吉林省農村公共服務體系建設與農村經濟社會發展探究

□高靜

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

吉林省農村公共服務體系建設與農村經濟社會發展探究

□高靜

（吉林省委黨校，吉林 長春130012）

農村公共服務體系是社會服務的一種形式，具有非競爭性和非排他性。目前，我國農村公共服務體系建設與現代農業發展要求還存在一定的距離，不僅在提高農民生活水平方面嚴重缺位，而且影響了農村經濟社會的發展。吉林省在農村公共服務體系建設方面同樣存在基礎設施建設滯后、公益服務短缺和信息不暢等問題。因此，建立和完善吉林省農村公共服務體系是擺在我們面前的重要任務。

農村公共服務體系；基礎設施建設；經濟發展

一、農村公共服務與農村公共服務體系的界定

關于農村公共服務和農村公共服務體系，學界有不同的界定。有人認為，農村公共服務是一種具有非競爭性和非排他性的社會服務，它是由法律授權的政府以及非政府公共組織和單位在生產和供給公共產品中所承擔的職責。[1］還有人認為，農村公共服務是指農村地區為滿足農業、農村發展或農民生產、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非競爭性的社會服務。[2］有人認為，農村公共服務體系是以農村居民和農業從業者為主要服務對象的一套保證農村經濟和社會發展的全方位、多層面的政府公共服務系統的總和。[3］有人認為，農村公共服務體系是指滿足農村公共需要，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非排他性和非競爭性的社會產品。內容涉及農村生產生活基礎設施、公共事業、公共福利等領域，既包括有形產品也包括無形的服務。[4］由此看來，可將農村公共服務概括為具有非競爭性和非排他性，以農村居民為主要服務對象，由政府組織和非政府組織承擔職責的社會服務。而農村公共服務體系則是由社會保障、國家政策支持、基礎設施建設、公益服務等構成的綜合服務系統。

二、吉林省農村公共服務體系建設存在的問題

吉林省是農業大省，農業人口比重大，農民收入還有待提高。目前，在基礎設施建設如道路、飲水方面，公益服務如求醫、求學、農業科技方面，文化設施如農民茶余飯后的活動場所，信息服務如上網、廣播、電視收視率等均存在設施簡陋，服務短缺，方式單一，組織化程度不高，渠道不暢等問題。

⒈基礎設施建設方面，農村居民飲用水安全問題亟待解決。農村居民飲用水是否安全關系到農民的身體健康狀況，也是衡量一個國家和地區文明程度的標志之一。據國家衛生部、水利部的相關調查數據顯示：到2004年底，我國農村飲用水符合標準的比例為66%，也就是說，還有34%的人口飲用水不符合標準。在飲用水中氟、砷含量超標，導致各種地方病時有發生。我國《水污染防治法》第48條規定：縣級以上地方人民政府農業主管部門和其他有關部門應該采取措施，指導農業生產者合理地施用化肥和農藥，控制化肥和農藥的過量使用，防止造成水污染。第49條規定：國家支持畜禽養殖場、養殖小區設畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施。但事實上，農村居民的飲用水安全問題并沒有得到徹底解決。其原因有三個：一是農村居民的生活垃圾、人畜糞便和污水排放不規范，二是工業生產污染導致飲用水源被破壞，三是農藥和化肥的過量使用。目前，在吉林省農村，仍然存在居民飲用水安全問題。如：通化市相關部門在2005、2006兩年對柳河縣、梅河口市、輝南縣各10個鄉鎮居民飲用水的調查監測結果為合格率50%。飲用水中細菌、鐵、錳等均存在超標現象。[5］吉林省農安縣華家鎮邊崗村，地處高氟地區，那里的村民因長期過量攝入氟而引起慢性中毒，導致牙黃、牙黑、骨節大、胳膊不能伸直、智力下降等后果。到2007年11月中旬，農安縣約12萬人口才徹底告別“高氟水”，喝上了清潔安全的自來水。[6］

⒉農村基層醫療衛生服務方面，設施陳舊，高水平的醫護人員匱乏。農村醫療衛生方面存在的問題是長期困擾農村基層政府的大問題。農民的身體健康狀況與新農村建設和社會經濟發展密切相關，但在廣大農村，農民患小病或自己買藥或根本不診治，患大病則去縣醫院或市里的大醫院，村衛生所或鄉鎮衛生院的作用往往被個體診所取而代之。造成農村醫療衛生狀況差的原因包括：一是農村的無證行醫、非法行醫情況較為嚴重，一些非法診所設施極其簡陋，大多無消毒設施，而且行醫者多住在診所；二是就醫者缺乏安全意識，他們就醫多以廉價、方便為前提；三是政府相關部門對個體診所醫師、鄉村醫生缺乏必要的培訓和指導，缺乏相應的法規對其進行規制。

