加強我國農村養老服務機構建設的對策探討

□ 姜彥國

（重慶師范大學，重慶 400047）

加強我國農村養老服務機構建設的對策探討

□ 姜彥國

（重慶師范大學，重慶400047）

我國的農村人口基數較大，隨著人口老齡化速度的加快，傳統的家庭養老功能不斷弱化，農村養老服務業發展滯后的問題愈加突出，因此，急需大力發展農村養老服務業，以促進農村穩定及社會和諧。本文分析了農村養老服務機構存在的主要問題，并提出了相關對策。

農村養老服務機構；老齡化；制度創新

隨著經濟體制改革和社會轉型的不斷發展，我國農村養老所面臨的問題越來越多。據2000年第五次人口普查顯示：我國65歲以上人口已達8811萬，占總人口的6．96%。8811萬老齡人口中農村為5938萬，占老齡總人口的67．4%。[1］據2002—2005年《中國人口統計年鑒》數據顯示，2001—2004年，我國鄉村人口中65歲以上老人所占比重每年以4%的速度增長，農村老齡化問題更為突出。但目前我國農村的養老保險機構很不完善，農村社會養老保險水平呈下降趨勢，因而大力加強農村養老服務機構建設是目前亟待解決的問題。

一、我國農村養老服務機構的現狀分析

截止到2009年底，我國人口總數已達到13．35億人，其中農村人口為7．13億人，約占總數的53．40%。[2］據民政部門統計，我國目前農村失能和半失能的老年人已超過20%，農村空巢和類空巢家庭已達到48．9%。因此，我國農村老齡人口基數大，農村高齡、半失能、失能老年人口快速增加，傳統養老功能不斷弱化，社會化養老服務的需求日益強烈。事實表明，機構養老在農村扮演著越來越重要的角色，對于解決廣大農民 “老有所養”問題、促進社會和諧可持續發展、農村養老服務均等化以及社會主義新農村建設都具有重要的作用。

我國農村老齡人口的快速增加，為老年服務業的發展創造了美好的前景，但由于農村資源不足，暴露出我國農村老年服務業發展中存在以下問題：

⒈我國農村養老服務機構數量匱乏。據估計，目前我國每9人中就有1位老人，到2050年每3－4人中就將有1位老人，養老機構與設施嚴重匱乏。截至2005年底，各地建有各級各類養老服務機構近39546家，床位149．7萬張，收養老人1102895名，僅就床位數來講，剛剛超過老年人總數的1%，較之于國際社會通行的5%～7%的比率相差甚遠。[3］長期以來，在城鄉二元結構體制下，各級政府財政對農村養老服務機構的投入與城市相比微乎其微，難以滿足農村養老服務的需求。主要體現在以下幾點：第一，目前我國農村地區現有的養老服務機構中，政府主辦的養老機構仍然占大多數，社會參與不足。如北京市的養老機構65%是由政府主辦的。很大一部分原因是社會辦養老機構缺少國家和地方政府的支持，或是政策不能落到實處，在與政府主辦的養老機構的競爭中處于劣勢。[4］第二，由于制度建設和安排的障礙，社會資本難以有效地進入農村養老服務機構，未能形成政府與社會組織、私人部門共同提供農村養老服務機構的良好合作。政府是農村養老服務供給的單一性、主導性供給主體，容易導致效率低下和應對市場變化能力差等問題產生“政府失靈”。

⒉我國農村養老服務機構存在供需失衡。按照國家統計局統計，2007年農村居民平均每人年總收入為5791元，但平均每人的年總支出竟達到5137元，其中家庭經營費用支出是1432元，購置生產性固定資產是147元，生活消費支出3223元。[5］農村地區老年人可支配收入偏低與農村養老服務機構收費標準相對偏高之間的結構性矛盾愈顯突出。

據統計，北京、上海等郊區養老院卻“吃不飽”，床位空置率多達四成。北京市民政局福利處副處長魏小彪分析，一個重要原因是養老機構布局與群眾需求不匹配，供給與需求錯位。[6］此外，宋寶玉等人對全國14個省區的50000位老年人進行的問卷調查顯示，有95%的老年人選擇了 “共同居住和獨自居住居家養老”模式，有5%的老年人選擇了“機構養老”方式。[7］但由于種種原因，我國的機構養老發展比較緩慢。見下表：

夏鋒認為，政府尤其是基層政府公共服務能力不足和公共財政體制不完善是造成農村基本公共服務供求矛盾的主要根源。[8］同時，由于制度建設和安排的障礙，社會資本難以有效地進入農村養老服務機構。造成農村養老服務機構供需失衡的主要原因是農民的需求表達機制和表達渠道缺乏，結果造成政府提供的公共服務與農村養老服務需求不符。同時，由于目前我國農村地區農民的組織化程度較低，難以承擔利益訴求和權益保障的重任，因此，未能形成農村基本公共服務的有效表達機制。

