轉型期我國政府形象塑造機制創新研究

□ 張西勇，張麗偉

（⒈聊城大學，山東 聊城 252059；⒉燕山大學，河北 秦皇島 066004）

轉型期我國政府形象塑造機制創新研究

□ 張西勇1，張麗偉2

（⒈聊城大學，山東 聊城252059；⒉燕山大學，河北 秦皇島066004）

政府形象塑造關系到政府的公信力，關系到政府對公眾的親和力與公眾對政府的認同度。在傳統社會向現代社會、農業社會向工業社會轉型的過程中，為應對經常出現的各種突發事件，必須重視政府形象的塑造，保持對公眾較強的公信力和凝聚力。也就是說，只有繼續深化行政改革，強化政府的治理能力，加快公民社會建設和公民意識的培養，暢通公民參與政治的制度化渠道，才能塑造良好的現代民主政府新形象。

社會轉型期；政府形象；權利意識；民主政府

政府形象是“政府這一巨型組織系統在運作中，即在自身的行為與活動中產生出來的總體表現與客觀效應，以及公眾對這種表現與客觀效應所作的較為穩定與公認的評價。”[1］（p18）政府形象以政府自身的素質、行為和表現為基礎，受公眾價值意向、主觀評判的影響，與政府自身形象的設計有直接關系，是政府的理念、行為及效果的集中體現。

一、轉型期影響我國政府形象的因素

當前，我國正處在社會變革的歷史時期，社會結構、運行機制和文化價值體系等都受到了一定程度的沖擊，但新的社會整合機制卻未能及時、迅速地建立起來。在這個“黃金發展期”和“矛盾凸顯期”并存的時代，政府對公共危機事件處理不當、少數公職人員的不當行為、公民參與政治的渠道不暢通等因素，嚴重影響了政府的公信力，損害了其在公眾心目中的形象。

⒈頻發的公共危機事件對政府形象提出了新的挑戰。目前，我國正處在從傳統農業社會向現代工業社會轉軌的過程中，對許多方面進行的調整和改革必然引起一些領域突發事件的發生。特別是在經濟發展過程中，由于沒有很好地關注人與自然的和諧發展，在經濟發展的同時對環境造成了較大的破壞，導致了一些自然災害的發生。從全球范圍看，無論是發達國家還是發展中國家，突發事件如地震、海嘯、海難、火災、爆炸、放射性物質泄漏等重大事故，各種傳染疾病疫情等公共衛生領域突發事件，恐怖主義、社會暴亂、暴力沖突等都不斷發生。很多危機對人民生命財產安全、經濟發展造成了重大損失，甚至危及國家安全和社會穩定。

在現階段，公共危機已成為政府行政環境的常態。在公共危機管理過程中，良好的政府形象是一種動力，可以取得公眾的信任并激勵公眾共同克服危機；相反，可能影響公眾的參與熱情并失去公眾的信任和支持，嚴重削弱政府處理公共危機的能力，甚至喪失其政治合法性。同時，政府形象也具有強化道德的功能，“沒有任何一種組織形象會像不良的政府機關形象那樣嚴重污染社會，因為政府機關負責公共事業管理，處于廣大群眾的視野之中。”[2］（p15）尤其在公共危機情境下，社會往往處于一種暫時的失序狀態，如果政府形象不佳，則會加劇社會道德的滑坡，造成社會秩序的進一步失控；而一個良好的政府形象則可以起到穩定民心、控制局勢的作用。所以說，在公共危機不斷頻發的社會轉型期，如何提高各級政府應對公共危機的能力以塑造良好的政府形象，已引起了社會各界人士的普遍關注。

⒉某些公職人員職務行為不規范嚴重影響了政府形象。政府工作人員是政策的執行者，人們對政府的了解主要來自于政府工作人員的工作態度和工作行為。因此，公職人員的職業行為與政府形象有密切的聯系，其良好的職業行為對樹立良好的政府形象具有重要價值。一方面，公職人員的職業行為是影響政府形象的重要因素。韋伯認為，在現代國家中，真正的政府所以能使其發生效力者，既不在國會的辯論，亦非由于皇帝的赦令，而實系于有關日常生活的行政事務的推行。如果公職人員沒有規范的職業行為，就不可能在人們心中樹立起良好的政府形象。另一方面，公職人員個人及群體的職業行為又是政府形象的組成部分。在政府形象的諸多要素中，公職人員的職業行為是一個很重要的方面，公職人員的職業行為是政府形象的重要載體。公眾正是通過公職人員的職業行為了解政府，形成政府的總體形象概念。