⒊農村義務教育階段教育資源與城市相比差距較大。義務教育是國家為全體適齡兒童、少年提供的一項基本公共服務，也是農村公共服務體系建設的一部分。義務教育階段的教育資源是否均衡，關系到受教育對象未來的發展。

“十一五”期間，國家逐步實施了免費義務教育，對義務教育階段的農村學生實行了免除書本費、雜費并補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策。在吉林省，從2007年起，推行全面免除九年義務教育學費制度，2008年，實現了城鄉全部免除義務教育階段學生學雜費，對農村義務教育階段免費提供教科書，對家庭經濟困難的寄宿生補助生活費。但是，農村教師隊伍現狀卻不容樂觀。一是因年輕教師不愿到農村來致使農村教師隊伍年齡偏大，；二是農村教師隊伍學歷偏低，知識老化或陳舊；三是待遇差，教學積極性受到影響；四是女教師和代課教師多，一名教師兼任兩門以上的課程。眾所周知，教師的教學水平直接關系到教學質量的高低，關系到學生認知能力的高低。農村的教學環境、教學設施、師資隊伍本來就不如城市學校，農村孩子的見識與城市孩子相比也相去甚遠，如果教師的視野不開闊，信息閉塞，那么，城鄉孩子在小升初和中考中就不在一個水平線上。這一劣勢可能影響到他們走進高中，走進大學校園和工作崗位。一些農村孩子可能家庭經濟狀況比較好，但因為長期生活在農村，受環境和條件所限，進入縣里的高中或大學后會遇到許多問題。例如不知道如何與城市孩子相處，不知道如何與老師相處等。有些農村孩子擔心被城市孩子看不起，往往會在新的環境里大把花錢以掩飾自己的自卑心理。上述這些看似容易破解的問題在實踐當中難度很大，不僅涉及農村的經濟發展、農民的家庭收入狀況、農村學校教師隊伍建設情況，還涉及農村接受義務教育的適齡中小學學生的心理狀況及家庭教育背景。

⒋農業信息化建設滯后，影響了農民增收致富。一是農民獲取信息的渠道比較少。在吉林省農村，還有許多村屯沒有通網絡，上網查信息要到鄉里或鎮里的網吧；大多數農村以屯為單位，屯與屯之間有一定的距離，書店大多開設在城里，農民想通過查資料的辦法獲取信息要付出很高的成本；農民對信息的需求是多元化、多層次的，但面對來自各種媒體的大量信息，他們常常會感到茫然，對其真偽、時效難辨，相信了擔心上當，否定了又擔心失去機會。二是受文化程度和制度保障的影響，使得農村缺乏相應的技術人才。由于農民接受農業專業知識培訓的機會有限甚至從未接受過培訓，當他們在農業生產中遇到困難時往往無從下手，找不到方便、快捷的渠道；一部分農民因文化程度低，即使有電腦也不會使用，而在農村想找到既懂農業知識又會使用電腦的人才也比較困難；農民需要的信息應該是真實、易懂、簡便的，但這種宣傳普及性的小冊子并不多見。三是農民對惠農政策知之甚少。實施家庭聯產承包責任制后，農民基本上都是種自己分得的土地，承擔著自然風險和信息短缺的風險。基層政府對科技信息宣傳的力度不夠，沒有科技宣傳隊進屯入戶進行講解，農民對國家的涉農、惠農政策了解得并不充分。

