WTO視野下我國境外就業的相關問題與對策

□吳峰

（南通航運職業技術學院，江蘇 南通 226010）

WTO視野下我國境外就業的相關問題與對策

□吳峰

（南通航運職業技術學院，江蘇 南通226010）

隨著經濟全球化的深入和國際分工的演進，我國境外就業規模不斷擴大。在 “自然人流動”納入WTO的管轄以后，GATS在 “自然人流動”規則談判中躊躇不前，使我國的境外就業面臨特殊困境。因此，我國應以世界服務貿易的自由化為契機，積極推動 “自然人流動”規則的調整，以擴大海外投資，提升境外就業人員素質，完善境外就業立法為抓手，促進我國境外就業事業持續、健康發展。

境外就業；世界貿易組織；服務貿易；自然人流動

“自然人流動”作為 《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade of Service，以下簡稱GATS）下的四種國際服務貿易模式之一，在1995年世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）成立之后受到了成員方的普遍關注。在此背景下，我國作為人口大國，憑借勞動力方面的獨特優勢，使境外就業獲得了快速發展。境外就業規模不斷增加，就業地區分布日益廣泛，就業領域也日趨多樣。但與此同時，GATS在“自然人流動”談判問題上的躊躇不前也使得我國的境外就業面臨特殊困境。

一、境外就業與“自然人流動”

對于“境外就業”的理解，從目前學術界和實務界的認識來看，主要存在兩種理解方式。一種是狹義的理解，如我國頒布的《境外就業中介管理規定》中認為，“境外就業，是指中國公民與境外雇主簽訂勞動合同，在境外提供勞動并獲取勞動報酬的就業行為。”另一種是廣義的理解，如有學者認為，“境外就業是指中國公民受國內派遣或受境外雇主的雇用，到境外從事某項職業，以獲取勞動報酬的活動。它包括勞務輸出、工程承包、勞務合作、公民個人出境就業等。”[1］本文對“境外就業”采取的是廣義的概念界定，即“境外就業”是指一國公民到另一國提供勞務并獲取報酬的行為，而不管就業途徑及其與境外服務對象的關系如何。

從上述定義可以看出，境外就業實際上是 “勞動力”的國際流動，屬于勞動力來源國的“勞務輸出”，本質上屬于國際貿易中服務貿易的范疇。眾所周知，在20世紀70年代前，服務貿易一直從屬于貨物貿易。[2］在關稅與貿易總協定時期，服務貿易就長期游離于多邊貿易規則體系之外。而WTO成立后對世界貿易的重要貢獻之一就是將服務貿易納入了多邊規則約束的范圍，并達成了一項廣為人知的協定——GATS。在GATS中，成員方將服務貿易的類型按照服務提供模式的類型歸為四類：跨境提供、過境消費、商業存在和自然人流動。所謂“自然人流動”（Movement of Natural Persons），是指 “一成員方的服務提供者到另一成員方境內提供服務。”[3］（p219）因此，“境外就業”實際上就是第四種服務貿易的提供模式，屬于“自然人流動”的范疇，在法律上則必然要受到GATS的調整。而隨著世界服務貿易的不斷發展，“自然人流動”作為服務貿易的第四種模式越來越受到各國的重視。因此，國際社會關于“自然人流動”的規則對于我國境外就業事業的發展起著至關重要的基礎作用。

二、GATS背景下我國境外就業前景分析

⒈GATS對全球境外就業的促進作用有限。誠然，GATS的形成對國際服務貿易的開展和自由化起到了重要的促進作用，同時也有力地推動了國際勞務貿易的發展。但就當前的實踐來看，GATS對全球境外就業事業發展的促進作用是有限的。其關鍵在于GATS未能從根本上推動“自然人流動”的自由化，即未能從根本上克服“自然人流動”面臨的壁壘。

一方面，從GATS本身的形成過程來看，該協定僅是作為一種框架性協定簽訂的。其宗旨在于在透明度和貿易自由化的原則下，建立一個有關服務貿易的原則和規定性的多邊框架。因此，各個成員方在GATS項下的承諾大都停留在“水平承諾”上，實質性的減讓承諾極少。而關于“自然人流動”的議題，一開始就是發達國家和發展中國家爭議的焦點。由于發達國家主要處于服務輸出國的地位，而發展中國家則主要處于服務輸入國的地位，雙方在談判的過程中一直就存在著較多分歧。例如：基于發達國家與發展中國家在各自競爭優勢上的差異，發達國家一開始就只想把 “自然人流動”限定在與商業存在的運轉直接相關的自然人上，而發展中國家則主張應將“勞務輸出”這種類型的人員流動也納入GATS的調整范圍。[4］（p335）這一爭議最終以雙方的妥協而告終，GTAS將“自然人流動”作為服務貿易的一種方式予以肯定，同時又將“自然人流動”的具體類型及調控以“未盡事宜”的方式留給各個成員方以國內法的形式自行解決。