根據現代民主理論，公眾是權力的所有者，政府是權力的受托者，因此，公職人員受公眾的委托，實施公共管理活動，為公眾提供優質的公共產品和服務，創造有利于社會發展和改善人民生活的優良環境，是他們的職責所在。公職人員除了在管理活動中得到應有的從業報酬之外，不應尋求其他額外的收益。但實際上，政府公職人員不是純粹的“道德人”，他們也是理性的“經濟人”，也在努力追求自己的利益最大化。在制度轉軌的過程中，一些公職人員可能利用轉型期監督機制不健全的漏洞進行“權力尋租”，利用權力謀取不正當利益。同時，某些公職人員受傳統社會“官本位”思想的影響，官僚作風嚴重，服務意識薄弱，導致公車消費、公款吃喝、公費旅游“三公”現象突出。由于政府公職人員直接面對民眾，他們不規范的職業行為影響了政府的公信力，敗壞了社會風氣，在一定程度上損害了政府“執政為民”的良好形象。

⒊公民權利意識的增強對政府形象提出了更高的要求。當前，在社會轉型的過程中，經濟利益被市場經濟激活，民眾的權利意識也在工業化的浪潮中復蘇。特別是經濟的發展、中產階級的興起和基層民主的發展，增強了公民的權利和法律意識，使公民在經濟需求得到一定滿足的同時，參與管理公共事務的熱情不斷高漲，他們希望通過參與公共事務管理來表達和維護自身的合法權益。而傳媒咨詢的發達和網絡技術的發展使得年輕人較為容易獲得更多的信息，從一個個公共事件中提高了分析、辨別能力，增強了權利意識，他們希望通過合法途徑維護自身權益。

亨廷頓認為，“高度傳統和高度現代化的社會都是十分安定的，恰恰是那種處于現代化過程中的社會最容易發生動亂”。[3］（p5）也就是說，處于社會轉型期的國家更容易產生政治不穩定。如果社會動員和政治參與擴張的速度偏高，政治組織化和制度化的速度偏低，其結果只能導致政治體系不具有組織和疏導日益擴大的政治參與的機制和能力，這種“比例失調”是政治不穩定和無秩序的根源。這就要求我國的政治體系要具有彈性和高度整合的能力，要有組織和疏導日益擴大的政治參與的機制和能力，能把不同的利益團體都整合到政治體系中來，使他們產生為政治體系高效工作的內在要求和對政治體系的忠誠，并學會按民主的規則行事，支持政治體系，認同民主框架。正因為如此，民眾對政府提出了更高的要求，他們希望政府的權力受到制約，能夠保障公民的權利，樹立更加規范、高效、廉潔、公正的政府新形象。

二、轉型期影響我國政府形象的原因

任何一個民族都不可能割裂傳統，因此，傳統行政文化在政府形象塑造中起著尤為重要的作用。另外，政府與媒體監督之間沒有形成良好互動，政府職能轉換不到位也使轉型期政府形象受到影響。

