2項規定：“阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處警告或者200元以下罰款；情節嚴重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款”；《刑法》第277條第1款也規定：“以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”。但是，當城管綜合執法人員在執法過程中遭遇暴力抗法訴諸公安部門時，公安機關為了降低發案率或者犯罪率，并沒有按照相關法律和情節給予暴力抗法者治安處罰或者刑事拘留，大多數情況是作為民事糾紛來處理。這種處理結果必將對城管綜合執法工作造成極大的負面影響。

⒎媒體不當宣傳形成了城管綜合執法的不良氛圍。媒體是一把雙刃劍，宣傳得當有利于營造良好的社會氛圍；宣傳不當必將誤導受眾。為了迎合受眾的心理、吸引受眾的眼球，有的媒體往往站在被受眾視為弱勢群體的亂擺賣者角度，不當渲染城管綜合執法氛圍。例如：在亂擺賣者進行暴力抗法時，城管綜合執法人員與亂擺賣者產生肢體接觸，媒體往往不是全面、客觀地報道事件的整個過程，而是截取某一個對城管綜合執法機關不利的片段，然后加以放大，給受眾造成一種城管綜合執法人員不讓弱勢群體活下去的錯覺。

⒏公民守法的主客觀條件對城管綜合執法產生了潛移默化的影響。守法的主觀條件是守法主體的主觀心理狀態和法律意識水平。通常人們的政治意識、法律意識、道德意識、文化教育程度等都對其守法行為產生了潛移默化的影響。守法的客觀條件是守法主體所處的客觀社會環境，如法制狀況、政治狀況、經濟狀況、民族傳統、國際形勢、科學技術的發展等都會對守法行為產生不同程度的影響。[3］（p244－245）這一現象在城管綜合執法領域體現得尤其明顯。例如：亂擺賣者文化程度比較低，絕大多數為初中以下或半文盲，在他們看來，不管是否違規，是否影響他人，賺錢才是硬道理。正是亂擺賣者這樣的主觀心理狀態和法律意識水平對城管綜合執法產生的潛移默化的影響，加大了城管綜合執法的難度。

三、城管綜合執法的路徑選擇

⒈全國人大及其常委會應當盡快制定一部關于城管綜合執法的基本法律。我國城市管理隊伍從1997年開始行使相對集中行政處罰權以來，城管到底應該管什么、不應該管什么，履行哪些職責、行使哪些權力、承擔哪些責任，應該由法律來界定，這既是行業規范，也是執法保障。但是，在國家立法層面，尚無一部規范城管綜合執法的基本法律，立法缺失導致各地城管各自為政。因此，當下，全國人大及其常委會應當在總結全國城管綜合執法經驗的基礎上盡快制定一部關于城市管理綜合執法的基本法律；如果條件還不成熟，全國人大及其常委會可以授權國務院先行制定一部關于城市管理綜合執法的行政法規。只有這樣，才能統一全國城市管理綜合執法的執法范圍、職權范圍、執法措施、執法程序、執法監督、執法保障以及法律責任等，真正實現城管執法“有法可依”。

⒉規范城管綜合執法程序，降低執法風險。由于大多數行政相對人的不配合，取證難已成為城管執法的一大瓶頸，導致城管綜合執法失范與執法困難的兩難選擇。因此，立法機構可以參照《行政處罰法》的規定，根據違法事實設置簡易、一般和聽證三種不同的執法程序：違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰。例如：對于大多數亂擺賣行為，可以由兩位城管綜合執法人員直接適用簡易程序，當場作出行政處罰；城管綜合執法機關需要作出責令限期拆除或者強制拆除重大違章建筑等行政處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的，應當組織聽證；其他適用一般程序，城管綜合執法人員必須全面、客觀、公正地調查、收集有關證據，必要時依照法律、法規的規定進行檢查。只有根據違法事實設置不同的執法程序，才能增強執法程序的操作性，化解執法程序風險；同時，也能夠降低執法成本，提高執法效率。

⒊城管綜合執法應當剛柔相濟，體現行政執法的比例原則。所謂柔性執法，就是指城管執法不是通過扣押、處罰等強制性方式實施，而是通過勸說、教育、行政指導、行政合同等非強制手段實施。[4］反之，則為剛性執法。由于柔性執法可以減少執法強制力、擴大教育量、縮小對立面，因此，城管綜合執法應當剛柔相濟，體現行政執法的比例原則。對于大多數違反城市管理規定、對抗性不強的行政相對人，執法人員應當以柔性執法為主、剛性執法為輔；相反，對于暴力抗法等對抗性較強的行政相對人，執法人員應當加大對違法者的處罰力度，提高違法成本，增強執法的剛性。只有這樣，才能真正體現行政執法的比例原則，實現法律效果與社會效果的統一。

⒋加強城管綜合執法部門聯動，提高執法效果。由于城管綜合執法處罰權限較小，因而部分執法事項需要多個部門聯動。一是橫向部門聯動。也就是需要建設、規劃、市政、園林、工商、公安、環保等部門配合執法。例如：在不到500米的荔灣區寶華路段，曾經是廣州市城管綜合執法的“難點”，有1000多個亂擺賣無證商販，每天動用的城管執法人員、協管員以及其他工作人員100多人，但是執法效果一直不好，而且經常發生暴力抗法現象。從2010年4月開始，寶華路段的城管綜合執法工作由所在街道派出所全面接管，每天分三班由1－2位巡警、6－7位輔警以及2－3位城管綜合執法人員共同組成聯合執法隊，聯合執法隊形式上仍然由城管綜合執法人員履行其城市管理綜合執法職責，派出所只是輔助執法，實質上派出所充分發揮了其可以限制公民人身自由的震懾作用，結果執法效果特別好。二是縱向部門聯動。即需要市、區、街等城管綜合執法部門的聯動。但是，目前城管綜合執法仍處于一種市與區、區與區、街與街之間各自為政的執法狀態。例如視頻監控錄像不能形成覆蓋全市網絡的情況。

