國(guó)家法律體系形成與上海地方立法工作

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上向全世界鄭重宣布：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已如期形成，這是我國(guó)民主法制建設(shè)史上的一件大事，也是我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)基本方略進(jìn)程中的重要里程碑，必將為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供有力保障。回顧、總結(jié)上海30年地方立法之路，前瞻地方立法發(fā)展的新趨勢(shì)，對(duì)于進(jìn)一步理解地方立法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成中的重要作用，并為今后進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)家法律體系形成與上海地方立法工作

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上向全世界鄭重宣布：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已如期形成，這是我國(guó)民主法制建設(shè)史上的一件大事，也是我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)基本方略進(jìn)程中的重要里程碑，必將為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供有力保障。回顧、總結(jié)上海30年地方立法之路，前瞻地方立法發(fā)展的新趨勢(shì)，對(duì)于進(jìn)一步理解地方立法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成中的重要作用，并為今后進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)家法律體系形成中的上海地方立法

30年來(lái)，上海地方立法工作與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成同步而行，結(jié)合上海實(shí)際，不斷探索創(chuàng)新，迄今為止共制定地方性法規(guī)208件，修改地方性法規(guī)203件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規(guī)61件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)147件，作出法規(guī)性問(wèn)題的決定21件，現(xiàn)行有效的6件，作出法規(guī)解釋1件；其中，55%屬實(shí)施性立法，30%屬自主性立法，15%左右屬創(chuàng)制性立法，基本滿足了上海法制保障的特殊需要，對(duì)實(shí)施國(guó)家法律、落實(shí)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧，發(fā)揮了積極的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用。

一是制定與國(guó)家法律相配套的地方實(shí)施性法規(guī)，保證國(guó)家法律得到有效實(shí)施。1996年2月，江澤民同志指出：“為了保障各種基本法律法規(guī)順利實(shí)施，必須在積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，搞出實(shí)施的具體條例來(lái)。”在上海現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中，55%屬實(shí)施性立法。《上海市機(jī)動(dòng)車(chē)道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》和《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉辦法》，都屬于地方的實(shí)施性法規(guī)。

二是體現(xiàn)地方特色，著力推進(jìn)自主性立法，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧提供有力的法制保障。上海關(guān)于黃浦江上游水源保護(hù)、煙花爆竹安全管理、外高橋保稅區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)、促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)和推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)等方面的立法，都是自主性立法的范例。2008年市人大常委會(huì)以決定形式，授權(quán)市政府在世博會(huì)期間可以根據(jù)實(shí)際管理需要制定臨時(shí)性行政管理措施，并于2009年制定了志愿服務(wù)條例、公共場(chǎng)所控制吸煙條例等法規(guī)，修改了拆除違法建筑若干規(guī)定、市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例等法規(guī)，努力為世博會(huì)的成功舉辦提供法制保障。

三是發(fā)揮“試驗(yàn)田”作用，大膽探索先行性立法，為改革開(kāi)放探索新規(guī)，為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。早在1978年11月，鄧小平同志就明確提出，“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律”。地方人大通過(guò)制定“先行性”法規(guī)，為國(guó)家立法摸索道路、積累經(jīng)驗(yàn)。市人大常委會(huì)1987年制定的青少年保護(hù)條例、1991年制定的外商投資企業(yè)清算條例、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益條例、合同格式條款監(jiān)督條例等，當(dāng)時(shí)在全國(guó)都屬先行先試。與此同時(shí)，先后對(duì)制定地方性法規(guī)程序和地方性法規(guī)制定諸環(huán)節(jié)作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，并形成了地方性法規(guī)的立項(xiàng)、調(diào)研、起草、統(tǒng)一審議、聽(tīng)證、法規(guī)案解讀、公開(kāi)征求草案意見(jiàn)、立項(xiàng)論證等多項(xiàng)制度。