⒈“官本位”的傳統行政文化催生了管制型政府的形象。傳統中國實行君權至上的中央集權制度，政府在國家政治生活中居于主導地位，政府與民眾的關系是單維度的，僅僅把公眾當作統治與管理的對象，普通民眾只能被動地服從政府的政策。科舉制度進一步強化了政府官員的“官本位”意識，他們習慣以“父母官”的身份自居，更多地強調民眾對政府應盡的義務，而忽略政府對民眾應盡的責任。在這樣的行政文化架構中，體現等級的“尊卑”與體現秩序的“禮序”成為社會穩定的維系因素，政府的一切管理行為都是為了維護統治者的統治。如今，這種思想雖然受到批判，但由于社會轉型導致的價值失范，使其在行政文化層面的影響尚有殘留。這種“官本位”思想“往往以鼓勵犧牲個人利益來服從行政意志的方式出現，而不考慮政府是否真正為每一位社會成員提供了有效服務。”[4］隨著行政國家的出現，政府對人類生活領域不斷滲透和介入，自由將會縮小；政府的規模和權力過大，對公眾生活干預過多，會對民主構成威脅。“現代文明要求個人放棄相當一部分對自己生活的控制權利，把它們交給非人格化的機構，個人自治權利縮小，為自己謀取福利的責任在相當的程度上被集體機構主要是政府來承擔。社會契約賦予政府的責任是：做只有政府能做的事情并把它做好。如果政府缺乏足夠的回應性和責任心，如果政府形成獨立的利益，人們就會感覺到政府違反了社會契約所賦予的責任，人們就會失去對政府的信任”。[5］（p10）因此，在現代市場經濟背景下，要求政府縮減規模，構建服務型政府已成為趨勢，管制型政府已經失去了生命力，它的種種弊端也逐漸顯露，如政府機構膨脹、行政效率低下、官僚主義作風盛行、管理成本不斷增長等，這些問題的出現不僅損壞了政府的形象，而且降低了普通百姓對政府的支持率及信任度。

⒉政府與媒體之間沒有形成良性互動影響了政府形象的塑造。隨著互聯網的普及、資訊技術的發展，公眾能接觸到更多信息，對政府形象的要求也越來越高，對政府的職能及政策實施也越來越關注。由于公眾對政治的了解和認知通常經由大眾傳播媒介獲得，進而形成自己的政治態度，因此，如果新聞媒介傳播的是正面消息，就有助于政府樹立良好的形象。根據傳播學的信息傳播原理，只有確保信源的精確和信道的順暢，才能為媒體正確報道和輿論正確導向提供可能。在 “政府——傳播媒體——公眾”的信息傳播模式中，作為信息源的政府居于主導地位，需要做的就是要有效地發揮大眾傳媒的傳播功能。

目前，我國輿論監督雖取得了一些成績，但仍存在許多問題。輿論監督和突發性事件報道往往是政府與媒體產生矛盾的環節。對于政府而言，從維護社會穩定的角度強調新聞的宣傳價值，或者將新聞等同于宣傳。從理論層面上講，媒介監督只是輿論監督的一部分，為大眾提供言論自由的通道或載體，是它的權利和義務，但現實情況是，由于媒體與政府的隸屬關系，導致媒體的監督力度不足。這樣，由于政府與大眾傳媒不能實現良性互動，媒介權力和政府權力往往結合在一起，使黨政行為以輿論監督的形式出現，這既不利于整個社會以及公眾理性精神的培養，也使得“正面宣傳”的效果大打折扣，損害了政府與大眾傳媒的公信力，影響了政府良好形象的塑造。

⒊政府職能轉變不到位，社會治理模式簡單化，影響了政府形象。改革開放前的中國被稱為總體性社會，高度集權的政治體制使得行政權力的觸角深入到社會各個領域，國家掌握了社會中絕大部分資源的控制權和配置權，國家與社會高度一體化，政府包辦了一切社會事務，“全能政府”色彩突出，具有明顯的“極強國家、極弱社會的”特征。這種狀況導致各種社會團體幾乎沒有生存與發展的空間和環境，公民社會發展緩慢。

隨著計劃經濟向市場經濟的過渡，中國社會進入轉型期，舊體制逐漸被新體制所代替，政府職能也發生了轉變，政府對經濟的直接微觀管理轉變為宏觀調控，政府在社會生活的其他方面也逐漸縮小了管制范圍，“全能政府”逐漸向“有限政府”過渡，“管制型政府”逐漸向“服務型政府”過渡。同時，在社會治理方面改變策略，逐漸以服務代替管制，民主、有限、責任的政府形象逐漸取代全能、人治、低效的政府形象。

