中美社區矯正執行主體比較研究*

杜 玉， 閻其華

(沈陽師范大學 a. 法學院， b. 國際商學院， 沈陽 110034)

隨著社區矯正制度在我國各城市試點的推廣，社區矯正的重要意義已為國內學者和實踐部門所普遍認同，但是在我國“由于缺乏專門的執行機關和執行隊伍，它反過來又大大制約了社區矯正的適用，從而形成社區矯正適用上的惡性循環”[1]。縱觀世界其他國家，如美國的社區矯正制度已有一百六十多年的歷史，發展至今，已經形成了非常完善的規模體系。有鑒于此，有必要對其進行分析研究并借鑒其成功經驗，以期對我國社區矯正制度的完善起到積極的推動作用。

一、美國社區矯正制度的執行主體

作為聯邦國家的美國沒有全國統一的《社區矯正法》，但《監獄法》涵蓋了社區矯正。在各州，以明尼蘇達州為代表有專門的社區矯正法，也有的州有專門的刑事執行法。由于美國是聯邦制國家，其社區矯正機構(也稱為官方的社區矯正管理機構)主要分為聯邦和州兩級(見圖1)。

圖1 美國的社區矯正機構設置

聯邦和各州之間沒有隸屬關系，各個州都具有相對獨立性，即各個州都有自己的憲法和立法機關，且各州政府管理機關的組織結構也并非完全一致。在聯邦一級，聯邦政府下設法務部，其下又設監獄局，主要分管聯邦監獄和聯邦社區矯正工作。在各州一級，以成年人和未成年人緩刑的管理模式為例，成年人緩刑的管理模式大致分為4種：(1)有30多個州由州政府的矯正局管理；(2)有6個州由州法院系統管理；(3)有6個州由州以下的市、縣法院系統管理；(4)有4個州由市、縣的政府部門管理。而未成年人的緩刑，多數是由法院系統管理[2]。由此可見，在州一級，承擔社區矯正工作的政府部門主要是專門的社區矯正機構(即矯正局)，雖然這種社區矯正機構在各州的名稱各不相同(例如在內華達州稱之為假釋和緩刑局，而在北達科他州稱之為矯正與改造局)，但是在隸屬關系上統一由司法行政部門管理。

美國的監獄分為聯邦監獄和州監獄兩級[3]。監獄根據罪犯所犯罪行的類型和量刑情況將罪犯分成4個等級：一級是重刑犯，在監獄內的自由受到最大程度的限制，以此類推，被列入第四級的囚犯在監獄內是最自由的。監舍按照囚犯的自由度和管制級別主要分為4個等級，級別越高管制就越嚴厲，囚犯的自由度就越小。監獄會根據囚犯的表現在這幾個級別間進行調整，有從低級調到高級的，也有從高級調到低級的[4]。

在美國，聯邦、州和省一級均設有假釋委員會，負責決定假釋和監督工作。假釋委員會的成員實行任期制和專人負責制，其職業背景廣泛且具有較高的任職資格和條件，由權力機關的首長批準任命。在罪犯入監后，假釋委員會會馬上幫助罪犯制定假釋計劃，并采取一些積極措施，幫助其早日獲得假釋[5]。假釋委員會一般在監獄中以聽證會的形式對罪犯在獄中的表現以及在社區中的危險性進行評估，從而決定犯人是否應獲得假釋。假釋委員會設有申訴部門，罪犯及其代理人可以就有關決定向申訴部門提出上訴[6]。假釋委員會的設立可以有效保證假釋決定的質量，也有利于社會危害性較低的罪犯早日回歸社會。

二、我國社區矯正執行主體面臨的困境

1. 社區矯正執行主體存在法律沖突

根據我國《刑法》、《刑事訴訟法》的相關規定，社區矯正措施分為管制、緩刑、假釋、監外執行、剝奪政治權利5種，如表1所示。

表1 我國社區矯正執行主體的法律沖突

首先，從公安機關的職責來看，根據《人民警察法》第6、19、21條的規定，公安機關的法律職責有預防、制止和偵查違法犯罪活動，防范、打擊恐怖活動，維護社會治安秩序并制止危害社會治安秩序的行為，管理交通、消防、危險物品等，因此公安機關對于社區矯正措施的執行以及對于執行情況的考察、監督易流于形式，而且對于矯正工作的執行也不具有專門性。此外，公安機關是刑事訴訟法意義上的犯罪偵查部門，如果由犯罪偵查機關來執行刑罰，也違背了我國《刑事訴訟法》第7條規定的“分工負責，互相配合，互相制約”的原則。

其次，從理論方面來看，德國刑法學家邁耶在解決刑罰的目的和刑罰的本質問題時，提出了著名的“分配理論”。他認為在解決“刑罰的本質是什么”這一問題時應該根據“報應刑論”，而在解決“如何進行處罰”這一刑事政策問題時應根據“預防刑論”[7]。據此，他認為在實際操作上處罰犯人的國家機關應該是立法者，法院是執行刑罰的機關，立法機關所確定的處罰(即法定刑)的實現是通過刑的警告、量刑、行刑這3個階段來實現的[8]198-199。在分配理論看來，在刑罰的量刑、行刑階段，基于不同的實施機關、基本原則、刑罰目的，刑罰權會被再次進行分配。筆者認為，從刑罰的目的而言，社區矯正措施是對被處以社區矯正刑罰的服刑人員的非監禁刑罰的執行，其所處階段為刑罰的執行階段。根據“分配理論”，由于行刑階段的刑罰目的區別于其他階段，因此在這個階段的刑罰權應被再次分配為一個獨立的刑罰權，所以行刑階段的執行主體應該是一個獨立于其他階段的主體機構。