⒊我國農村養老服務機構總量不足且服務質量欠佳。從社會發展角度來看，在經濟發展、社會轉型和人口轉變等重大社會變革的作用與影響下，我國農村家庭的內涵與外延都產生了質的變化：家庭規模小型化、家庭結構核心化、養老功能弱化。目前，期望入住養老機構的人已占一定比例，盡管我國養老服務機構提供的床位數在逐年增加，但仍然滿足不了我國農村老年群體的養老需求。截至2008年底，全國共有各類養老機構3．8萬余個，床位2．35萬余張，平均計算每千名65歲及以上老人約有床位23張，與發達國家每千名老人有床位50～70張相比差距很大。[9］

眾所周知，機構養老服務是涉及福利服務、醫療保健、社會參與等相關領域的全方位養老護理服務，住養老人對機構養老服務的需求與養老服務機構所提供的硬件設施、技術含量、服務水準呈現“剪刀差”。我國目前養老服務機構面臨的諸多問題，尤其是服務質量問題亟待提高。

⒋我國農村養老服務機構存在統籌層次低和地區差異較大的問題。目前，我國農村地區的養老服務機構大多實行縣鄉統籌，總體上統籌層次偏低。農村機構養老服務呈現“條塊化”和“碎片化”現象，不利于人員的流動和通過組合投資方式降低投資風險，提高收益。此外，由于不同農村地區的自然條件、經濟發展、市場條件、收入水平與技術水平及資源狀況的不同，農村養老服務機構的配置水平與價格水平亦存在一定程度的差距，不利于統籌城鄉養老服務和區域養老服務。

二、我國農村養老服務機構的多維分析

⒈我國農村養老服務機構的制度安排分析。老年人口的生活保障問題是一個對每個社會成員都會產生深刻影響的社會、經濟問題。長期以來我國實行的是家庭養老的模式，但隨著工業化和城鎮化過程中家庭養老功能的不斷弱化以及社會養老觀念的變化，原有家庭養老的非制度安排逐漸瓦解，從而產生對社會提供正式制度安排的需要。

羅爾斯認為，社會公平的實現應通過經濟利益的調節和補償、社會差距的縮小，使得生活極其困難的個體以及群體的狀態達到最優化，同時確保公平的機會平等。[10］黨的十七大明確提出，要擴大公共服務，促進社會公平正義。以公平為基礎，構建有中國特色的農村養老服務制度，既是實現公平的前提，又有利于農村養老服務機構的良性運行。

⒉我國農村養老服務機構的財政安排分析。從歷史上來看，農村養老服務機構的正式安排與政府的作用是分不開的。隨著市場機制的逐步完善，政府在農村養老服務體系中的作用在 “政府失靈”現象中體現出來，這也促使人們重新認識政府與市場的關系以及重新界定政府的職能和事權財權的資源配置模式。

目前我國城鄉老年人口人均收入的比例為4．7：1，高于一般城鄉居民收入的比例3．22：1。城鄉1010萬貧困老人中，農村有860萬，占城鄉貧困老年人總數85%以上。農村老年人貧困發生率約為8．5%，城鎮約為2．5%，中西部更突出，農村老年人貧困比例達50．8%。[11］因此，應以公平為出發點優化財政制度，緩解老年貧困問題，維護社會和諧與穩定。同時，在農村稅費改革后實現農村財政制度創新，解決鄉鎮政府財政資金缺乏問題，完善財政轉移支付制度，確保在政府財力有限的情況下，保證農村養老機構的必要投入，解決農村養老服務機構數量和質量方面的問題。

⒊我國農村養老服務機構的社會安排分析。人口老齡化是世界上大多數國家都面臨的共同問題，但是，由于我國的人口問題和結構特征使得中國人口的老齡化問題對經濟、社會以及養老服務體系的影響要比其他國家嚴重得多。2005年2月21日，胡錦濤同志在中共中央政治局第20次集體學習會上提出：構建和諧社會，“要適應社會主義市場經濟發展和社會結構深刻變化的新情況……要加強對社會結構發展變化的調查研究，深入認識和分析階層結構、城鄉結構、區域結構、人口結構、就業結構、社會組織結構等方面情況的條件下我國社會發展的特點和規律，更好地推進社會建設和管理。”[12］因地制宜、因時制宜地加強我國農村地區養老服務機構建設，有利于優化我國的社會結構，有利于促進社會和諧。

三、加強我國農村養老服務機構建設的對策

當前，我國農村地區養老服務的供給不足是影響社會主義和諧新農村的重要因素。為能更好地適應我國農村老齡社會的發展，滿足農村日益增長的養老服務需求，可以考慮以下舉措：

⒈積極推動制度創新。制度經濟學理論表明，制度要素是經濟增長和社會發展的核心要素，有效的制度建設和安排能有力地推動經濟社會協調發展。要改善農村地區養老服務的制度基礎，首先就要完善相關的法律法規，逐步實現城鄉養老服務均等發展的制度化與法律化。一方面，要建立健全農村地區養老服務的法律法規體系，盡快出臺《社會保障法》、《農村養老服務機構管理條例》等一系列法律法規，為農村地區養老服務提供制度性的保障；另一方面，要不斷完善農村養老服務的監管機制，以避免農村地區由于信息不對稱和農民認識能力的局限造成缺位、錯位等現象。此外，還要注意新舊體制的銜接和并軌，逐步建立全國范圍內的、統籌城鄉的養老服務機制。