當前，政府在職能轉變方面取得了很大進步，政府權力逐漸淡出市場，民主法制建設逐漸加強，政務公開逐步推開，新聞發言人制度的建立也進一步滿足了受眾的知情權。但也要看到，政府未能徹底完成其職能和角色的轉換，政府越位、缺位、錯位行為時有發生，個別官商相互勾結及政府工作人員尋租行為，官員濫用權力事例仍然存在。特別是在社會轉型期的政治生態中，穩定壓倒一切，“其他任何事情都要以穩定為基本前提，任何工作都要給維穩讓路，為了維穩甚至可以不惜給正常經濟發展、民眾日常生活帶來負面影響。”[6］由此出發，政府對社會群體利益分化的現實，對出現的利益沖突，沒有完全擔當好“調解者”、“仲裁者”的角色，對僅是表達經濟利益訴求的“群體性事件”有時會采取簡單化和絕對化的方式進行社會管制。這種簡單的治理模式使許多矛盾非但沒有化解，反而淤積成堆，不但容易導致不穩定，而且損害了政府的公信力和形象。

三、轉型期我國政府形象塑造的路徑選擇

構建和諧社會的戰略目標對我國政府形象提出了新的要求，也給政府形象向更高層次轉變提供了契機。

⒈轉變政府職能，以公民參與塑造服務型政府形象。政府職能轉變是建立良好政府形象的基礎。改革開放以來，我國逐步由計劃經濟轉向社會主義市場經濟，經濟體制的轉變要求政治體制也要發生相應的變化，政府職能也要隨之轉變。

相對于計劃經濟體制下的“管制型政府”而言，“服務型政府是指運用法定權力組織動員政府和社會力量積極主動地為人民、為社會提供公共產品和有效公共服務的政府管理形式”，[7］它是適應市場經濟發展的需要，在公民本位、社會本位理念的指導下，在社會民主秩序的框架中構建和發展起來的。“服務型政府”尋求建立公私伙伴關系，推行公共服務社會化，依靠市場和社會的力量提高公共產品和服務的質量，而不是直接向公眾提供公共產品和服務。在這種治理模式下，“不僅有政府‘放權’的過程，更有政府‘還權’的過程，把本應由社會承擔的那部分公共管理的職能真正交由社會來行使”。[8］因此，服務型政府是授權的政府，強調權力向社會分散。政府通過采用公民參與、競爭機制和市場化的方式把權力授予給社會非政府組織，并用政策鼓勵非政府組織承擔一些公共服務職能。公共服務提供主體多元化要求政府通過對社會力量的組織、利用和管理來提高公共服務質量，扮演好“掌舵”而非“劃槳”的角色。

在新時期，政府只有逐漸強化社會管理和公共服務的職能，更多地關注社會生活，以公眾的需求為中心，以人民的需求為導向，為企業、公眾等提供高質量、高效率的服務，才能贏得公眾的贊同和支持，才能增強政府的凝聚力和號召力，樹立良好的政府形象。因此，必須把不該由政府管理的事交給市場、企業、社會組織和中介機構，切實轉變政府管理方式，加強社會管理。

⒉培養公民意識，塑造開放型政府形象。公眾是政府形象的認識主體，廣大公眾只有通過對共同關心的社會問題、政府政策等進行討論并對政府工作提出建議，逐漸形成相對統一的觀點、看法，才能形成自己的政府觀，進而影響政府形象的形成。

我國正處在傳統社會向現代社會的轉型期，“在處于現代化之中的社會里，擴大政治參與的一個關鍵就是將鄉村群眾引入國家政治”。[9］（p89）因此，應盡量給予公眾更多的參與機會、開辟更通暢的參與渠道，培養他們的公民意識，提高其參與能力。公民的最大特征是平等，即政治地位平等，人格平等，法律面前平等。公民意識是一種社會意識，它包括國家意識、法律意識、民主意識、公德意識等，增強公民意識有利于社會自治的形成和公共精神的培養。