另一方面，境外就業人員是否屬于GATS下的“自然人”問題，在WTO內部即存在不同的理解。1998年，WTO秘書處解釋說，如果自然人是基于合同為東道國的公司工作，則其跨境提供服務屬于“自然人流動”，但若是作為該公司的雇員，則不屬于“自然人流動”。[5］而在2002年WTO與世界銀行的一次有關 “自然人流動”問題的研討會上，WTO秘書處在提交的一份背景材料中改變了原來的觀點。該材料提出，《關于GATS下提供服務的自然人流動的附件》適用于受雇于一成員方的服務提供者提供服務的一成員方的自然人。這些自然人可以是在其母國被雇傭，也可以受雇于東道國境內的服務提供者。[6］此外，關于“自然人流動”的“臨時流動”具體界定標準，WTO成員方之間也存在著較大的差異。而且根據GATS的規定，成員方在具體承諾中未作明確規定時，該“臨時流動”的期限實際上仍然依賴于各成員方自身國內的法律法規予以確定。因此，最終的決定權仍掌握在GATS的成員方，而且不受GATS多邊紀律的約束。

不管如何，WTO的現有制度安排和做法雖然暫時性地化解了發達國家與發展中國家的觀點沖突，卻并未能從根本上解決問題。雖然現有WTO的制度安排已將境外就業問題納入其管轄范圍，但并未能從根本上為境外就業活動的有序開展提供充分的制度保障。跨國的“自然人流動”依然受制于各國的簽證制度、邊境管理制度和移民制度。因此，在此后WTO發起的多邊談判中，圍繞該問題的爭論依然是此起彼伏。

⒉我國境外就業發展前景分析。改革開放30多年來，隨著我國對外經貿合作的不斷發展，我國的境外就業事業取得了長足進展。例如2010年全年，我國累計派出各類勞務人員41．1萬人。截止2010年末，我國在外境的各類勞務人員達到84．7萬人，再次創下歷史新高。[7］而從我國當前的境外就業實踐來看，目前我國公民出境就業的合法渠道主要有三種：一是通過境外就業中介機構介紹出境就業，二是通過對外勞務合作經營企業派出或對外承包工程項下帶出的勞務合作，三是通過跨國公司的內部人員流動出境就業。

但從現實來看，我國的境外就業仍存在著諸多方面的不足。如：輸出總量偏低，規模較小；外派勞務人員綜合素質偏低；缺乏得到國際統一認證的資格證書等。[8］不可否認，隨著經濟全球化的深入發展，伴隨資本的國際化流動與世界范圍內國際分工的演進，跨國就業轉移的發生已不可避免。[9］而信息技術的異軍突起，更是引發了世界各國就業市場進一步的國際化。不僅境內眾多的跨國公司和內資企業對應用型人才的需求不斷增長，而且境外各國對一些專門人才——尤其是高技能應用型人才的需求空間也很大。如有資料顯示，美國自20世紀90年代初以來僅計算機軟件人員就短缺100多萬人。一些發展中國家隨著經濟的高速發展，勞動力也出現了嚴重的匱乏。[10］日本、韓國等一些亞洲發達國家也面臨著同樣的困境。在此背景下，中國作為發展中國家，同時又是人口大國，在勞動力輸出方面當然具有著特殊的比較優勢。而且隨著我國教育事業的發展，國內勞動力素質也得到了持續不斷的提升，參與國際勞動力市場競爭的能力也在進一步增強。