綜上所述，地方性法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的地位和作用得到了充分展示：地方立法對(duì)維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一作出了貢獻(xiàn)，只有地方性法規(guī)具備了必要的數(shù)量和質(zhì)量，并且維護(hù)了法制的統(tǒng)一，才有可能真正形成門(mén)類(lèi)齊全、內(nèi)部和諧的國(guó)家法律體系；地方實(shí)施性立法有助于國(guó)家立法的原則、精神在本地區(qū)得到有效貫徹，地方的實(shí)施性法規(guī)是國(guó)家立法的延伸和完善；地方立法的先行先試為國(guó)家立法的完善積累了經(jīng)驗(yàn)，為法律體系的形成作出了重要貢獻(xiàn)。

前瞻國(guó)家法律體系形成后的地方立法工作

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后必將對(duì)地方人大立法工作產(chǎn)生諸多影響，我們對(duì)此應(yīng)有科學(xué)研判和前瞻。就立法內(nèi)容而言，保證國(guó)家法律的貫徹實(shí)施將成為地方立法的主要工作。法律的生命力在于實(shí)施。最近，胡錦濤總書(shū)記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，總體上解決了有法可依問(wèn)題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問(wèn)題就顯得更為突出、更加緊迫。”用地方立法的形式確保并監(jiān)督國(guó)家法律在本行政區(qū)域切實(shí)得到實(shí)施，將成為地方立法機(jī)關(guān)的主要工作。

就立法重心而言，及時(shí)修改地方性法規(guī)將成為近階段地方立法工作的重點(diǎn)。新制定的地方法規(guī)數(shù)量將減少，修改、廢止地方法規(guī)的數(shù)量將增多。1996年制定的上海市外來(lái)流動(dòng)人員管理?xiàng)l例、1999年制定的涉外婚姻登記和婚姻咨詢(xún)管理若干規(guī)定等一些地方性法規(guī)必須及時(shí)清理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上屆上海市人大常委會(huì)修改的法規(guī)數(shù)占到該屆立法總量的59.5%。在本屆立法規(guī)劃中，修改法規(guī)數(shù)將占本屆立法總量的75.8%。

就法規(guī)體例而言，“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的地方立法常規(guī)形式。今后的地方立法，更多的應(yīng)當(dāng)是針對(duì)一些具體問(wèn)題，由系統(tǒng)性立法嬗變?yōu)閱?wèn)題引導(dǎo)立法、立法解決問(wèn)題，重在對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)的“拾遺補(bǔ)闕”。從立法上花大力氣解決法規(guī)中“關(guān)鍵的那么幾條”。要努力避免操作性不強(qiáng)的“景觀式立法”、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的“管制性立法”、行政管理部門(mén)主導(dǎo)的“部門(mén)性立法”、地方特色不足的“重復(fù)性立法”，努力增強(qiáng)法規(guī)解決問(wèn)題的操作性，提高地方立法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

國(guó)家法律體系形成后對(duì)上海地方立法工作的幾點(diǎn)思考

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后將在動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、發(fā)展的格局中不斷完善。市人大常委會(huì)必須直面問(wèn)題，順應(yīng)國(guó)家法律體系形成后對(duì)地方立法提出的新要求，不斷提高地方立法的質(zhì)量，努力確保法律、法規(guī)在上海得以正確實(shí)施。

一、注重社會(huì)領(lǐng)域立法，切實(shí)保障和改善民生。在社會(huì)矛盾凸顯的今天，社會(huì)領(lǐng)域立法是地方立法的“短板”。據(jù)初步分析，上海現(xiàn)行有效的法規(guī)中，涉及公共服務(wù)和民生保障領(lǐng)域的法規(guī)18件，占總數(shù)的12%。為使各種社會(huì)利益得以表達(dá)、協(xié)調(diào)、平衡，我們要進(jìn)一步加大向社會(huì)領(lǐng)域立法傾斜的力度，做到經(jīng)濟(jì)立法、社會(huì)立法并重；要突出重點(diǎn)，緊緊圍繞本市改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，圍繞人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，特別是將促進(jìn)人的全面發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)以及提高城市安全運(yùn)行水平、發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化等方面迫切需要的項(xiàng)目，列入立法計(jì)劃；拿出破解難題的智慧、魄力和韌勁，善于運(yùn)用多種手段和方式，以立法促進(jìn)社會(huì)的公平正義與和諧進(jìn)步。