公民意識的核心是公民身份意識，即公民對自己的身份——公民的認識。除了對公眾進行教育投資，提高他們的文化素質，幫助他們獲得政治信息，掌握民主政治的常識和技巧外，公民意識的培養更主要的是從民主實踐中獲得。只有學習如何以民主的方式生活，才可能逐步培養出民主傳統，進而為整個政治體制的民主化奠定堅實的基礎。在現階段，要進一步完善公民的利益表達機制、權益保障機制，強化政府、社會、公眾之間的良性互動，鼓勵公眾利用已有的公開化、制度化的參與渠道，實現良性參與。公眾公民意識的增強有利于增強權利意識，當他們受到不公正的待遇和利益受損的時候，有機會和渠道去申請立法救濟、行政救濟、司法救濟和社會救濟。同時，公民意識的提高有助于強化他們參與管理公共事務的主體意識，增強對政治的信任感，強化對國家的認同。

⒊以非政府組織的發展來培育公民社會，塑造分權型政府形象。經歷了市場和政府的雙重失靈后，20世紀70－80年代以來，一場以重新審視政府與市場關系為起點、以公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革在全球悄然興起。這場方興未艾的改革旨在逐步實現政府與市場的分離，而為了消除政府與市場之間簡單的“此消彼長”的“零和關系”，需要在政府與市場間形成一個“中介層面”，通過這一“中介層面”，實現政府與市場的互動。[10］（p27）這樣，大量的非政府組織應運而生，并且承接了從政府轉移出來的部分公共事務。實踐表明，“政府履行社會職責的能力是極為有限的，而非營利部門可以發揮巨大的作用”，[11］因此，非政府組織順理成章地打破了國家對社會公共事務的壟斷，“在民主浪潮的推動下，國家行政逐漸向公共行政的方向轉變，社會行政作為對國家行政不足的補正方式被推上了前臺。”[12］然而，長期以來，我國政府管理模式強調集權和單一管理，對成立非政府組織設置了過高的門檻，導致我國非政府組織發展的制度性空間不足，民間組織數量較少，經營困難，不能很好地發揮作用，抑制了公民社會的發展。因此，政府要進一步放松管制，積極培育和發展非政府組織，合理界定自己的權限范圍，樹立“以民為本”的服務意識，“既不把非政府組織看作是政府控制公民的領域，也不將它看作是公民對抗政府的陣地，充分認識到非政府組織是國家與公民合作的領域”，[13］（p59）政府和非政府組織并非一種“零和博弈”的關系，而是互補合作的伙伴關系。

通過創造非政府組織發展的寬松環境，降低成立非政府組織的門檻，大力培育其他服務性、公益性、互助性社會組織，可以擴大公眾參與的利益表達渠道，完善社會自治功能。同時，政府應出臺扶持和規范非政府組織的法律法規，加強監管，使非政府組織的運作更加規范，真正發揮非政府組織聯系政府與公民的橋梁作用，充分發揮其整合公民不同階層利益的功能。如果各個社會組織都能夠進行有效自治，人們就會習慣自己解決可能面臨的問題而不必依賴國家，這樣，國家權力就可以被控制在最小的范圍內。

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[6］于建嶸．壓力維穩已走到盡頭了[N］．南方都市報，2010－04－12．

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[13］秦暉．變革之道[M］．鄭州大學出版社，2007．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Shaping Government image is related to the credibility of the government，the government to the public affinity，and the public on the government＇s degree of acceptance．In the transformation process of traditional society to a modern society，agricultural society to industrial society，to respond the emergencies，we must attach importance to shaping the image of the government to maintain a strong public credibility and cohesion out the storm．In order to create a favorable image of a new modern democratic government，we should continue to deepen administrative reform，strengthen the government＇s substantive capacity and strengthening governance capacity，accelerate the building of civil society and the training of citizenship， and dredge the institutional channels of citizen participation．

Key words：social transformation；the government＇s image；rights awareness；democratic government

Analysis on the Mechanism Innovation of Shaping Our Government＇s Good Image in Social Transforming Period

Zhang Xiyong，Zhang Liwei

D63－3

A

1007－8207（2011）04－0021－04

2011－03－03

張西勇 （1975—），男，山東陽谷人，山東聊城大學管理學院講師，管理學碩士，研究方向為行政理論和行政管理現代化；張麗偉 （1986—），女，山東陽谷人，河北燕山大學經管學院行政管理專業研究生。