對吉林省女村官隊伍建設問題的思考

□隋悅

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

對吉林省女村官隊伍建設問題的思考

□隋悅

（吉林省委黨校，吉林 長春130012）

女村官隊伍建設是衡量農村婦女參政狀況的指標，基層民主建設和村民自治為女村官隊建設提供了良好的政治機遇，國家的法律、政策是強有力的保障。本文分析了吉林省女村官隊伍建設的現狀和面臨的困境，并以社會性別為視角探討了其中的不利因素，在此基礎上提出了今后的發展思路。

吉林省；女村官；隊伍建設

黨的十七大報告把發展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務，并要求把它作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。在新時期，我國農村基層民主政治建設的主要內容之一是村民自治，而女村官參與村民自治的狀況可以反映農村基層民主建設的發展程度。我國農村婦女占農業人口的一半以上，是新農村建設的主力軍，可以說，女村官隊伍建設不僅是衡量我國農村婦女參政狀況的指標，也是基層民主政治建設的重要組成部分。

1995年9月在中國召開了第四次世界婦女大會，在這次會議上，江澤民同志宣告“中國把男女平等作為促進我國社會發展的一項基本國策。”此后國家相繼出臺了多項保障農村婦女政治權利的法律、法規、政策，女村官正是我國農村婦女實現政治權利的重要形式和渠道，是農村婦女實現參政權的現實反應，更是落實男女平等基本國策的體現，同時，也是我國履行國際條約的義務。然而，女村官隊伍建設情況不容樂觀，面臨著諸多困境，一方面來自于普遍性的非基于性別的障礙，另一方面來自于女村官面臨的特殊的基于性別的障礙。因此，吉林省女村官隊伍建設情況是值得我們思考和研究的課題之一。

一、吉林省女村官隊伍建設的政治機遇和法律保障

（一）農村基層民主政治建設為吉林省女村官隊伍建設提供了良好的政治機遇

黨的十七大報告首次將“基層群眾自治制度”納入中國特色政治制度范疇，這既是我黨尊重人民民主自治權利的具體體現，也是我國社會主義政治制度自身不斷完善和發展的生動體現。所謂基層民主，就是指在基層黨政、國家機構和社會團體，企、事業單位基層組織，城鄉群眾性自治組織中，基層人民群眾依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，基層組織的公共事務和公益事業實行民主自治的管理模式。它有效地保證了人民群眾直接參加國家和社會事務的管理。農村基層民主政治建設是社會主義民主政治思想在我國農村的最廣泛實踐，其基本形式就是村民自治。民主、自治的精神實質就是在同一個群體中，人人都享有平等的話語權，不因性別、民族、家庭背景等因素而有所區別。那么，兩性平等是指男女兩性在機會、權利甚至結果等方面的平等。在我國《憲法》中就是：婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等方面享有與男子平等的權利。“婦女解放的程度是衡量普遍解放的天然尺度。”農村婦女參與村民自治的狀況反映了農村基層民主建設的發展程度，女村官是農村婦女參政的主要形式和渠道。據吉林省婦聯百名女村官問卷調查顯示：女村官有60%是通過民主選舉當選，有31%是通過兩票制當選，有9%為組織上任命。[1］可以說，農村基層民主政治建設為吉林省女村官隊伍建設提供了良好的政治機遇。

（二）國際公約、國家法律和政策、地方法規為吉林省女村官隊伍建設提供了強有力的法律保障

提高女性在政治決策領域的比例是當今世界的發展趨勢，也是我國履行國際公約的義務。《消除對婦女一切形式歧視公約》是有關婦女參政的重要國際公約。該公約第4條規定：“締約各國為加速實現男女事實上的平等而采取的暫行特別措施，不得視為本公約所指的歧視，亦不得因此導致維持不平等或分別的標準；這些措施應在男女機會和待遇平等的目的達到之后，停止采用。”我國作為最早的締約國之一，有義務履行該公約的相關規定。1995年北京第四次世界婦女大會通過的《行動綱領》提出，婦女在各國各級政府決策中的比例應達到30%。我國《憲法》、《婦女權益保障法》、《村民委員會組織法》等相關法律、地方性法規和國家政策也確定了女村官應達到一定比例這一法定權利。《憲法》首先是保障婦女基本參政權利即男女享有同等的選舉權和被選舉權。《婦女權益保障法》第11條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表中，應當有適當數量的婦女代表。國家采取措施，逐步提高全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的婦女代表的比例。”《村民委員會組織法》規定：“村委會成員中，婦女應當有適當的名額。”《中國婦女發展綱要》、《吉林省婦女發展規劃》中都強調了這一規定。2007年，全國婦聯與民政部聯合下發了《關于充分發揮婦聯組織在基層群眾自治制度建設積極作用的若干意見》、《關于進一步加強新形勢下婦女參加村民委員會工作的意見》，為提高村“兩委”中婦女比例提供了有力的政策保障。《吉林省實施＜婦女權益保障法＞辦法》第12條規定：“社區居民委員會和村民委員會中應當有女性成員。村民代表會議、居民代表會議中應當有一定數量的婦女代表。”在全省第七屆村委會換屆選舉前，將“確保村委會中有一名女性成員”、“注意選配優秀女黨員進村組織領導班子”等規定分別寫入省政府、省委組織部下發的換屆選舉文件中。這些都為吉林省女村官隊伍建設提供了強有力的法律保障和政策支持。

