我國法制建設和法治發展六十年的基本進程和基本經驗(上)——為我國社會主義法律體系如期形成而作

□ 陳寒楓 楊一凡

中華人民共和國從成立到現在，經歷了60多年艱難曲折卻又輝煌的發展歷程。60多年來，中國的法制建設和法治發展走過了一條從建立、加強到削弱、取消再到恢復發展、空前繁榮的馬鞍形的前進道路，其發展歷程大體可以劃分為5個時期。

第一個時期：從1949年新中國成立到1956年底，約7年。其中，從1949年10月到1953年初，約3年，是中國國民經濟恢復時期，也是中國社會主義法制的初創時期；從1953年初到1956年底，約4年，是中國社會主義改造時期，也是社會主義法制穩步發展的時期。

第二個時期：從1957年初到1966年5月，約10年，是中國開始全面建設社會主義的時期，也是法制建設受到某種干擾而曲折發展的時期。

第三個時期：從1966年5月到1976年10月，約10年，是“文化大革命”造成全國性動亂的時期，也是法制建設遭到嚴重破壞的時期。

第四個時期：從1976年10月“文化大革命”結束到2010年底，約34年。其中，對中國的法制建設來說最重要的事件是，1978年12月，中共十一屆三中全會召開，中國進入了改革開放、開創社會主義現代化建設新局面的時期，也進入了新中國歷史上法制建設最好的時期。1997年，中共十五大提出了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，并確定到2010年形成中國特色社會主義法律體系，中國開始了由法制向法治的轉變，大大加快了法制和法治建設的步伐。

第五個時期：以2010年如期形成中國特色社會主義法律體系為起點，中國的法制建設和法治的發展進入了一個新的歷史時期。

一、新中國法制的萌芽

新中國的社會主義法制是適應中國社會主義革命和建設的實際需要逐步發展起來的，也是在廢除舊法制、吸收了民主革命時期人民民主政權法制建設的成果和經驗的基礎上建立起來的。這些經驗和成果是新中國社會主義法制的萌芽。

1927年，中國共產黨領導的人民武裝開始建立革命根據地，召開工農兵代表或蘇維埃代表大會，作為工農民主政權的組織形式，同時也開始了法制建設。1931年11月和1934年1月，在中央蘇區的紅色首都瑞金先后召開了第一次全國工農兵代表大會和第二次全國蘇維埃代表大會（兩次會議共同排序），成立了中華蘇維埃共和國，選舉了全國蘇維埃臨時中央執行委員會和人民委員會，組建了法院——裁判部，制定了中華蘇維埃共和國憲法大綱和一些適用于所有根據地的法律、法令、單行法規、條例。例如土地法、勞動法、婚姻法、訴訟條例、暫行選舉法、懲治反革命條例、中央蘇維埃組織法等。對于維護革命根據地的社會安定、促進民主革命事業的發展，它們發揮了積極作用，也為中國共產黨積累了創建新型法制的初步經驗。

抗日戰爭時期（1937～1945年），在各抗日民主根據地都程度不同地加強了法制建設。首先，各根據地都組織了普遍的直接選舉，由根據地軍民選舉產生各級參議會，作為人民的代表機關即權力機關，然后由它們選出同級人民政府。各級政府對選出它的同級參議會負責并報告工作。各根據地的各級參議會和政府制定了大量法律、法令、法規。例如，陜甘寧邊區制定的陜甘寧邊區施政綱領、各級參議會組織條例、參議會選舉條例、保障人權財權條例、勞動保護條例等，保障了陜甘寧邊區政治、經濟、文化的發展和社會的穩定。

解放戰爭時期（1946～1949年9月），隨著民主革命的深入發展和革命政權的日益擴大，各解放區的法制建設也不斷向前發展。

各解放區的選舉制度日臻完善，在許多地方的村（鄉）、區、縣，由選民直接選舉產生各級人民代表大會，作為解放區各級人民政權的權力機關；由它們選出同級執行機關——各級人民政府。一部分地方特別是新解放區，是用協商的辦法產生代表，召開各界人民代表會議，由它們選出同級執行機關——各級人民政府。各級政府都對選出它的同級人民代表大會或各界人民代表會議負責并報告工作，接受其監督。

各地的各級人民代表大會或各界人民代表會議、人民政府（有的地方是軍事管制委員會）制定了大量的法律、法令、法規，使解放區的法制建設得到全面發展，并依靠法制加強了對各解放區的管理，為奪取人民解放戰爭的最后勝利和建立新中國，創造了良好的條件。

新中國成立前夕，最重要的全國性立法是1947年全國土地工作會議上通過的中國土地法大綱。它提出了廢除封建性和半封建性的土地制度、實行耕者有其田的土地制度、沒收官僚資本、保護民族工商業、保護人民民主權利等項綱領。各解放區人民政府據此制定了一大批配套的法規、法令。