同時，從世界服務貿易的多邊規則來看，雖然關于“自然人流動”的談判暫時無法達成一致，但在眾多發展中國家的廣泛參與和推動下，已經使“自然人流動”的具體規則在一些發達國家出現了有利于發展中國家的變化。即使這些規則的改變只是局部的，但其對“自然人流動”多邊規則的發展必將起到有力的推動作用。而且從北美自由貿易區、歐盟和東盟的實踐來看，WTO的一些成員方也以建立自由貿易區等形式通過積極的雙邊談判，在推動“自然人流動”自由化方面收到了可喜的成果。因此，“自然人流動”的自由化已成為服務貿易領域發展的重要趨勢之一。在此方面，我國在實踐中也與東盟簽訂了中國—東盟自貿區 《服務貿易協議》，在GATS的基礎上進一步拓寬了雙邊服務貿易的貿易領域和范圍，并且在不同程度上減少了“自然人流動”的市場準入限制，促進了雙邊境外就業的發展。

隨著全球經濟在金融危機后的恢復和發展，在貿易自由化的背景下，世界各國在經濟方面的比較優勢將會得到進一步的發揮。而在此背景下，只要我國立法部門通過完善立法為我國的境外就業提供制度保障，政府部門在境外就業政策上進行積極引導，我國境外就業必將能夠得到持續、健康發展。

三、關于促進我國境外就業的幾點建議

在服務貿易方面，如前所述，發展中國家與發達國家存在不同的比較優勢。對于中國而言，與眾多發達國家相比，作為勞動力資源相對豐富的發展中國家，盡管在全球服務貿易領域整體上還處于弱勢，但在建筑服務、海上運輸服務、醫療（中醫）服務、中文教育等領域，“自然人流動”顯然具有舉足輕重的作用。而在WTO關于“自然人流動”的談判暫時難以取得突破性進展的情況下，中國應積極發揮自身的影響力，利用自身在區域多邊貿易合作方面的優勢，推動“自然人流動”在各貿易方國內的市場開放進程，進而推動我國境外就業事業的發展。

⒈推動“自然人流動”規則的調整，改善境外就業制度環境。從長遠看，隨著我國貿易規模的持續擴大和經貿實力的不斷增強，我國的國際地位不斷上升，在國際多邊和雙邊談判中掌握的籌碼也不斷增加。因此，我國應在GATS的談判中發揮自身的主觀能動性，主動參與WTO“游戲規則”的制定，積極參與WTO的決策與實踐，推動WTO價值形態從“形式公平”向“實質公平”的轉變。尤其是在“自然人流動”規則的調整方面，應圍繞我國勞務輸出方面具有比較優勢的行業領域，推動成員方尤其是發達成員方進一步提升“自然人流動”的承諾水平，爭取對獨立于商業存在的自然人服務提供者作全面的市場準入承諾。例如：創設專門的服務提供者簽證，進一步削減限制“自然人流動”的簽證手續、數量限制、資格限制以及市場需求測試等壁壘措施。只有積極參與規則制定，才能最終從規則中獲益。

從短期看，我國在境外就業方面的主要利益還是集中在東南亞和周邊國家。因此，我們還可以利用雙邊貿易協定的方式打開周邊國家的勞務市場。例如：我國在與東盟達成 《服務貿易協議》后，東盟各國就在其WTO承諾基礎上做出了新的開放承諾。如新加坡的承諾主要包括商務服務、分銷、教育、醫療、娛樂和體育休閑服務、運輸等部門；馬來西亞的承諾主要包括商務服務、電信、建筑、金融、醫療、旅游和運輸等部門；東盟新成員柬埔寨、老撾、緬甸和越南也在商務服務、電信、建筑、金融、旅游和運輸等部門做出了開放承諾。

⒉以擴大海外投資為契機，全力提升境外就業規模。有數據顯示，2009年中國全行業海外直接投資居發展中國家及地區首位，居世界第五位，中國已成為名副其實的資本輸出大國。鑒于當前單純的“自然人流動”受到了諸多的限制，而以“商業存在”為載體的“自然人流動”受到了WTO成員方尤其是發達成員方制度上的廣泛認可，因此，我國完全可以以此為突破口，鼓勵國內有實力、有信譽的企業走出國門，以擴大海外投資為契機，全力提升我國的境外就業規模。

以建筑服務業為例，在美國，如中國建筑工人要進入美國勞務市場，由于美國業主、公司及至個人希望與在美注冊的公司打交道，而不希望與一個美國法律不易控制的公司打交道，因此，外國承包公司進入美國的建筑市場時，通常需要在美國注冊公司。而在日本，外國建筑企業要想進入日本建筑市場必須依據日本的《公司法》在日本設立當地法人，然后依據相關規定申請“建設業許可”，才能開展建筑項目業務。如果不在當地設立法人機構則不能在日本承包建筑項目工程。因此，以海外投資帶動境內勞動力實現境外就業，我國將大有作為。