三、農村公共服務體系建設的路徑選擇

⒈加大財政投入和安全飲水宣傳的力度，讓農民安全、放心地用上自來水。農民喝上安全、方便的飲用水，讓自來水進入到農村的千家萬戶，不僅能夠提高農民的身體健康程度，而且能夠提高農民的生活質量。據2004年國家衛生部和水利部的初步調查顯示，全國共有3億農村人口存在飲用水不安全問題，氟、砷含量超標的飲用水、苦咸水、污染的地表和地下水已成為嚴重威脅農民身體健康的三大隱患。為徹底解決吉林省農村人口飲用水安全問題，省水利廳對各地編制農村飲水安全工程“十一五”規劃進行了專門部署。2005－2007年，吉林省農村飲水安全工程完成投入10億多元，建設農村飲水安全水源工程近3000處，完成管網安裝工程3200余處，解決了167萬余人的安全飲水問題。到2007年底，剩余不安全人口數為491萬余人。同時，吉林省相關部門還加大了安全飲水的宣傳力度，僅2007年，就先后組織吉林日報、吉林電視臺、中國水利報等記者進行了10余次實地采訪，對農村飲水安全問題進行連續的專題報道。以發放宣傳讀本和掛圖的形式向廣大村民宣傳安全飲水知識，讓農民了解安全飲水帶來的益處和飲用受污染的水帶來的危害。[7］此外，各地相關部門還在治理和監管上下大力氣，以抓好農村飲用水水源的環境保護和水質檢測為重點，把農村污染治理和廢棄物資源化利用同發展清潔能源結合起來，在切實保障農村飲水安全的同時，改善農村生活環境，開展生態示范創建活動。在監管方面，繼續推進農村改水、改廁和飲用水監測工作，切實做好全省農村120萬人飲用水氟、砷超標項目的水質檢測工作，擴大農村水質監測點。到2007年，全省農村生活飲用水項目監測點（縣）已達70%以上。[8］

⒉采取多項措施，使農民小病不出村，大病不出鎮。農民的身體健康狀況直接關系到農村經濟發展和農民增收致富。為使吉林省農村醫療衛生服務水平不斷提高，農民得到更好、更完善的服務，筆者認為，一要加強農村與城市的醫療衛生服務體系建設。在重點抓好縣級醫院衛生服務質量的同時，辦好鄉鎮衛生院，以此帶動村衛生所的發展。縣級醫院的醫療技術人員應定期對村衛生所的醫務人員進行現場指導，不斷提高其服務質量、服務意識和服務水平。二要為農村定向免費培養專業醫療衛生人員。各級政府要制定相應的政策，鼓勵優秀的醫療衛生人員到農村基層從事醫療衛生服務，在職稱評定、工資待遇、子女入學等方面給予傾斜，使之安心農村醫療衛生工作，在診治環節上為農民健康提供保障。三要向農民宣傳醫療衛生知識，在預防上下功夫。一部分農民往往是因為缺乏疾病預防常識而導致的大病或重病。如對肝病、結核、流行性感冒等，一些農民抱著無所謂的態度，有時被傳染了還尚不知情，以致傳染給自家人。對此，應以宣傳讀本、小冊子、宣傳掛圖等形式，讓農民了解如何采取辦法進行預防，讓農民意識到被傳染的危害。在此基礎上減輕農民因患病帶來的經濟負擔，同時還可以了解到一些常見病和多發病的患病癥狀，減少發病幾率。努力做到小病不出村，大病不出鎮。

⒊縮小城鄉差距，實現義務教育資源共享。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020）》中明確指出：國家保障公民依法享有平等受教育的機會，堅持教育的公益性和普惠性，建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系。合理配置公共教育資源，向農村地區、貧困地區和民族地區傾斜，逐步縮小城鄉差距、區域差距和校際差距。筆者認為，要縮小城鄉義務教育階段資源上的差距，應采取以下措施：一是建立城鄉教師流動制度。即城市教師到農村任教，支援農村，送教下鄉；同時，加大對農村教師的培訓力度，讓農村教師定期進城進修，學習先進的教學方式和方法，將大量的信息帶回農村，讓農村孩子與城市孩子一樣享受最好的教育資源。二是提高農村教師的待遇，千方百計地留住優秀教師。有農村中學的校長發出這樣的感慨：農村教師一旦出了名，就會被縣里或城里的學校挖走，農村學校很難留住有才華的教師。三是加強信息化建設，讓農村學校也能夠享受到遠程教育資源，與城市網校對接，拓展學生的視野，讓農村學校的尖子生通過網絡這一平臺得以脫穎而出。四是在評聘制度建設上，應適當放寬政策，充分調動農村教師的積極性，使其付出的勞動得到應有的回報，能夠享受到與城市教師相當的待遇。