在建設新法制的同時，新生的人民政權對舊法制采取了清理、廢除的措施。1949年2月，中共中央宣布廢除舊中國包括憲法、刑法、民法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法在內的六法全書，明確規定在人民的新法律還沒有系統發布之前，以共產黨的政策以及人民政府與人民解放軍所發布的各項綱領、法律、條例、決議為依據。司法機關的辦事原則是：有綱領、法律、命令、條例、決議規定者，服從其規定；無前述規定者，服從新民主主義的政策。這些規定為新中國的法制確定了十分重要的原則。4月，華北人民政府也發布了廢除舊的六法全書及一切反動法律的訓令，規定各級人民政權的司法審判，不得再援引舊的六法全書及一切反動法律的條文。

9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，制定了起臨時憲法作用的中國人民政治協商會議共同綱領（簡稱共同綱領）和中國人民政治協商會議組織法、中央人民政府組織法，選舉產生了中國人民政治協商會議全國委員會（簡稱全國政協），在普選的全國人民代表大會（簡稱全國人大或全國人代會）召開以前執行其職權；還選舉產生了中央人民政府委員會。

共同綱領規定了中華人民共和國的性質、社會制度、人民的權利和義務，還規定了國家政權機關、軍事制度、經濟政策、文化教育政策、外交政策的根本原則和立法原則。中央人民政府組織法規定了中央人民政府委員會、政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署等國家機構的組織與職權。中國人民政治協商會議組織法則規定了全國政協全體會議和政協全國委員會的組織與職權。這3部法律的制定和頒布，標志著新中國法制建設的開始。

二、社會主義法制的初創

1949年10月到1953年初，是中國國民經濟恢復時期，也是中國完成民主革命遺留任務并準備向社會主義過渡的3年。

這一時期，中國肅清了殘余的敵對武裝力量和土匪，實現了西藏的和平解放，建立了各地的各級人民政府，沒收了官僚資本的企業并把它們改造成為社會主義國營企業，統一了全國財政經濟工作，穩定了物價，完成了新解放區土地制度的改革，鎮壓了反革命，開展了“三反”（反貪污、反浪費、反官僚主義）、“五反”（反對行賄、反對偷稅漏稅、反對盜騙國家財產、反對偷工減料、反對盜竊經濟情報）等一系列運動，對舊中國的教育科學文化事業也進行了社會主義改造，還進行了抗美援朝戰爭，使在舊中國遭到嚴重破壞的國民經濟得到迅速恢復。到1952年底，全國工農業生產已達到歷史最高水平。

這個時期，各方面都學蘇聯，法制建設也一樣，但它主要還是根據共同綱領所規定的原則進行的。當時，中央人民政府委員會的職權十分廣泛，制定了大量的法律、法規、政令，在法制建設中發揮了主導作用。同時，地方各級政府也制定了許多暫行法令、條例、單行法規，為全國的法制建設作出了貢獻。這一時期的法制建設主要集中在六個方面：

（一）依法建立健全各級國家機構

新中國成立后，搞好各級政權建設是國家面臨的首要任務。1949～1950年12月，國家頒布了省、市、縣各自的各界人民代表會議組織通則，大城市區、縣屬區、鄉（行政村）各自的各界人民代表會議組織通則，對各級各界人民代表會議的代表資格、產生方式、任期、職權等作了規定。在統一領導下，全國各地都先后召開了各界人民代表會議。截至1952年底，全國30個省、2個省級行署區、160個市、2174個縣和28萬多個鄉召開了各界人民代表會議，從中央到地方的各級國家權力機關普遍建立起來。

同時，新中國還依法加強了各級其他國家機構的建設。中央人民政府委員會和政務院先后通過了一系列法律、法規，規定了各級行政機關、審判機關、檢察機關的產生方式、組織機構和職權，保障了這些國家機構建設的順利進行。

（二）土地改革和鞏固新生政權斗爭中的立法活動

新中國建立之前，已在大約1.5億人口的老解放區完成了土地改革。新中國建立之后，為了在全國范圍內及時廢除封建土地制度，保證新解放區的土地改革順利進行，1950年6月，中央人民政府委員會頒布了土地改革法，規定沒收地主階級的土地、耕畜、農具等生產資料以及多余的糧食、房屋，分配給無地少地的貧雇農，依靠貧農、雇農，團結中農，中立富農，有步驟有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產。此外，從中央到地方，各級政府還制定了許多土地改革的法規、法令、條例、通則、決議、指示，至1954年，僅中央和大行政區一級就制定了44件。在這些法律法規的指導下，從1950年冬天起，各地派出大批工作隊（每年在30萬人以上）分批領導農村土改。到1952年底，約有3億多農民分得了7億畝土地和其他生產資料，中國大陸基本上完成了土地改革。