二、吉林省女村官隊伍建設的現狀和影響因素

2009年－2010年，筆者隨同吉林省婦聯調研組歷時5個月，深入全省9個市州及部分縣、鄉、村，對農村婦女參政狀況進行調研，以召開座談會、發放問卷、實地考察等形式比較客觀地了解了當前吉林省農村婦女參政特別是女村官隊伍建設的情況、面臨的問題及影響其參政的因素。

（一）吉林省女村官隊伍建設的現狀

⒈吉林省女村官人數雖呈逐屆上升趨勢，但總體比例仍然偏低。本次調查顯示：2004年換屆后，全省村民委員會共選出女委員8185名，占委員總數的21．9%；有85．3%的村婦代會主任進入村委會，76．9%的黨員村婦代會主任進入村黨支部。2007年全省第七次村委會換屆后，全省9306個行政村共選出女委員9016名，比上屆多了831名，占委員總數（35314名）的25．5%，比上屆提高了3．6%；91．8%的村婦代會主任進入村委會，比上屆提高了6．5%；87．4%的黨員村婦代會主任進入村黨支部，比上屆提高了10．5%。據不完全統計，全省女性村黨支部書記、女村委會主任292人，在9306個行政村村官中占3．1%。從總體上看，吉林省女村官人數雖呈逐屆上升趨勢，但所占比例仍然偏低。

⒉開創了一個婦女直接參與選舉的先例——梨樹模式。有人把家庭聯產承包責任制和村民自治稱為我國農村經濟和政治發展的兩翼，但是，以“戶”為單位的經濟模式使女性的權利被淹沒在戶主（通常是男性）的權利之中，農村婦女獨立地參與社會的權利被覆蓋。正是村民直選的選舉方式使廣大婦女能夠有機會依照個人意愿行使選舉權，使得一些優秀的女村官脫穎而出，農村婦女的知政、議政、參政、執政等權利有了制度性的保障。

吉林省梨樹縣經歷了五屆村委會選舉，前兩屆沒有一名婦女當選村主任或副主任，從第三屆實行直接選舉以后，有兩名婦女當選為村委會主任；到了第四屆，18名婦女報名競選，直選產生了4名女性正、副主任。[2］扭轉局面的關鍵是提名權的問題。以往農村選舉候選人比較普遍的提名方式是戶代表或村民小組提名，而農村的傳統習俗是男性任戶主，這就意味著男性選民代表家庭行使提名權，婦女的提名權被自然地剝奪了。在這種傳統的提名方式中，優秀的婦女很難有機會行使提名權。梨樹縣作為“海選”發源地，開創了婦女參與直選的模式，與陜西的合陽模式、天津的塘沽模式成為我國農村婦女進村委的示范性典范，同時，也成為吉林省第一個實行村婦代會主任直選的地方。

（二）影響吉林省女村官隊伍建設的因素

⒈農村婦女競選村委失利的原因與“從夫居”的婚居模式有關。當選女村官的絕大多數是已婚婦女，而已婚婦女又多是外來媳婦，在本土生活時間短，沒有血緣家族背景，她們的人際鏈條比男性短。“中國社會是一個人情半人情社會，體制性權力要發揮作用往往有賴于村莊中的宗教、姻親、人情關系。”[3］加之個別地方賄選風的影響，宗族勢力也發揮著一定的作用，如果沒有家族的支持，沒有一個強大的血緣、宗族后盾，個人的力量是微弱的。

⒉“女子不御外政”、“男主外，女主內”的傳統文化之下的性別角色分工使女性被限權在家庭這個私人領域中。她們作為社會人的價值被貶低，往往被排除在村莊公共事務之外。農民的性別偏好是千百年來形成的文化羈絆，使得婦女參與公共事務的機會少，缺少公共事務管理鍛煉的機會，缺少展示才能的機會。一些女村官在家庭角色和社會角色的雙重壓力下，有負疚感和無能感，這也是農村婦女競選失利的原因。當然，也“與婦女素質低、能力差、不愿參政或者女性不團結有關。”[4］