⒋強化政府的公共服務職能，加速推進以城帶鄉、以工促農的進程。強化政府的公共服務職能，就是要讓農民在農產品收入方面有所提高。廣州市和河北省石家莊市的做法值得吉林省借鑒。自2008年以來，國家商務部、農業部啟動了“農超對接”工程，即超市直接采購合作社或農民生產的鮮活農產品，將企業產業鏈的延伸與農產品供應鏈連接起來，以期通過減少中間環節來降低價格。“農超對接”是發達國家農產品流通的主要方式，在我國還處于初級發展階段。在廣州，家樂福超市是較早開展“農超對接”的大型零售超市，因減少了中間采購環節，其直接購買的農產品售價比同類超市的售價低20%－30%。在河北省石家莊市各大超市，“農超對接”打通了農戶與農業合作社的直接供應渠道，減少了農產品的流通環節，不僅提高了農民的收入，還使超市的銷售額大幅增加，市民也因為蔬菜價格下降了許多而欣喜。在通常情況下，農產品進入超市要經過合作社——批發市場——經銷商等環節，這些環節不但導致加價30%－50%，而且許多農產品的營養價值會有所降低，其結果是既不好看，也不好吃。因此，“農超對接”也是以城帶鄉、以工促農的最佳選擇。[9］吉林省也應學習這一產銷模式，讓種植蔬菜的農戶與大型超市實現供需對接，減少中間的批發環節，使超市放心采購蔬菜，消費者吃到新鮮蔬菜，農民得到更多的實惠。

⒌強化政府的責任，為農民提供更好的公共服務。發展現代農業是吉林省面臨的緊迫任務，引導農民學會規模化經營、專業化經營，對促進農村經濟發展具有重要作用。而扶持各類農村個體私人經濟體的快速發展尤其是對土地承包經營權、創業經營場所等環節的政策規定給農民帶來了不少實惠。目前，吉林省農民專業合作社已發展到8922戶，農村個體工商戶13萬余戶，農村私營企業17萬余戶。帶動了全省農村40多萬農民走上了合作生產經營之路。2009年，長春市工商行政管理部門還在榆樹、九臺和農安等地進行試點，指導農民在自愿的基礎上將土地托管給合作社。4個合作社當年共托管土地7000余公頃，由于管理模式適合農民所需，使每公頃增收3000－7000元。[10］在“合同幫農”活動中，制定了推進合同幫農10項制度、27條措施，建立了172個“合同咨詢指導站”，制發了10種土地流轉合同示范文本，培訓了1000名“經營型新農村”輔導員。[11］吉林省應在此基礎上不斷強化政府的責任，繼續讓惠農政策落到實處，讓“幫農”活動真正惠及到農村居民，在農村公共服務供給方面實現新的突破。

[1］李伯興．農村公共服務體系存在的問題與建設思考[J］．中國改革論壇，2007，（06）．

[2］陽信生．政府創新與農村公共服務體系的構建[J］．湖南農業大學學報，2007，（03）．

[3］王穎，王洪川．完善我國新型農村公共服務體系發展的路徑分析[J］．東北大學學報 ，2009，（04）．

[4］施建苗．構建農村公共服務體系的思考[EB/OL］．余姚宣傳在線，2009－01－21．

[5］肖建江，朱月秋．通化市農村居民飲用水安全存在的問題及建議[J］．中國社區醫師 ，2008，（10）．

[6］上下一心治理氟水 CCTV．com[EB/OL］．新聞社區，2008－01－16．

[7］吉林省農村飲水安全工作檢查調研報告[R］．2009－06－09．

[8］吉林省2007年全省衛生工作要點[M］．2007－02－08．

[9］彭波，李剛，崔鵬．市民樂了 農民富了 超市火了[N］．人民日報，2010－11－01．

[10］胡晶．我省工商多舉措促農業發展[N］．新文化報，2010－07－05．

[11］胡晶．我省工商搭建三大融資平臺[N］．新文化報，2010－07－08．

（責任編輯：牟春野）

Abstract：Rural public service system is a form of social services，with a non－competitive and non－exclusive．However，the construction of rural public service system and the requirements of the development of modern agriculture there are still some distance，not only in improving the living standards of farmers seriously absence，but also affected the rural economy and social development．Jilin public service system in rural areas there are also underdeveloped infrastructure，poor public services，and information such as the shortage problem．Therefore，the establishment and improvement of rural public service system in Jilin Province in front of us is an important task．

Key words：rural public service system；infrastructure；economic development

Rural Public Service System in Jilin Province and Explore the Economic and Social Development in Rural Areas

Gao Jing

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0046－03

2011－12－30

高靜（1963—），女，吉林長春人，吉林省委黨校（吉林省行政學院）教授，研究方向為社會學、公共管理。