從美國的成功經驗來看，依靠社會力量來管理和矯正罪犯的社區矯正中心也是由司法部下屬的監獄管理機構、假釋委員會負責管理的，特別是對緩刑犯執行管理的兩千多個單獨的緩刑服務工作機構都是隸屬于各個州司法部的獨立機構[9]100-104。筆者認為，可以借鑒國外的成功經驗并結合我國的國情設立專門的社區矯正機構。“小政府，大社會”是我國社會制度今后發展的一個大方向，是指在對政府原有職能進行分解的基礎上，把原屬政府的大量微觀職能還給社會，縮小政府的行政干預范圍，實現在“小政府”宏觀引導、協調和監督下的社會自我管理。因此，應該遵循“以社區為主導，專門機關扶持、指導”的原則，設立專門性、統一化、梯度性的，以司法行政機關為執行主體的社區矯正機構，這既有利于行政機構的精簡整合，又符合國際上社會化行刑的發展趨勢，以此更好地保證社區矯正措施的執行。

2. 監獄管理與社區矯正工作相脫離

目前，我國監獄管理局與司法行政機關的關系是：在國家一級，監獄管理局隸屬于司法部；在省市一級，監獄管理局與司法廳平行；在地市一級，不設置監獄管理局。在我國社區矯正的試點工作中，存在著司法行政機關的社區矯正工作與監獄管理部門相脫離、缺乏合理銜接的問題。與美國的社區矯正制度相比，我國監獄缺乏對于監獄安全警戒、罪犯等級以及監舍等級的劃分，更缺乏根據罪犯實際表現在監舍等級間合理調整的制度。美國社區矯正工作與監獄管理部門有效銜接制度的形成，一方面有利于在監禁刑和非監禁刑的執行中有效地銜接，合理地進行資源共享、優勢互補；另一方面，考慮到罪犯權利，這種制度有利于緩解或減小罪犯在服刑刑滿或減刑出獄后的社會障礙。美國的這種監獄制度由來已久，若在我國直接推廣難度較大。但是，我國可以先建立幫助監獄與社區矯正機構相互聯系的機構，以使我國的社區矯正工作與監獄管理工作能夠有效地銜接，然后再逐步完善監獄制度，最終形成中國式的社區矯正工作與監獄管理部門有效銜接的制度。

三、完善我國社區矯正制度執行主體的對策

目前，我國尚沒有專門的社區矯正機構，在我國的試點工作中，執行社區矯正的職責主要由公安派出所、司法所和居民委員會等基層司法機構承擔。筆者認為，可以借鑒美國的成功經驗，結合我國的國情，建立專門性、統一化、梯度性的，以司法行政機關為社區矯正執行主體的模式。

(1) 為了更好地解決《刑法》、《刑事訴訟法》以及《通知》中執行主體的對立和沖突問題，也為了完善我國的刑事執法體系，僅在法律上確立統一的社區矯正執行主體是不足以從根本上解決問題的。從長遠的角度考慮，構建監禁刑罰和非監禁刑罰并行的刑罰執行體系是必然趨勢。鑒于社區矯正在地位上與監獄制度是平等的，建議首先制定《社區矯正法》，然后進一步整合《監獄法》與《社區矯正法》，確定刑事執行法，使之形成完整的刑事執行體系，以完善我國的刑事法律體系。

(2) 構建以司法行政機關為社區矯正執行主體的模式。為了更好地加強監禁刑罰和非監禁刑罰在管理上的聯系，筆者建議構建以司法行政機關為社區矯正執行主體的模式(見表2)。

表2 以司法行政機關為社區矯正執行主體的模式

該模式的具體實施方式為：在司法部下設刑罰執行總局，并且在刑罰執行總局下設監獄管理局和社區矯正管理局，二者相互依存、不可分割，并且要互相監督；另外，在省司法廳(局)設置相應的管理機構；在地市、縣司法局不設置相應機構。這樣設置的原因有三：其一，從我國試點的情況來看，在市縣區一級設立社區矯正的行政管理機構，往往并不能有效地對基層的工作進行幫助和指導，反而給行政部門增加了較大的工作壓力和財政負擔，主要表現為有較多不必要的統計報表、各種形式的匯報以及各種影響正常工作的會議[10]165。其二，黨的十七大報告中提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間的協調配合機制”，因此，這樣的設置也符合黨的十七大報告中所提出的精簡高效設置機構的原則要求。其三，從美國的經驗來看，美國在州以下的市、縣一級一般不設立社區矯正的行政管理機構，而是直接設立社區矯正的實體管理機構，如緩刑假釋辦公室、中途訓練所等，這樣的做法非常有利于提高工作效率。

(3) 建議在我國設立專門的假釋委員會。為了更好地使監禁刑與非監禁刑得到有效銜接，建議設立監獄與社區矯正機構相互聯系的機構——假釋委員會。從美國的成功經驗來看，設立假釋委員會可以提高假釋的質量，同時可以有效保護罪犯應有的權利。從我國試點的情況來看，法院裁定假釋的工作人員對罪犯在監禁過程中的改造情況缺乏直觀的了解，法院在作出假釋決定時的主觀隨意性較大。從假釋的性質來看，假釋是對原執行方式的變更，設立假釋委員會不會影響法院的審判權。因此，我國可以借鑒國外的成功經驗，在國家、省一級的司法部、司法廳(局)下設假釋委員會，以提高假釋決定的質量，并可以促進監獄管理與社區矯正工作的有效銜接。

參考文獻：

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[10]丁寰翔，余建明，陳立峰.社區矯正理論與實踐 [M].北京：中國民主法制出版社，2008.