⒉積極完善公共財政體制。近期來看，不斷完善公共財政制度，解決不同地區的農村養老服務機構在硬件設施、人員培訓及資金投入不均等問題是當務之急。一是合理界定中央、省市和鄉鎮政府提供農村養老服務機構的事權和財權，有效保障農村養老服務機構的資金投入；二是完善財政轉移支付制度，促進不同區域、城鄉養老服務機構供給均等化；三是調整財政支出結構，確保有限的財政投入優先安排到農村養老服務的社會保障中去，解決農村地區養老服務機構數量不足和質量低下的問題。

⒊積極推進農村養老服務社會化進程。埃莉諾·奧斯特羅姆等人提出以多樣化的提供方式取代單一政府提供方式，由政府以外的其他主體提供。[13］因此，在農村地區養老服務機構的供給中，要充分發揮各級政府的主導作用，完善農村養老服務機構的制度環境和市場秩序，充分利用市場力量和社會組織，實現供給主體的多元化。當前，盡管政府是農村養老服務機構供給的主導性主體，但政府可以通過合同承包、許可經營等實現供給方式的多樣化。總之，要通過改革實現農村養老服務的供給主體多元化、供給方式多樣化和資金來源多元化。

⒋積極推動養老服務體系創新。在市場經濟社會中，隨著我國經濟社會的發展和城鎮化速度的加快，人口流動對農村養老服務機構的影響會逐漸增大，只有不斷完善農村養老服務機構體系，建立全國統一的養老服務市場，打破城鄉二元體制對養老服務流動的阻礙，統籌城鄉養老服務網絡，才能實現養老服務均等化。在此過程中，我們要注重對農村養老服務機構的績效管理，就要堅持以提供養老服務的結果為導向，提高農村養老服務機構的效率和質量，同時要始終以人為本，堅持績效管理評估的透明性和公開性，對農村養老服務機構的數量、質量、公平性等方面進行評估。

在我國社會轉型和經濟發展的過程中，農村養老服務問題變得越來越凸顯。在一個農業大國，任何公平與可持續發展都離不開農民的參與，假如數量龐大的農村老人的福祉被忽視，那么“三農問題”的化解也就無從談起。因此，要妥善化解農村養老服務問題必須轉變農民處于從屬地位的社會結構和制度安排。總之，公平和可持續的涉農政策和實踐應與時俱進，系統而有效地關注農村養老機構建設，這是建設社會主義新農村所面對的一個重大挑戰。

[1］中國統計年鑒（2001）[M］．中國統計出版社，2001．

[2］國家統計局．中華人民共和國2009年國民經濟和社會發展統計公報[R］．2010－02－25．

[3］2009－2010年中國養老機構市場研究與投資前景咨詢報告[DB/OL］．中國調研報告網，2009－04－21．

[4］[6］葛超．城市與鄉鎮地區養老機構現狀調查與對比分析[EB/OL］．http： //sp．ruc．edu．cn/index．2010－01－10．

[5］國家統計局．中華人民共和國2008年國民經濟和社會發展統計公報[R］．2008．

[7］許愛花．社會工作視閾下的機構養老服務[J］．江淮論壇，2010，（01）：128．

[8］夏峰．從三維視角分析農村基本公共服務現狀與問題[J］．統計研究，2008，（04）：103．

[9］胡泊．中國老年服務業發展分析[J］．社會科學戰線，2010，（08）：260．

[10］約翰·羅爾斯．正義論[M］．何懷宏等譯．中國社會科學出版社，1998．

[11］穆念河．普惠制“新農保”填補了農村社會養老的空白[EB/OL］．http： //www．lwkeji．com/new＿contnent．php？id＝3209，2009－08－27．

[12］胡錦濤在中共中央政治局第二十次集體學習時強調：加強調查和研究 著力提高工作本領 把和諧社會建設各項工作落到實處[N］．人民日報，2005－02－23（1）．

[13］（美）奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克．公共服務的制度建構[M］．上海三聯書店，2000．

（責任編輯：王秀艷）

Abstract：The large rural population－base，accelerated aging，the basic pension in the current social security system in rural areas continue to improve the situation，because of the traditional function of the continuous weakening on family pension，the pension service lags behind in rural areas that the problem is even more serious and prominent，which much－needed vigorously develop the rural old－age services to promote rural stability and social harmony．This paper analyzes the main problems of the pension services in rural areas and proposed a series of countermeasures．

Key words：new rural pension services；problems；countermeasures

Strength the Rural Pension Agency of the Countermeasure in China

Jiang Yanguo

D632．1

A

1007－8207（2011）03－0074－03

2010－12－13

姜彥國 （1980—），男，吉林松原人，重慶師范大學政治學院馬克思主義中國化專業研究生，研究方向為中國行政管理理論與實踐。