此外，隨著國家惠農政策越來越多地惠及農民，村莊管理者的權力也越來越大，村官競爭更加激烈，女村官面臨的挑戰愈加嚴峻。女村官數量少，在村委會中的位置被邊緣化，女性作為一個性別群體無話語權，女黨員少，后備力量不足等也是我們面臨的嚴峻問題。

三、吉林省女村官隊伍建設的發展思路

影響農村婦女參政的因素是多方面的，首先是制度環境，包括政治、法律、政策的保障；其次是社會支持系統，比如婚居模式、家族宗族制度、主流意識等；第三是個人稟賦、參與意識、服務意識、組織能力等。筆者認為，農村婦女缺少的不是行政管理才能，而是展示才能的舞臺和對女性政治參與強有力的支持系統以及一個持續有效的女村官機制。女村官隊伍建設不會隨著時間和社會發展而自然完成，而是需要強大的外力支持和推動，即建立起女村官成長的長效機制。結合吉林省本土情況，我們可以從活動主體和干預措施兩個維度來設計吉林省女村官隊伍建設的發展思路。

（一）活動主體即政府、婦聯及非政府組織的積極推動

根據《婦女權益保障法》的規定，男女平等是我國的一項基本國策。第四次世界婦女大會通過的《行動綱領》明確指出：政府在實現性別平等主流化、促進性別平等、賦權婦女方面負主要責任。因此，在推進農村婦女參政、實現社會性別平等方面，政府應承擔主要責任，政府的行為和態度直接關系到婦女政治參與的程度和效果。我們可以借鑒一些地方政府、黨委的做法，將女村官一把手負責制度化。如湖南省第五次村委會換屆選舉，由于一把手負責制的推行，使得700個沒有選出女村委會委員的村，重新投票選出了女村委會委員。[5］政府積極解讀國家法律、政策，在地方性法規里規定明確的比例；規定村提名村委會候選人時必須有女性名額；規定沒有選出女性的采取“補選”的方法等，在所有村委會選舉工作相關文件中都有強調婦女參與和入選的規定。在選舉前的工作部署階段、宣傳發動階段、海選提名階段、投票選舉階段要有監督和考察，真正做到將性別意識納入村民自治主流。

婦聯推動型也顯示了其既非政府又非純粹民間組織的功能。婦聯作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，在農村基層社會具有巨大的影響力。在政策制定及執行、對村民的宣傳教育、對骨干婦女的培養等方面發揮著巨大作用。婦聯組織采取各種措施影響決策者，提高他們對基層婦女參政重要性的認識，比如河北遷西縣首開村婦代會直選先河，吉林省梨樹縣婦聯是吉林省開展婦代會直選的典范，可以說這些都是婦聯的原創。婦聯組織提前介入，積極協調，鼓勵一些有能力的婦女參與競選，注重對婦女主體意識、競爭意識、參與意識的培養，進行馬克思主義婦女觀和現代社會性別理念的培訓和宣傳，使廣大婦女認同男女之間的差異不完全是天生的生理差別導致的，而是社會文化造就的結果，從而提升了農村婦女的參政能力，為婦女參政營造了良好的文化環境。

非政府組織具有靈活性、草根性的特點和以人為本的理念，可以通過做項目模式推進婦女進村委。他們利用自身的優勢，以雄厚資金為后盾 （多為基金會支持），采取主動與政策制定者溝通、推動政策制定者和執行者到其他項目試點考察、在項目進行中請領導參與培訓等方法調動政策制定者的積極性，推動積極政策的出臺，促成活動目標的達成，如陜西省合陽縣是最為典型的項目推動型，實現了女村委會主任從零到二十的飛躍。[6］

（二）措施干預體現在法律的保障和政策的傾斜、先進性別觀念的宣傳教育以及對婦女骨干的重點培養上

法律的保障和政策的傾斜是女村官隊伍建設的關鍵。在參政領域的“性別配額制”是指在大選中各政黨的候選人或在已經當選的人員中，法律規定或政黨內部的規則設定了婦女（或男女）的最低比例。[7］它克服了因性別比例不均衡導致在決策機構中乃至某個群體的利益缺失，實現了機會平等向實質平等觀念的轉換。我國《村民委員會組織法》中規定“婦女應當有適當名額”，但是這個規定剛性不足，沒有規定具有可操作性的確切比例，為此一些地方做了積極的解讀和完善。例如：2007年，湖南省民政廳、省婦聯聯合下發了《關于全省第七次村委會換屆成員中做好確保婦女參選當選工作的意見》，明確規定“村民委員會成員中至少有一名婦女”。“村民代表會議中婦女代表的比例應占30%以上”。經過長期的努力，該省女村官比例穩步上升，參政成效顯著。還有的地方實行了“性別兩票制”、“婦女職位保留制”、“婦代會主任直接進村委會”的制度，有效保證了婦女人選。吉林省在第七屆村委會換屆前，將“注意選配優秀女黨員進村黨組織領導班子”寫進省政府、省委組織部下發的換屆選舉文件中。因此，法律和政策中的傾斜性規定是農村婦女參政最強有力的保障和支持。