鎮壓反革命、鞏固新生的人民政權是新中國建立后的又一項重要任務。當時，中國大陸殘留著大量反革命殘余勢力。他們進行各種破壞活動，嚴重損害了人民的生命和財產安全，擾亂了社會秩序。1950年，全國掀起了鎮壓反革命的高潮。1951年2月，中央人民政府委員會批準公布了懲治反革命條例，規定了鎮壓與寬大相結合的政策和處理反革命分子的原則與方法。在實施這一條例的過程中，各級政府也發布了許多法規，例如反動黨、團、特務分子及其他反革命分子登記條例和管制反革命分子暫行條例、懲治土匪暫行條例、取締反動會道門辦法等。這些法律法規推動了鎮壓反革命運動的廣泛深入開展，保證了鎮反運動有序進行。到1952年底，全國共殺、關、管反革命分子300余萬人，鎮壓反革命運動基本結束。在鎮反運動中，各級法院發揮人民司法威力，從1950年到1953年，共判處反革命案件104萬件。鎮反運動有力地鞏固了中國的新生政權和穩定了社會秩序，全國呈現出前所未有的安定局面。

1951年底至1952年10月開展的“三反”、“五反”運動，是新中國成立初期開展的又一次大規模的政治運動。1951年12月，全國性“三反”運動的序幕拉開。不久，有關全國性機構發出了一系列關于增產節約運動與反貪污、反浪費、反官僚主義的指示。這些法律、法規、指示引導“三反”運動進入高潮。1952年1月，在城市中又展開了大規模的“五反”斗爭，使“五反”運動與“三反”運動結合了起來。4月，根據“三反”、“五反”運動的經驗，中央人民政府委員會公布了懲治貪污條例，分別規定了對貪污罪、行賄罪、受賄罪、盜竊罪、詐騙罪的懲處。中央和省級以上政府為貫徹執行“三反”運動的方針、政策和法律，也制定了一批法規。上述法律法規保證了“三反”和“五反”運動經過半年多時間便勝利結束。

（三）恢復國民經濟過程中的法制建設

社會主義法制的初創時期正是中國國民經濟恢復時期。這個時期的法制建設也圍繞著這一中心展開。新中國建立頭3年，圍繞沒收官僚資本、穩定物價、統一國家財政經濟、合理調整工商業及發展生產等，國家和各地發布了許多指示、決議、決定、暫行規定、辦法。它們占這一時期立法總數的60%以上。其內容涉及工業、農業、商業等各個方面。由于有了法制保障，中國很快就結束了舊中國延續10余年的惡性通貨膨脹和物價暴漲的混亂狀態，扭轉了財政收支不平衡的困難局面，建立了新的經濟秩序，國民經濟也很快得到恢復和發展。

（四）建立新型的婚姻制度

1950年4月，中央人民政府委員會通過了婚姻法，廢除了包辦強迫、男尊女卑、漠視子女利益的封建婚姻制度，實行男女婚姻自主、一夫一妻、男女權利平等，保護婦女和子女合法利益的新的婚姻制度。這是新中國成立后最早頒布的國家大法之一。

為了保證婚姻法的貫徹執行，通過各種方式，全國70%的地區進行了婚姻法的宣傳教育,還對婚姻法執行情況進行了全國性的檢查。1953年3月，組織了宣傳貫徹婚姻法的運動月活動。由此，新婚姻法家喻戶曉，并得到了較好的實施，據中國11個大城市1954年上半年的統計，符合婚姻法規定準予登記結婚的，占申請總數的97.6%。

（五）正式建立民族區域自治制度

民主革命時期，中國共產黨就提出了在少數民族聚居地區建立自治制度的設想，并建立了大小不等的幾個自治區。1952年8月，中央人民政府委員會頒布了民族區域自治實施綱要，規定了民族自治區的設立、區域界限、行政地位、自治機關、自治權利、自治區內的民族關系、上級政府的領導原則等，第一次較為完整地規定了新中國的民族區域自治制度。該法律也是新中國建立初期頒布的國家大法之一。與之配套，政務院還制定頒布了一系列通則、規定和決定。這些法律法規使中國少數民族的各項權利得到了有力的法律保障，并為徹底消除舊社會遺留下來的民族歧視、民族壓迫提供了法律依據。到1952年底，全國各少數民族地區普遍建立了各級民族民主聯合政府，僅西南地區（云南、貴州、四川）就建立了相當于專區級、縣級、區級、鄉級的各級民族民主聯合政府163個。中國各族人民開始形成民族間平等、友愛、團結、互助的社會主義新型民族關系。