⒌結合城區特點，實行分區經營、準入管理。從城區特點分析，城管綜合執法沒有必要做到各地完全一致、整齊劃一。因此，管理者應當摒棄“一刀切”、“簡單化”的管理理念，可以實行分區經營、準入管理。如上海、重慶兩市，先后提出了“不再一律封殺馬路攤點”和“有序開放馬路攤點”的政策。目前，重慶市已經規劃了400多個馬路攤區，設置攤位1萬多個，主要出售一些日常小商品，解決弱勢群體的就業問題。[5］筆者認為，廣州市可以借鑒上海、重慶兩市流動商販管理的成功做法，設定禁止區、限制經營區和開放區。在核心、重點區域，禁止無證攤販的經營活動；在非重點、非核心區域則可以在固定經營區位和時間的前提下允許有限經營；而在其他區域，則可以完全放開允許商販自由經營。[6］2010年8月，廣州市荔灣區開始在南源街和逢源街設立集中擺賣試點，每個攤點每天收取5－10元管理費以確保衛生保潔和治安聯防的基本運作費用，同時設置三個準入條件：一是持有本市戶口或居住證，二是持有本市失業證，三是戶口所在地街道或居委會出具的低收入證明。[7］從兩街試點工作看，設立集中擺賣點收編了轄區內370多檔流動商販，在一定程度上解決了本地困難群體的生計問題，促進了城管綜合執法機關由控制者、管理者向服務者角色的轉變。

⒍拓寬就業渠道，加大社會保障力度。筆者多次與一位流動商販交談：他一家三口住在一間不足30平方米的平房里，妻子癱瘓臥床，女兒讀初二；2008年2月，自己也因病被一家私營企業辭退，從此主要依靠最低生活保障艱難維持生存，于是做起了流動商販，以補貼家用。他經營的商品非常簡單：兩個搭在肩上的編織袋，里面裝了一些生姜、蒜頭、土豆、芋頭、地瓜等干貨以及少量時鮮水果，隨身攜帶饅頭、飯團等干糧，外加一桿秤；每天凈利潤40－50元左右。不可否認，不少流動商販確實屬于社會最底層的弱勢群體，他們也要生存。對于這些就業困難的弱勢群體，一方面，政府應當給他們創造更多的就業機會；另一方面，政府應當加大社會保障力度，提高全民的最低生活保障標準。只有這樣，才能將這部分流動商販勸離亂擺賣崗位。

⒎提高應對媒體的能力，化解突發事件危機。城管綜合執法機關應當努力培養全體執法人員應對媒體的技巧，特別需要培養自己的新聞發言人，提高應對媒體的能力；一旦在城管綜合執法過程中引發突發事件，應當迅速召開新聞發布會，積極、主動、全面、客觀地將突發事件向媒體發布。只有這樣，才能變被動為主動，及時化解突發事件危機。

⒏加大普法宣傳力度，提升公民的法律意識。現在正值“六五”普法推廣之際，政府應當充分利用這一契機，大力推動普法“進社區、進家庭、進公民”，提高普法工作的實效性和針對性，提升公民的法律意識。只有這樣，才能增強公民抵制違法行為的自覺性。

[1］辛俊強．城管執法不可越位、缺位、錯位[N］．人民日報，2010－06－23．

[2］喻興龍．深化城市管理綜合執法改革，構建和諧城管—蘭州市城市管理綜合執法問題研究[J］．西北民族大學學報（哲學社會科學版），2008，（05）：80－81．

[3］張文顯．法理學[M］．高等教育出版社，2007．

[4］[5］馬懷德，王柱國．城管執法的問題與挑戰——北京市城市管理綜合行政執法調研報告 [J］．河南省政法管理干部學院學報，2007，（06）：56，66．

[6］馬懷德．完善城管綜合執法需更多智慧[N］．法制日報，2006－09－05．

[7］林洪浩．荔灣區本月起在南源街逢源街設立流動攤販集中擺賣點[N］．廣州日報，2010－08－19．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：The agency of comprehensive urban management enforcement has been established with its queried legality，crude means，damaged images，expensive cost，inefficiency，conflict even violence between the law enforcement official and the administrative counterpart during the course of enforcement．Taking the case of Guangzhou city，observing and learning from the enforcement，the author analyses the current predicaments of comprehensive urban management enforcement with the corresponding ways from the angles of game theory，economics，sociology，administrative law and jurisprudence and so on．

Key words：urban management enforcement；comprehensive enforcement；administrative enforcement；city management；Guangzhou city

The Analyses and Ways of Comprehensive Urban Management Enforcement——the Case of Guangzhou City

Wu Kai

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0042－04

2010－12－30

吳凱 （1972—），男，江西寧都人，廣州市委黨校荔灣分校高級講師，教研科科長， 《荔灣學刊》主編，碩士，研究方向為法理學及行政法學。

本文系2010年度廣州市荔灣區重點調研課題“城市管理綜合執法規范研究——以廣州市為例”的階段性成果。