先進性別觀念的宣傳教育是女村官隊伍建設的根本。宣傳教育對象不僅包括廣大農村婦女，使她們剔除男權文化的影響（即以男性為本位，在男性審視、主導下構建的文化如“遵守婦道”、“相夫教子”等等），還包括對男性選民特別是對當權者、決策者的宣傳教育，使其樹立馬克思主義婦女觀，以男女平等基本國策為其指導原則，在進行先進性別宣傳教育的同時，使其認識到農村婦女參政也是基層民主政治建設的重要組成部分。

對婦女骨干的重點培養是女村官隊伍建設的有效途徑。女村官在農村經濟建設中有作為，村級集體有經濟實力，她在群眾中就有凝聚力和號召力。群眾信賴女能人、“女狀元”，認為她們有富甲一方的能力。因此，培養女村官的成功經驗說明：選擇家庭經濟能力中上，掌握一定社會資本，受教育程度相對高的婦女，將其作為重點培養對象，會為其他農村婦女帶來示范作用。

第四次世界婦女大會通過的《行動綱領》指出：“社會化以及男女陳規定型的消極觀念，包括媒體傳播的陳規定型的觀念，強化了政治決策仍是男性領域的傾向。”“許多政黨和政府的傳統運作形態繼續成為妨礙婦女參與公共生活的障礙”。“歧視性態度和做法，家庭和照顧子女的責任，爭取和擔任公職所需付出的高昂代價，都可能使婦女不愿意爭取擔任政治職位”。因此，農村婦女的政治參與觸動的不僅僅是村民自治的模式，而是對父權制意識形態的挑戰。

2010年9月，全國人大常委會副委員長、全國婦聯主席陳至立在聯合國教科文組織性別平等未來論壇演講中指出：兩性之間的不平等不會隨著社會發展而自然消除。要通過教育和宣傳推動性別平等文化的普及和傳播，賦權婦女推動社會和諧發展。婦女獲得真正解放的關鍵，在于實現賦權婦女。其中很重要的一點就是確保婦女平等地參與社會公共事務的管理和決策。只有當足夠數量的婦女參與社會公共事務的決策和管理，才可能將性別意識納入到各領域有關立法、政策、方案、活動等的設計、執行和評估的全過程，才能確保女性和男性平等地參與、貢獻于社會發展。

[1］[2］張桂焱．曉風生暖春正濃[J］．吉林女村官[M］．吉林人民出版社，2010．

[3］劉筱紅．村莊權利系統中女村官地位的類型分析[J］．婦女研究論叢，2005，（01）．

[4］丁娟．婦女生活與參與式研究[N］．中國婦女報，2005－10－18．

[5］馬冬玲．在村委會選舉中納入性別平等[J］．性別平等的法律與政策[M］．中國社會科學出版社，2008．

[6］卓惠萍．促進婦女進村委：模式、問題與對策[J］．山西師大學報，2010，（03）．

[7］D．達勒魯普，L．弗萊登瓦爾．配額制：對婦女平等參政的快速跟進[J］．高靜宇摘譯．國外社會科學，2006，（06）：61－62．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Construction of female county official is a measure of indicators of the situation of rural women in politics，grassroots democracy and village self－government for the construction of female county official team provides a good political opportunity，and national laws，policies，are strong protection．This paper analyzes the ranks of female county official in Jilin Province the current situation and the difficulties faced by the perspective of gender disadvantages of them and put forward ideas for future development．

Key words：Jilin；female county official；staff

On the Construction of Female County Official in Jilin Province

Sui Yue

D630．3

A

1007－8207（2011）04－0066－04

2010－12－20

隋悅 （1968—），女，吉林長春人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）法學教研部副教授，研究方向為婦女學、法學。

本文系吉林省委黨校 （吉林省行政學院）2010年校 （院）級課題 “吉林省女村官隊伍建設面臨的問題及對策研究”的階段性成果，項目編號：2010206；吉林大學2010年 “農村基層民主政治建設與婦女參政問題研究”的科研項目。