(六)開展社會主義法學教育、宣傳及研究

新中國建立不久，華北高等教育委員會召開了高教會議，頒布了各大學、專科學校、文法學院各系課程暫行規定，決定廢除舊的六法全書等課程，法律學系的課程必須有：馬列主義法律理論、新民主主義的各項政策法令、新民法原理、新刑法原理、憲法原理、國際公法、國際私法、商事法原理、犯罪學、刑事政策、蘇聯法律研究等。會后，全國有關高等院校都執行了這一規定，并開始對法律院校、系科進行調整。

1949年11月，北京政法學院在北京正式開學。這是新中國成立后創辦的第一所培養司法專門人才的大學。1950年1月，中國新法學研究院成立，主要任務是改造舊司法人員，培養新的司法工作者，提高司法工作者的水平。同月，創辦了新中國第一份法律半月刊——中央政法公報。5月，中國新法學研究院院刊創刊。8月，最高人民法院主辦的法院工作通訊創刊。北京大學醫學院開設了法醫專科，南京大學醫學院開設了司法檢驗專修科。10月，中國人民大學正式開學，原北京政法學院第二部并入該校成立法律系。1951年8月，中央政法干部學校宣布建校。1953年4月，新政治學研究會和新法學研究會合并，成立中國政治法律學會，新中國有了全國性的、有權威的指導法律研究的社會團體。7月，西北政法干部學校成立，武漢大學政法系改為法律系。9月，西南政法學院成立。至年底，新建了中原大學政法學院、中南政法學院，將中山大學、湖南大學、廣西大學的政治系合并為法律系。

經過兩年的全國高等學校院系調整，中國高等政法院校和法律系基本形成體系，法律研究有了全國性的指導機構，法律刊物在法律研究和宣傳方面開始發揮越來越大的作用。

除上述六個方面外，新中國建立頭3年，社會主義法制創建工作還包括：重建了各級司法機構，開展了對舊司法人員的思想改造，加強了新型司法隊伍的建設；圍繞改革舊教育制度、建設新教育制度制定了一系列規定，保證了課程改革、學制改革和高等學校院系調整、工農文化教育等工作的順利進行；頒布了工會法和一系列勞動法規，提高了工人階級的地位和保障了廣大勞動者的權益；通過統一頒布條令、條例，推動了軍隊正規化、現代化建設的起步；各級司法機關認真行使職能，例如，3年里，全國法院共審理了359萬余件刑事案件、326萬余件婚姻案件和其他大量的民事、經濟案件。

經過3年的立法、司法、行政執法實踐，新中國在許多方面形成了有自己特色的法制框架，標志著社會主義新型法制在中國已經初步創立。

三、社會主義法制的穩步發展

1953年6月，中共中央提出了過渡時期的總路線：要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，并逐步實現國家對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。它被簡稱為“一化三改”的總路線。從此，中國進入了從新民主主義向社會主義過渡的時期，即社會主義改造時期。這個時期也是中國社會主義法制穩步發展的時期。

（一）確立人民代表大會制度

1953年，隨著國民經濟的恢復和發展，隨著全國人民當家作主的意識和民主意識大大增強，有必要也有可能進行全國范圍的普選。于是，中央人民政府委員會于1953年2月通過了全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法（簡稱選舉法），建立了新的選舉制度，成立了中央選舉委員會，在全國組織了第一次普選，并在此基礎上，各地陸續召開了各級人民代表大會（簡稱人代會），還選出1226名全國人大代表，為第一次召開全國人民代表大會（簡稱全國人代會）做好了準備。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議（簡稱一屆一次全國人代會或一屆全國人大一次會議）在北京召開，通過了新中國的第一部憲法和一系列國家機構組織法，結束了全國政協代行全國人民代表大會（簡稱全國人大）職權的局面，結束了中央人民政府委員會行使國家立法權、行政權、司法權等最高國家權力的局面，確立了中國的根本政治制度——人民代表大會制度（簡稱人大制度）。

從中央國家機構來講，全國人民代表大會及其常務委員會（簡稱全國人大及其常委會）統一行使國家最高權力，各國家機構分別獨立行使職權，并接受全國人大及其常委會的監督，從根本上改變了原來政務院對中央人民政府委員會負責并報告工作，在該委員會休會期間對中央人民政府主席負責并報告工作的國家體制。

在地方，也建立各級人民代表大會（簡稱地方人大），作為地方國家權力機關，地方同級人民政府（即地方行政機關，當時的名稱為人民委員會，簡稱政府）、人民法院(即地方審判機關，簡稱法院)、人民檢察院（即地方檢察機關，簡稱檢察院）由它產生，對它負責并向它報告工作，接受它的監督。