⒊提升境外就業人員素質，優化境外就業人員的輸出結構。誠然，無論以何種方式實現境外就業，提高就業人員的素質都是十分重要的。從我國當前境外就業人員的素質來看，總體水平還不高。再加上缺乏得到國際統一認證的職業資格證書，尚不足以滿足境外各國的人才需求。這與我國作為世界貿易大國和人力資源大國的地位明顯不符。尤其是發達成員方，對外籍勞工在許多行業都需要經過職業能力測試和英語水平測試。例如在澳大利亞，就要求護士的英語水平必須達到雅思6．5分及以上的標準，對外籍海員的英語、救生、甲板和輪機操作等均有較高的素質要求。因此，要進一步擴大我國的境外就業，提升境外就業人員的素質是關鍵。鑒于世界范圍內對高素質、高技能人才的需求量依然較大，面對廣闊的海外就業市場，筆者認為，我國政府應在繼續加強對職業教育的投入和扶持力度的同時，制定和出臺相關政策，鼓勵高素質人才境外就業。國內眾多職業院校尤其是高職院校可以以此為契機，在世界服務業發展方興未艾之際抓住機遇，鼓勵年輕一代走出國門，積極利用職業院校學生的就業優勢，創新學生的就業模式，將就業視野擴展至全球范圍，推動學生實現境外就業。[8］通過提升境外就業人員素質，優化境外就業人員的輸出結構，推動我國境外就業的有效開展。

⒋完善境外就業立法，促進境外就業健康發展。目前，我國在促進公民境外就業、規范勞務輸出方面的立法還比較欠缺。一是立法的級別不高，基本上屬于部門規章；二是管理混亂，存在多頭管理、政令不一的現象。尤其是在實踐中，“無論是涉外勞務管理制度還是涉外勞務合同制度都存在許多問題，不能適應我國對外勞務事業發展的需要。”[9］因此，筆者認為，一方面，我們要進一步完善我國的勞務輸出法律制度，在國家層面制定《境外就業促進法》，從境外就業市場的規范、境外就業秩序的管理、境外就業人員的權益維護與保障等方面全面規范境外就業行為，促進境外就業的規范化。另一方面，我們還應積極與境外就業的東道國建立雙邊勞務合作的協調機制。通過該機制，我們可以向貿易伙伴推介中國對外勞務合作的管理程序、運作模式，使外方明確我國對外勞務合作不會對東道國產生滯留和非法移民等不良社會影響，打消外方在“自然人流動”市場開放上的疑慮，[10］從而促進我國境外就業的健康發展。

境外就業在我國既是一個老生常談的話題，又是一個嶄新的課題。盡管GATS在“自然人流動”問題的規則上還不完善，其作為當今世界服務貿易的模式之一也不是最主要的，但其地位與作用在當代世界經貿活動中已不容忽視。因此，我國應以GATS框架下的服務貿易自由化為契機，充分利用現存的國際機制，參與國際競爭和規則制定，推動“自然人流動”規則的談判，在維護發展中國家利益的同時，推動本國境外就業事業的科學發展。

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[5］See WTO document S /C/W /75．December 8．1998．

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：With the deepening of economic globalization and the evolution of international division of labor，overseas employment of China has increased massivly．Although the ＂movement of natural persons＂has been incorporated into the WTO rules， the negotiations of ＂movement of natural persons＂in GATS have not got any results yet．In order to improve the quality and healthy development of overseas employment on the basis of the liberalization of world trade in services，China should actively promote the adjustment of WTO rules on the ＂movement of natural persons＂，expand overseas investments，improve the skills of overseas workers and perfect the legislatures on overseas employments．

Key words：overseas employment；WTO；trade in services；movement of natural persons

Overseas Employment Under WTO：Problems and Proposals

Wu Feng

C913．2

A

1007－8207（2011）04－0059－04

2011－02－24

吳峰 （1980—），男，江蘇通州人，南通航運職業技術學院社科部講師，國際法學碩士，研究方向為國際經濟法和世貿組織法。

本文系江蘇省教育科學 “十一五”規劃重點資助課題 “高職院校促進學生境外就業策略研究”的階段性成果， 項目編號：B－a/2009/01/035。