二、探索法規(guī)清理的常態(tài)化，促進(jìn)國(guó)家法律體系科學(xué)和諧統(tǒng)一。2010年，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的統(tǒng)一部署，市人大常委會(huì)對(duì)列入清理范圍的135件地方性法規(guī)開(kāi)展了全面清理工作，廢止了法規(guī)5件，按簡(jiǎn)易程序修改法規(guī)48件，納入立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃進(jìn)行修改的法規(guī)39件。今后要結(jié)合上海實(shí)際，建立地方性法規(guī)清理的長(zhǎng)效制度：確立每5年定期清理機(jī)制，每屆人大常委會(huì)任期即將結(jié)束時(shí)，都要對(duì)本屆的立法進(jìn)行全面評(píng)估、清理；一旦國(guó)家有新制定的法律、行政法規(guī)出臺(tái)，相關(guān)的地方性法規(guī)都應(yīng)當(dāng)依照上位法的規(guī)定及時(shí)清理；將立法后評(píng)估、執(zhí)法檢查與法規(guī)清理三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，注重發(fā)揮人大代表和各種社會(huì)力量，特別是專(zhuān)家隊(duì)伍的作用，將后評(píng)估、執(zhí)法檢查和專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋到立法環(huán)節(jié)，適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)法規(guī)的立、改、廢程序。

三、做好配套制度建設(shè)，加強(qiáng)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。及時(shí)制定或修改相配套的實(shí)施辦法，尤其要在關(guān)鍵性條款上加強(qiáng)研究，增強(qiáng)法規(guī)及其條款的有效性；根據(jù)“試行意見(jiàn)”的要求，跟蹤督促政府及有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家法規(guī)和地方性法規(guī)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定；充分使用好法規(guī)解釋職能，使法規(guī)規(guī)定落到實(shí)處；督促法律、法規(guī)在本地區(qū)的執(zhí)行，擇時(shí)安排執(zhí)法檢查、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，并探索開(kāi)展有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。

四、推進(jìn)立法的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，提高立法質(zhì)量。一要切實(shí)發(fā)揮人大代表在立法中的作用，特別要尊重并積極回應(yīng)人大代表提出的立法議案、立法意見(jiàn)和建議。二要充分發(fā)揚(yáng)立法民主，實(shí)現(xiàn)人民利益最大化。進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與途徑和增強(qiáng)立法的公開(kāi)性，完善各方利益交匯和博弈的機(jī)制，探索立法聽(tīng)證普及化和小型化的可行途徑。三要進(jìn)一步發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，避免部門(mén)利益傾向。為此，要進(jìn)一步確立由人大主導(dǎo)的法規(guī)立項(xiàng)論證；對(duì)有些綜合性重要法規(guī)可探索由常委會(huì)組織有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)直接牽頭起草；可以組織各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提前介入法規(guī)起草過(guò)程，加強(qiáng)立法調(diào)研、論證和協(xié)調(diào)；通過(guò)市人大常委會(huì)創(chuàng)立的立法研究所這個(gè)平臺(tái)，采取立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者三結(jié)合的方式，促使各方利益訴求在立法前期階段就得到有效溝通，消弭分歧。

五、一切從實(shí)際出發(fā)，增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性。地方立法應(yīng)凸現(xiàn)針對(duì)性，需要什么就規(guī)定什么。在立法技術(shù)上，一定不要照抄照搬上位法，不要為追求立法數(shù)量而立法，不要為法規(guī)體例完整而追求“大而全”，不要把解決問(wèn)題的關(guān)鍵條文抽象化、淡化掉。要著眼于解決實(shí)際問(wèn)題，有的放矢，不湊數(shù)。實(shí)施性法規(guī)應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，可以采取“一事一法”的體例，有幾條就規(guī)定幾條。

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，是邁向法治中國(guó)的新起點(diǎn)，也對(duì)地方立法工作提出了新的要求。雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。我們堅(jiān)信，在胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，地方立法工作一定能為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的更加完善、為全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、為實(shí)現(xiàn)良法善治作出新的貢獻(xiàn)！

組稿：趙進(jìn)一 攝影：殷淑榮

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com