根據憲法和各國家機構組織法的規定，中國進一步明確了各級國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關之間的關系和各自的職權。

（二）新中國第一部憲法的制定和頒布

1953年1月，中央人民政府委員會成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會。1954年3月，中共中央提出了憲法草案初稿，由憲法起草委員會在北京和全國各大城市組織各民主黨派、各人民團體和社會各方面的代表人士進行了兩個月的認真討論。6月，中央人民政府委員會公布了修改的草案，交給全國人民討論。全國各地提出了很多修改和補充意見，經再度修改，由中央人民政府委員會提交一屆全國人大一次會議審議。9月20日，本次會議通過了這部憲法。

憲法規定了中國在過渡時期的總路線、總任務和中國的國體、政體，中央和地方國家機構的設置、任期、職權及其組成人員的選舉、任免事項，還規定了中國的經濟制度、民族區域自治制度、司法制度、公民的基本權利和義務等。它的制定、頒布和實施標志著中國的法制建設進入了一個新階段。

（三）國家立法制度的確立

1954年憲法規定，全國人大是最高國家權力機關，是行使國家立法權的唯一機關。這種立法體制實行不到一年，為了加強國家立法工作，加快法制建設的步伐，1955年7月召開的全國人代會通過決議，授權全國人大常委會依據憲法的精神和實際需要，適時地制定部分性質的法律即單行法規。1959年，全國人代會再次授權全國人大常委會在其閉會期間可以修改現行法律中不適用的條文。在這之前的1954年6月，國家撤銷了有權擬定暫行的法令、條例的大行政區建制，并根據地方組織法的規定，改變了省、市、縣人民政府組織通則規定的省、市、縣政府有權擬定有關的暫行法令、條例和單行法規的制度，只保留民族自治地方可以制定自治條例和單行條例的權力，使中國形成了一種高度集中統一的立法體制。

全國人大常委會還通過決議規定：法律、法令條文本身需要解釋的，由全國人大常委會進行，從而第一次明確了立法解釋權；審判過程中法律、法令的具體應用問題，由最高人民法院審判委員會進行解釋，也第一次明確了司法解釋權；對于學術性或知識性問題，由中國科學院或者由人民日報社會商有關部門進行解釋，在法律上沒有約束力。

中國的這種立法體制一直延續了20多年，到1979年才有所改變。

（四）國家行政機關法制機構的建立

1954年憲法、國務院組織法規定，國務院有權根據憲法、法律和法令發布決議和命令。實際上，國務院當時已制定和頒布了大量行政法規。為了加強對其決議、命令和法規的合憲性、合法性審查工作，1954年11月，經全國人大常委會批準，國務院設立了法制局，聘請國家機關、學術界、社會團體的有關人員參加其工作。同時，國務院各部委也設立了法律室，在本部委負責人直接領導下協助本部委起草法規草案；研究有關的法律問題；整理、編纂本部委的法規、規章和規范性文件等。國務院還要求各省、市人民委員會和規模較大的重要國營企業也根據實際情況和需要，建立或試建法律室。這是當時加強法制建設的一項十分重要的措施。

（五）完善國家審判機關和檢察機關

1954年憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法改變了由中央人民政府委員會組織最高人民法院、最高人民檢察院（簡稱“兩高”），任免其院長、副院長、審判員、檢察長、副檢察長、審判和檢察委員會委員以組成國家最高審判機關和最高檢察機關的做法，確立了新的審判與檢察體制和制度。從此，各級法院、檢察院也不再是同級政府的組成部分，不再受同級人民政府委員會的領導和監督。

新中國建立初期，法院基本上是實行三級兩審制，1954年改為四級兩審制，除最高人民法院外，將地方各級法院分為基層法院（縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民法院）、中級法院（直轄市、自治州、設區的市、地區人民法院）、高級法院（省、自治區、直轄市人民法院），同時，設立軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院等專門法院（1957年9月，撤銷了鐵路和水上運輸法院），在中國建立了比較完備的法院體系。

人民法院組織法還規定了中國的審判制度和若干基本原則：法院獨立進行審判，只服從法律的原則；一切公民在適用法律上一律平等的原則；公開審判原則和辯護制度、合議制度、人民陪審員制度、兩審終審制度、死刑核準制度、回避制度等，使法院能更好地通過審判活動懲辦犯罪分子，解決民事糾紛，維護公共秩序，保護公共財產，保衛公民的權利和合法權益，保衛人民民主制度。

