村民選舉中的賄選：生成機(jī)理與根除手段

■吳 彤

近年來，在一些地方的村委會(huì)換屆選舉中時(shí)而傳出賄選丑聞。一些富有的候選人為了達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)取勝的目的，在投票前投入大量的金錢賄賂選民，而不少村民則認(rèn)為是理所當(dāng)然，欣然接受，其結(jié)果使村官職位被富人所占據(jù)。為遏止賄選事件的發(fā)生，2009年5月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》，要求各地方政府堅(jiān)決制止和查處賄選行為，明確指出“對(duì)參與或指使他人以暴力、威脅、欺賄偽造選票、虛報(bào)選票數(shù)等違法手段參選的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，即取消其參選資格，已經(jīng)當(dāng)選的，其當(dāng)選無效；違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。當(dāng)然，僅靠一紙文書，自然不可能從根本上堵住賄選黑洞和遏制選舉中的其他違法現(xiàn)象，對(duì)以賄選為代表的各種違法現(xiàn)象，必須揭示其內(nèi)在的生成機(jī)制，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合治理，方能予以根除。

賄選的生成機(jī)理

首先，從發(fā)生時(shí)間上看，賄選產(chǎn)生是在1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱“1998年組織法”）頒布以后。由于該法規(guī)定“村民委員會(huì)候選人由村民直接提名”，在村民中潛在的強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)者就借機(jī)通過自薦或他薦擠入候選人之列，于是就出現(xiàn)了黨組織之外村民提名的候選人和黨組織提名的候選人之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。這固然使選舉有些競(jìng)爭(zhēng)的氣氛，相對(duì)于波瀾不驚的過場(chǎng)化、形式化選舉是一個(gè)進(jìn)步，但如果沒有外部權(quán)威力量介入進(jìn)行有效公正的監(jiān)督和規(guī)制，就會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)各方可能會(huì)采取包括賄選在內(nèi)的各種不法手段，以達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)成功的目的。

其次，從發(fā)生地點(diǎn)上看，以激烈競(jìng)爭(zhēng)為前提的賄選行為一般都發(fā)生在都市村莊或城市經(jīng)濟(jì)輻射到的近郊農(nóng)村。該類地區(qū)發(fā)達(dá)或較為發(fā)達(dá)的工商業(yè)經(jīng)濟(jì)培養(yǎng)了一批致富的強(qiáng)勢(shì)農(nóng)民，使他們有能力有膽量挑戰(zhàn)原有的社會(huì)政治秩序。同時(shí)，在這些村莊，一般都擁有雄厚的公共經(jīng)濟(jì)資源，在行政過程監(jiān)督無力的情勢(shì)下，競(jìng)選者基于掌控公共資源、支配集體財(cái)產(chǎn)的未來預(yù)期，從而加劇了在選舉過程中對(duì)村民手中選票的爭(zhēng)奪。據(jù)有人調(diào)查，在山東青島市Z村，一個(gè)候選人投資400萬收買選票，成功擠出出資200萬的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

第三，從發(fā)生的內(nèi)在權(quán)力關(guān)系上看，賄選以未來可能的權(quán)力尋租預(yù)期為前提。不須贅言，賄選者，尤其是斥巨資收買選票者，無不是帶著政治投機(jī)動(dòng)機(jī)和豐厚的權(quán)力尋租預(yù)期參與競(jìng)選的。而之所以賄選者帶著政治投機(jī)和權(quán)力尋租預(yù)期，那一定是現(xiàn)實(shí)村民自治中存在著可乘之機(jī)。而造成可乘之機(jī)的要素之一就是民主決策與民主監(jiān)督制度的不健全和不完善。例如在頒布的“1998年組織法”中規(guī)定：“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣級(jí)人民政府及其主管部門反映。”這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上是和民主監(jiān)督原則相背離的，是變民主監(jiān)督為政府監(jiān)督，其結(jié)果，加大了村民監(jiān)督的成本，從而使腐敗村官在向上攀緣之后，肆意侵吞村民利益。

針對(duì)原來法律的不足，2010年新修的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱“2010年組織法”）增補(bǔ)了民主監(jiān)督的內(nèi)容，并且又規(guī)定：“村應(yīng)該建立監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)……其成員在村民會(huì)議或者村民代表會(huì)會(huì)議中由村民推選產(chǎn)生。”但是，法律沒有規(guī)定村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體怎樣開展工作，諸如通過什么程序去履行工作職責(zé)？財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否設(shè)有主持工作的崗位？監(jiān)督工作在什么情況下開展？向村委會(huì)什么人提出監(jiān)督要求？如果村委會(huì)拒絕監(jiān)督或消極拖延怎么辦？凡此種種，都需要制作出具體操作方案。因?yàn)樵诒槐O(jiān)督者不主動(dòng)要求監(jiān)督，監(jiān)督者又礙于面子不愿得罪人的請(qǐng)況下，法律只有越細(xì)越好。因此，從法律上完善健全民主監(jiān)督制度是十分必要和緊迫的任務(wù)。

