“小金庫”引發職務犯罪現象透視

□ 劉尚旺，王文霞

（濟南市長清區檢察院，山東 濟南 250300）

“小金庫”引發職務犯罪現象透視

□ 劉尚旺，王文霞

（濟南市長清區檢察院，山東 濟南250300）

近年來， “小金庫”引發的職務犯罪案件呈現數量上升、查處難度越來越大的特點，這嚴重削弱了黨和政府在人民群眾中的威信，損害了黨和政府的形象。有鑒于此，本文分析了 “小金庫”引發的職務犯罪典型案件的主要表現形式，梳理出該類職務犯罪案件的發案特點，從主觀和客觀兩個方面查找了該類職務犯罪案件的發案原因，分析了該類案件頻發的社會危害性，并針對上述情況，從思想教育、加強管理、完善制度、加大打擊力度等幾個方面提出了預防對策，以其對遏制此類案件的發生有所裨益。

小金庫；職務犯罪

近年來，隨著國家治理“小金庫”力度的不斷加大，“小金庫”以更加隱蔽的形式出現，已逐漸發展為引發職務犯罪的一個重要誘因。為此，本文以濟南市長清區人民檢察院2003年以來查辦的“小金庫”職務犯罪案件為例進行分析，從中查找出該類犯罪的新特點和新形式，梳理該類案件的發案原因，進而提出有效預防和遏制這類犯罪發生的對策。

一、“小金庫”引發的職務犯罪特點分析

“小金庫”引發的職務犯罪削弱了黨和政府在人民群眾中的威信，嚴重損害了黨和政府的形象，從濟南市長清區立查的該類案件（14件30人）來看，此類犯罪呈現以下幾個特點。

⒈發案數上升趨勢明顯。通過比較分析2003－2008年的案件數量，我們發現，雖然有的年份案件數量有所下降，但是從整體趨勢上看，發案數還是呈明顯的上升趨勢。

⒉涉及行業部門廣泛。案件涉及民政、學校、糧食、化工、工程建設等6個部門，既有國家行政機關事業單位，也有國有單位和公司；既有行業壟斷部門，也有村基層組織，范圍之廣，是其他類別的職務犯罪案件所沒有的。

⒊犯罪主體年齡集中。通過數據分析，我們發現，嫌疑人年齡在50歲以下的有20人，占總人數的67%；其中30歲到50歲的18人，占總人數的60%。

⒋犯罪主體學歷偏低，但呈現高學歷化的態勢。在涉嫌犯罪的30人中，大學學歷的僅有6人，占總人數的20%，而高中以下學歷的有17人，占總人數的57%。再仔細分析，2003－2006年，專科學歷的有3人，沒有大學學歷的；2008年一年，就有大學學歷的6人，專科學歷的1人。由此可見，該類犯罪的犯罪主體正向高學歷的方向發展。

⒌窩案串案多，涉案資金巨大。在14起案件中窩案串案的就有5案17人，占總案件數的36%，總人數的57%。2008年立查了一起七人貪污案，涉案資金達到60余萬元，這在我院立查的貪污類案件中，數額之大，其它類案件不能望其項背。

⒍犯罪手段隱蔽。許多發案單位都是假借各種名義，以虛列支出、虛開發票等方法套取現金，或者應入賬不入賬，以多本賬做掩蓋，有的甚至不做賬。同時，“小金庫”的情況只有少數人知道，只要內部人不說，知情人不舉，很難發現和查清。如2003年查處的一起貪污案，就是利用其管理學校學生委培費“小金庫”現金之機，以虛列支出、虛開發票等方式先后套取現金5萬余元，用于個人消費、請客吃飯。

⒎作案次數多，時間跨度大。在所立查的14起案件中，作案次數在5次以上的有8件，占總案件數的67%；時間跨度在3年以上的有21人，占總人數的70%。如我們查處的一起三人貪污案，貪污公款達17次，時間跨度達9年之久。

⒏發現、查處難度大。因小金庫資金為體外循環，運行相對封閉，堡壘堅固，偵查人員不容易從賬目上發現問題，給發現和查處帶來很大困難。“小金庫”均為單位“一把手”授意設立，往往由少數幾個人知曉和掌握，由于共同的利益捆綁，這些人往往在事前建立攻守同盟，事發后一般很難突破。

二、“小金庫”引發的職務犯罪的成因及危害

（一）“小金庫”引發的職務犯罪的發案原因分析

⒈單位“一把手”法紀觀念不強。由于一些單位違反國家財經紀律，違法或違規私設“小金庫”，而單位個別領導或管理人員則視“小金庫”為自己隨意支取的小錢柜，從中大肆進行貪污、挪用公款或私分國有資產等職務犯罪行為，導致犯罪率升高。有的認為在當前形勢下，各種禮節應酬和往來都需要花錢，而正常財務中的開支項目和數額都有嚴格控制，只要自己不裝腰包，設立“小金庫”犯不了大錯誤，把黨紀國法丟在腦后。有的甚至認為，都按規定辦事，基層工作就寸步難行，會影響本單位的發展，把規范與發展對立起來，陷入“不違規就辦不成事”的誤區。