1954年，人民檢察署改名為人民檢察院，除最高人民檢察院外，將地方各級檢察院分為省、自治區、直轄市檢察院，自治州、設區的市檢察分院，縣、自治縣、不設區的市、市轄區檢察院。同時，設立軍事檢察院、鐵路運輸檢察院、水上運輸檢察院等專門檢察院，在中國建立了比較完備的檢察機構體系。

人民檢察院組織法規定的最高人民檢察院的任務是行使一般檢察權，即對國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律行使檢察權。地方各級檢察院除了行使一般檢察權，即對地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監督外，還對刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴；對偵查機關的偵查活動、法院的審判活動、刑事案件判決的執行、勞動改造機關的活動等是否合法，實行監督；對有關國家和人民利益的重要民事案件提起訴訟或參加訴訟。另外，該法還規定了檢察院行使檢察權的若干原則：對任何公民在適用法律上一律平等；地方各級檢察院獨立行使職權，不受地方其他國家機關的干涉。

這個時期的審判體制和制度基本上符合中國國情，許多方面現在仍然適用。這個時期的檢察體制和制度隨著實踐的發展有一些變化，特別是檢察權的內容有了較大地變動。

（六）“一化三改”的有關立法

這個時期，對個體農業的社會主義改造，采取了從臨時互助組和常年互助組發展到初級農業生產合作社，再發展到高級農業生產合作社的過程。1949～1952年秋，是組織互助組的階段，全國共成立互助組830多萬個，占全國農戶總數的39.9%。從1953年初到1955年上半年，是興辦初級農業生產合作社的階段，全國的初級農業生產合作社發展到60多萬個。1955年10月，中共中央召開了擴大的七屆六中全會，通過了關于農業合作化問題的決議。從這時起到1956年底，合作化運動進入了建立高級農業生產合作社的階段。到1956年初，全國加入農業生產合作社的農戶已達到農戶總數的85%，其中高級農業生產合作社的社員約占社員總數的60%。根據農業合作化發展形勢的需要，1956年6月，全國人大通過了高級農業生產合作社示范章程。這以后，農業合作化運動迅速發展，到1957年，全國農村基本實現了合作化。

1953～1954年，根據政務院的命令，中國還先后對影響國計民生的糧、棉、油實行統購統銷，取締了市場投機，保證了國家建設和人民生活的需要。

對私營工商業和手工業的社會主義改造，采取了加工、訂貨、統購、包銷、委托經銷代銷、公私合營、全行業公私合營等一系列從低級到高級的國家資本主義的過渡形式。對個體手工業的改造，也采取了類似的方法。1954年9月，政務院發布了公私合營工業企業暫行條例；1955年11月至1956年12月，中共中央、國務院發布了一系列對私營工商業、手工業、私營運輸業社會主義改造若干問題的決定。這些條例、決定的頒布實施，促進和保障了私營工商業和手工業的社會主義改造。到1956年底，全國私營工業企業的99%、私營商業從業人員的85%實現了全行業的公私合營，標志著私營工商業的社會主義改造基本完成。

1953～1957年，中國實施了發展國民經濟的第一個五年計劃。1955年，全國人大通過了關于發展國民經濟的第一個五年計劃的決議。當時，計劃就是法律。各部門、各地方積極貫徹這一決議，至1956年底，第一個五年計劃所規定的主要指標全部提前完成。4年間，全國工業總產值平均每年遞增19.6%，農業總產值平均每年遞增4.8%，其他各條戰線都有了很大發展，全國市場繁榮，物價穩定，人民生活顯著提高。

這個時期，中國創造性地開辟了一條適合中國特點的社會主義改造的道路，而法制建設對保證社會主義改造的勝利完成和經濟建設取得巨大成績，發揮了重要的作用。

四、法制建設的曲折前行

社會主義改造基本完成以后，中國開始轉入全面的社會主義建設。1956年9月召開的中國共產黨第八次全國代表大會（簡稱中共八大）指出：必須進一步擴大社會主義民主，大力反對官僚主義，加強各級人大和它對各級國家機關的監督，加強人民群眾對國家機關及其工作人員的批評和監督，著手系統地制定比較完備的法律，健全國家的法制。中共八大的這一指導思想使中國人民看到了法制建設蓬勃發展的前景。

但是，1957年，反右斗爭開始，中國共產黨和國家在指導方針上產生失誤，“左”傾思想和法律虛無主義日漸抬頭，使得法制建設蓬勃發展的前景并未實現，相反，卻進入了長達10年之久的曲折前行的時期。