根除賄選的路徑和手段

通過上述邏輯分析，我們基本上找到了破解賄選的有效途徑——通過完善創(chuàng)新法律制度，加強(qiáng)民主決策和民主監(jiān)督；通過加強(qiáng)選舉環(huán)節(jié)外部力量的監(jiān)督，抑制選舉中的不良競(jìng)爭(zhēng)。具體應(yīng)采取以下舉措：

第一，設(shè)立村民代表會(huì)議常務(wù)委員會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。按照充分民主原則，村民會(huì)議應(yīng)該是村級(jí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有村級(jí)民主決策和民主監(jiān)督的一切權(quán)力。但我國(guó)現(xiàn)階段由于農(nóng)村人口的大量流動(dòng)，同時(shí)考量到高昂的監(jiān)督管理成本，較為現(xiàn)實(shí)的途徑就是由村民代表會(huì)議代替村民會(huì)議行使民主權(quán)力。“1998年組織法”、“2010年組織法”均規(guī)定“人數(shù)較多或居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)……”而且，“2010年組織法”第四章第二十三條進(jìn)一步規(guī)定“村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作，撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”。既然設(shè)置村民代表會(huì)議作為村民行使民主權(quán)力的硬性載體，就應(yīng)設(shè)置村民代表會(huì)議主席一職，負(fù)責(zé)召集村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，帶領(lǐng)村民依法行使民主決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)接收村民們的各種合理合法要求，如公開村務(wù)、財(cái)務(wù)，召開村民委員會(huì)罷免會(huì)議等。為了便于開展工作，還應(yīng)在村民代表會(huì)議議長(zhǎng)之下設(shè)立財(cái)務(wù)監(jiān)督小組和文書兩個(gè)具體辦事機(jī)構(gòu)。“2010年組織法”第五章第三十二條要求“村應(yīng)當(dāng)建立村財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。但根據(jù)法理關(guān)系，村財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)該是對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)的具體監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)；日常工作應(yīng)該是在村民代表會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。若是目前的黨政合一或黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村委會(huì)工作制度，很明顯，黨支部和村委會(huì)一起成為被監(jiān)督一方，而村民會(huì)議村民代表會(huì)議及其村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)無疑就是監(jiān)督一方了。

第二，完善村民代表和村民小組長(zhǎng)的民主選舉程序。根據(jù)實(shí)際需要和法律規(guī)定，村民代表會(huì)議已代替村民會(huì)議部分行使了民主決策和民主監(jiān)督權(quán)力。尤其在“2010年組織法”頒行后，村民代表會(huì)議代替村民會(huì)議行使決策和監(jiān)督將成為普遍的選擇。如此一來，村民代表的政治素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)就直接決定著村民自治質(zhì)量的高低。所以，村民代表的選舉已經(jīng)成為一項(xiàng)十分嚴(yán)肅而且關(guān)鍵性的選舉。但長(zhǎng)期以來，村民自治中對(duì)村民代表的選舉似乎不夠嚴(yán)肅，原因是村民代表會(huì)議不是獨(dú)立的常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，有代表無載體，加上村民代表的監(jiān)督最終是通過村民委員會(huì)的接受、配合才能實(shí)現(xiàn)的，所以，村民代表的監(jiān)督權(quán)基本處于虛置狀態(tài)，從村委會(huì)到村民，乃至代表本人，對(duì)村民代表這個(gè)角色都報(bào)以輕視的態(tài)度。

在村民代表的產(chǎn)生上，法律規(guī)定得比較原則和籠統(tǒng)。“1998年組織法”僅規(guī)定：“村民代表由村民按五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推薦若干人”。由于沒有明確具體的推選方式，結(jié)果，推選時(shí)，多由村民小組長(zhǎng)指定產(chǎn)生。即使選舉，也是小組長(zhǎng)提名，村民們草草口頭表決而已，基本上是一個(gè)過場(chǎng)。這樣的草率和馬虎，與法律所賦予的重要職責(zé)極不相稱。因此，我們建議：未來在法律制度里要明確規(guī)定村民代表的選舉方式，應(yīng)和村委會(huì)選舉一樣嚴(yán)密，采取兩步選舉法，以戶為單位，以書面為形式，自由提名候選人，選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。經(jīng)過初選、再選確定代表產(chǎn)生。選舉時(shí)，應(yīng)有選舉委員會(huì)主持，時(shí)間放在村委會(huì)干部產(chǎn)生之后。