（一）當時法制建設的進展情況

這一時期的法制建設雖然逐步走向削弱，但仍然取得了一定的成績。

1.全國人大及其常委會在大多數時間里能較好地行使職權

如期舉行會議是最高國家權力機關行使職權、發揮作用的一個基本條件。1957～1966年的10年間，全國人大一、二、三屆各次會議，除1961年未舉行、1964年三屆全國人大一次會議跨年度舉行和1966年未舉行外，基本上每年都依照憲法的規定舉行了會議。在召開的全國人大各屆各次會議上，聽取和審議通過了全國人大常委會的工作報告和政府工作報告（二屆全國人大二、四次會議沒有聽取政府工作報告），審查和批準了上一年的國家決算和當年的國家預算。另外，二屆全國人大一、二、四次會議審查和批準了當年的國民經濟計劃，二屆全國人大一次會議還通過了1956～1957年農業發展綱要。所有這些，對于國家建設事業的繼續發展發揮了重要作用。

2.立法工作取得了一些進展

這期間，全國人大及其常委會的立法工作雖然有所削弱，甚至一度處于停頓狀態，但還是進行了一些立法活動，據統計，1957～1966年3月，國家共制定了法律、法規、法規性文件675件。例如，通過或原則通過了國家建設征用土地辦法、戶口登記條例、農業稅條例、工商統一稅條例等；批準或原則批準了國務院關于改進稅收管理體制的規定、商標管理條例、外國人入境出境過境居留旅行管理條例等；對已制定的軍官服役條例進行了修改；批準了26項民族自治地方人大和人民委員會的組織條例等。國務院及其各部委也制定和發布了許多行政措施和決議、命令、指示，對國家和社會各方面的事務和工作作了規定。

3.審判、檢察和社會治安管理工作取得較好成績

這一時期，法院依法審理了大量的刑事、民事案件。1957～1966年，全國各級法院共審理刑事案件582萬余件；審判和特赦釋放日本戰爭罪犯，特赦釋放國內戰爭罪犯和其他罪犯，取得了巨大成功，在國內外產生了良好影響；1958～1965年，各級法院共審結民事案件481.91萬件，也是成績斐然。這一時期，檢察機關和公安機關配合有關部門，堅決打擊了刑事犯罪分子的破壞活動，勞改、勞教工作進一步加強，社會治安良好。

（二）法制建設經受巨大沖擊

1957年夏季，極少數右派分子對中國共產黨和社會主義制度發動進攻，對他們進行反擊是必要的。但是，由于對當時階級斗爭的形勢作了過于嚴重的估計，許多批評意見被當作“反黨反社會主義的言論”，把大量的人民內部矛盾變成了敵我矛盾，造成了反右斗爭的嚴重擴大化，使一大批共產黨員干部、愛國民主人士、知識分子受到嚴重打擊，極大地損害了正常的民主法制建設。在這場斗爭中，對社會主義法制的許多重要原則，例如，公民在法律上一律平等、法院獨立進行審判、檢察院獨立行使檢察權等，都當成錯誤的東西加以批判；把批判地吸收、借鑒歷史上和外國的法律斥責為舊法觀點。在司法實踐中，忽視和削弱了司法機關的職能；重政策、輕法律，要人治、不要法治的傾向日益嚴重。法學教育和研究中也出現了教條主義傾向，使民主法制建設的理論探索受到了嚴重傷害。

由此引起的國家政治生活的不正常狀態，使全國人大及其常委會的立法和監督職能受到削弱。1957～1966年的10年里，全國人大及其常委會多次不能按期召開會議，國家的一些重大問題也沒有提請全國人大或其常委會審議決定，使之不能全面地切實地履行憲法規定的各項職權。從1958年開始，全國人代會連續5次沒有聽取和審議“兩高”的報告，使全國人大對“兩高”的監督無法落實。1956年，原準備建立的律師制度和律師協會、律師事務所、法律顧問處等組織被擱置。同樣，中國的公證制度、公證隊伍建設也中途夭折。

由于全國人大及其常委會的立法職能未能有效發揮，一些本來應當出臺的基本法律沒有制定出來。例如，從1950年開始起草刑法，到1963年10月先后寫出了33稿，最終未能公布。基于同樣的原因，刑事訴訟法、民法、民事訴訟法的起草工作也陷于停頓，最終沒有制定出來。

1958年2月召開的一屆全國人大五次會議提出了“大躍進”的口號。5月，中共八大二次會議提出了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線。8月，中共中央又通過了關于在農村建立人民公社問題的決議。至此，帶有明顯“左”的傾向的“三面紅旗”正式形成。

全國各地很快掀起了大規模的大煉鋼鐵和人民公社化運動。由于農村政權體制劇烈變化，人民公社集政治、經濟、文化、軍事為一體，工農商學兵相結合，實行了“政社合一（政府和集體經濟組織合一）”的管理體制，使基層的人大制度名存實亡。由于全國都狂熱地卷入到“大躍進”、大煉鋼鐵運動中，全國人大和地方各級人大都不能如期開會和進行換屆選舉。