第三，加強(qiáng)政府主導(dǎo)和監(jiān)督，保證選舉的民主客觀公正。細(xì)微考量，在村民自治選舉環(huán)節(jié)博弈的力量無外乎以下幾方：一是原來既得權(quán)力者，即上屆村委會(huì)干部，他們想爭(zhēng)取連任，保持原有權(quán)力；二是新生競(jìng)爭(zhēng)者，他們想走上舞臺(tái)改變自己的政治地位和村莊原來的政治關(guān)系；三是眾多的普通村民選舉人。就選舉中三方的力量對(duì)比來看，上屆村委會(huì)干部處于先入為主的優(yōu)勢(shì)地位，在素質(zhì)、勢(shì)力相同的情況下，新生競(jìng)爭(zhēng)者無疑處于相對(duì)劣勢(shì)地位。盡管普通村民在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前兩者，但就個(gè)體行為在無組織狀態(tài)下，在自卑畏上、白搭車心理作用下，無疑處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，很容易被領(lǐng)導(dǎo)者或主持者所操控。而欲使村民的民主選舉權(quán)利真正得到保障，民意真正得到表達(dá)，欲使既得權(quán)力者與新生競(jìng)爭(zhēng)者平等競(jìng)爭(zhēng)，就必須制定規(guī)則，并有外部權(quán)威者居中裁判，同時(shí)也起到監(jiān)督作用。但遺憾的是“1998年組織法”和“2010年組織法”都沒有就村民委員會(huì)選舉環(huán)節(jié)作出完善的、明確的政府介入主導(dǎo)監(jiān)督規(guī)定，雖然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出選舉指導(dǎo)員，但由于從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度把選舉僅僅作為任務(wù)來完成，選舉指導(dǎo)員的目標(biāo)和民主選舉的目標(biāo)必然不同，使選舉環(huán)節(jié)缺乏公正的外部政府權(quán)威力量，所以才出現(xiàn)本文案例中村委會(huì)候選人由村黨支部提名的情況。當(dāng)然，在地處偏遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于缺乏公共資源，人們對(duì)誰當(dāng)村領(lǐng)導(dǎo)并不十分關(guān)心，但是，作為法律程序，作為對(duì)民主的嚴(yán)肅態(tài)度，作為對(duì)民主文化意識(shí)的培養(yǎng)，政府不能簡(jiǎn)單化，從而導(dǎo)致村民對(duì)民主自治的誤解。

基于以上觀點(diǎn)，我認(rèn)為要加強(qiáng)在選舉過程中政府的主導(dǎo)和外部力量的監(jiān)督。一是實(shí)施“選舉工作隊(duì)”制度，派出足夠的政府工作人員，進(jìn)行全過程的選舉指導(dǎo)，由村委會(huì)的選舉指導(dǎo)，延伸到村民代表的選舉指導(dǎo)、村民小組長(zhǎng)的選舉指導(dǎo)。對(duì)于村民自治的選舉活動(dòng)，雖然中央以及各級(jí)政府都比較重視，但是，相對(duì)于村民對(duì)民主選舉的期望，相對(duì)于選舉中所出現(xiàn)的各種問題，我們認(rèn)為還應(yīng)加大人力物力的投入。除了給予必要的經(jīng)費(fèi)支持外，還要派出大批選舉督導(dǎo)人員，以工作隊(duì)的形式，深入指導(dǎo)、監(jiān)督選舉過程。為了避免本地干部的護(hù)短和包庇，應(yīng)重點(diǎn)從省級(jí)單位抽調(diào)工作人員，對(duì)地方縣鄉(xiāng)抽調(diào)工作人員，應(yīng)采取交叉督導(dǎo)措施 。二是推行選舉觀察制度，每到換屆選舉，可公開向社會(huì)發(fā)出選舉觀察邀請(qǐng)通知，使社會(huì)上一些關(guān)心、研究農(nóng)村問題的專家學(xué)者、在校研究生和大學(xué)生以及離退休干部，能夠通過一定程序的申請(qǐng)，得到選舉觀察的機(jī)會(huì)。2005年廣東省村委會(huì)換屆選舉時(shí)，開始實(shí)施了選舉觀察員舉措，對(duì)2100個(gè)村的選舉進(jìn)行了觀察，結(jié)果完全糾正和部分糾正了126個(gè)村的選舉。實(shí)踐證明：選舉觀察員同選舉指導(dǎo)小組和民政部門建立了密切的聯(lián)系機(jī)制，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤，促進(jìn)了選舉質(zhì)量的提高。

總之，賄選是競(jìng)爭(zhēng)中的不良現(xiàn)象，一定程度上表明了民主的增量發(fā)展，從一個(gè)方面說明了選票具有了一定的真實(shí)價(jià)值，不能一概否定。賄選不是民主太多，而恰恰是民主不夠的結(jié)果。村民自治選舉中出現(xiàn)賄選的根本原因就在于民主決策、民主監(jiān)督制度不健全、不完善，而不是選舉本身和村民素質(zhì)低下、是非不分問題。其根除的有效途徑和手段還是要加強(qiáng)民主決策制度和民主監(jiān)督制度建設(shè)，同時(shí)還要加強(qiáng)外部政府權(quán)威力量的介入和監(jiān)督。內(nèi)外夾擊，賄選方能根除。