1963～1965年間，在部分農村和少數城市的基層開展了社會主義教育運動。這場運動把基層干部的一些作風問題和經濟管理方面的問題，統統說成是階級斗爭或階級斗爭在黨內的反映，又錯誤地提出了運動的重點是整所謂“黨內走資本主義道路的當權派（簡稱走資派）”，只講階級斗爭，不講法律，因而使不少基層干部受到不應有的打擊，也使民主法制建設受到嚴重破壞。

當時，在“左”的錯誤思想影響下，司法機關和司法工作大大削弱。1959年4月，全國人大通過決議，以“沒有單獨設置之必要”為由，撤銷了司法部和監察部。6月，全國人大常委會批準國務院調整直屬機構時，撤銷了國務院法制局，不久，各地的司法、監察和政府法制部門也隨之撤銷。在實際工作中，還出現了用大辯論、大批判、群眾專政、群眾管制代替正常的司法程序的現象，使已經制定的法律和形成的制度在許多方面得不到執行，出現了有法不依、以言代法的局面。

1964年12月，三屆全國人大一次會議在北京召開，號召全國人民為爭取在不太長的歷史時期內把中國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的偉大強盛的社會主義國家而奮斗，從而第一次完整科學地指明了“四個現代化”的總目標。但是，僅僅過了1年零5個月，由于“文化大革命”的爆發，“四個現代化”的進程被迫中斷，全國逐步陷于動亂之中。

五、“文化大革命”對法制的破壞

1966年5月16日，中共中央召開擴大會議，通過了中國共產黨中央委員會通知（即五·一六通知），標志著“文化大革命”正式開始。

“文化大革命”中，在林彪、江青兩個反革命集團的指揮和鼓動下，共產黨和國家的各級組織普遍受到沖擊，陷于癱瘓半癱瘓狀態，各級領導干部也普遍受到批判和斗爭，公安機關、法院、檢察院一度停止了工作。

第三屆全國人大常委會自1966年6月舉行了第三十三次會議以后，無論是全國人大還是它的常委會，在長達8年多的時間里，沒有舉行過一次會議，其工作人員被下放，立法工作全部停止；地方各級人大停止活動的時間更長；人民代表大會制度實際上被取消。

“文化大革命”自開始之日起，就用大鳴、大放、大字報、大辯論掀起的所謂“大民主”代替了有法制作保證的真正的民主。數以萬計的各級領導干部被打成叛徒、特務、走資派；一大批專家、學者、教師等知識分子被誣蔑為資產階級反動學術權威或反革命修正主義分子、反黨反社會主義反毛澤東思想分子（簡稱三反分子），被任意批斗，侮辱人格，有的被迫害致死，公民的人身自由和各項基本權利失去了保障，人權被任意侵犯。國家陷于嚴重的混亂狀態。

“文化大革命”完全置法制于不顧，全部依靠中共中央文件、領導人講話和兩報一刊（人民日報、解放軍報、紅旗雜志）社論等非國家手段，實施國家政治、經濟、文化教育諸方面事務的指導和管理。

但是，它們都不能消除社會的混亂局面，全國各地出現十分嚴重的群眾之間的武斗和打砸搶。為了控制局面，1967年上半年，軍隊開始介入“文化大革命”，實行支左、支工、支農、軍管、軍訓（也稱“三支兩軍”），執行此項任務的解放軍指戰員多達280萬人。在當時的特殊情況下，“三支兩軍”對穩定全國局勢起了重要作用，但也帶來很多消極因素。

1970年，各級國家機關開始逐步恢復工作，國內局勢也開始穩定。就在此時，林彪反革命集團卻妄圖發動反革命政變。毛澤東主席、中共中央及時識破了這一陰謀，帶領全國人民與之進行了堅決的斗爭。最后，林彪外逃，摔死在蒙古國溫都爾汗，其陰謀被徹底粉碎。為了肅清林彪反革命集團的影響，全國先后開展了批陳（陳伯達）整風、批林整風、批林批孔運動。

粉碎林彪反革命集團的勝利成果很快為江青反革命集團所利用。他們利用批林批孔運動，扭轉方向，向中共中央發起新的進攻，妄圖由他們組閣，奪取國家最高權力。這場斗爭一直延續到1975年1月四屆全國人大一次會議召開，其陰謀被挫敗。1976年10月，江青反革命集團被粉碎。

“文化大革命”是一場由領導者錯誤發動，被反革命集團利用，給中國共產黨、國家和各族人民帶來嚴重災難的內亂，是全局性的、長時間的“左”傾嚴重錯誤。“文化大革命”的教訓，值得永遠引以為戒。