⒉監督處理軟弱乏力。“小金庫”是在較隱密的情況下設立的，知情面窄，難以察覺，收支情況往往是個別領導和個別人知道，而綜合管理監督部門因管理的范圍廣難以普遍性監督，財政部門只管業務指導，不管事、不管人，導致管事、管人與管業務相分離；紀檢監察機關只是在有舉報時才去監督查處。同時，在處理“小金庫”問題時，由于法規制度的不完善，至今還沒有一個明確具體的查處“小金庫”的規定和條例，在處理上沒有明確具體的規范性程序，因而在查處“小金庫”問題上隨意性很大，往往是以罰代刑，一罰了之。只有當行為人的行為已符合貪污、賄賂、瀆職犯罪的構成要件時，才以犯罪論處，“小金庫”違紀違法成本低。還有一種情形是，實踐中共同貪污行為有時與共同私分國資行為難以區別，最后許多共同貪污行為易被定性為私分國資行為，而兩者在處罰上相差甚遠，打擊無力，無形中放縱了犯罪，使“小金庫”設立者感到風險成本小、無畏懼震懾力，在一定程度上又助長了一些部門和單位“頂風違紀”的不良風氣。

⒊財經法規、經費管理制度不夠完善。一些部門或單位為解決一些合理不合法、合法不合理的開支，想方設法把一些創收經費、生產經營收益等轉化成 “小金庫”。特別是一些職能部門、企事業單位和社會團體容易把創收和獲利變成“小金庫”，不僅嚴重干擾了財經管理秩序，也成為誘發職務犯罪的一個重要原因。

⒋內部控制制度不完善。法律賦予會計人員的監督職責與社會現實環境差距較大，會計職業道德要求與現實社會環境反差很大，現行會計核算環境及核算方法、體系上存在漏洞。會計職業道德要求會計人員具有客觀、公正、嚴謹的工作態度，敢于堅持原則和勇于執法的責任感等等，但現實中會計從業人員“頂得住的站不住，站得住的頂不住”的現象十分普遍，使會計內部監督有名無實。且財務人員易受單位領導控制，以致幾乎所有“小金庫”都離不開財務人員的參與，財務監督職能被異化和弱化。加之現行會計核算方法的選擇具有相對的隨意性，使單位及會計人員有較大的操縱余地，這就給設立“小金庫”提供了便利條件。

（二）“小金庫”職務犯罪的危害

“小金庫”雖“小”，但其危害性卻不小，是滋生腐敗的溫床。具體來說，“小金庫”職務犯罪具有以下危害性：

⒈腐蝕了黨的領導干部。由于“小金庫”是依據少數領導干部出于某種不光明的目的搞出來的，管理權和支配權都掌握在他們手中，且普遍存在公款私存、隨意進出、收支混亂、無賬等現象。一些人就拿著手中掌控的“小金庫”揮霍、挪用、私分、侵占甚至貪污。“小金庫”的存在，嚴重地腐蝕了黨的領導干部。

⒉助長了“拜金主義”思想。“小金庫”已成為一些單位領導干部的個人銀行，是游山玩水、亂獎濫發、隱瞞報賬內容等非正常開支的重要渠道。“小金庫”現象對“拜金主義”思潮的滋生，起著推波助瀾的作用。“小金庫”花起來幾乎不受任何約束，利用“小金庫”享受高級別的“吃、喝、玩、樂”“大款干不過公款”就是這一現象的真實寫照。

⒊損害了干群關系。為吃喝玩樂、請客送禮大開方便之門，嚴重腐化了社會風氣，毒化了人們的心靈。少數黨員干部憑借“小金庫”請客送禮、侵占私分、貪污挪用，在群眾中造成惡劣的影響，容易造成群眾對我黨和黨的領導干部的猜測、議論和不信任，這既損害領導干部的公仆形象，同樣也嚴重損害了干群關系。

⒋導致國有資產流失。現在“小金庫”的數額越來越大，有的“小金庫”數額已上至十幾萬、百萬，甚至上千萬。“小金庫”的資金來源主要是對各種收入的截留或轉移，使國家、集體大量資產流入個人腰包，給國家財產和集體利益帶來了巨大的損失，嚴重擾亂了正常的經濟秩序。

⒌影響國民經濟的宏觀調控。由于“小金庫”存在于賬外，必定造成所在部門財務的虛假性，并使收支兩條線陷于混亂，造成行政事業單位收支不實，導致統計指標失真，致使國家搞不清市面的現金量，從而影響金融市場。

三、“小金庫”職務犯罪的預防對策

遏制“小金庫”現象的發生，必須從源頭上消除“小金庫”存在的土壤和條件，堅持標本兼治，以宏觀防范和微觀懲治相結合的手段進行綜合治理。

（一）加強教育，構筑思想防線

要在各部門和單位進一步加強法制宣傳教育，提高單位、單位領導干部的法制觀念和意識，特別是要加強廉潔自律教育，推進黨風廉政責任制建設，增強領導干部的廉政意識、責任意識、遵紀守法的意識，牢固樹立抵御腐敗的思想和道德品質，自覺從自身做起，清正廉潔。在思想上牢固樹立正確的人生觀和世界觀，為從源頭上遏制腐敗打下堅實的思想基礎；要用典型案例，用發生在身邊的人和事進行教育，使其克服僥幸心理，增強遵紀守法意識。強對財會從業人員職業道德教育，樹立會計人員自我保護意識，愛崗敬業，誠實守信，堅持原則；同時加大力度宣傳有關查處“小金庫”的法律、法規和政策，要反復強調“小金庫”存在的危害性，使廣大干部職工牢牢樹立守法意識，對“小金庫”問題共同筑起一道抵御腐敗現象的銅墻鐵壁。

（二）加強用人管理，構筑基礎防線

人是社會和經濟活動的主體，用人是遏制 “小金庫”及其犯罪的基礎。針對“小金庫”而言，除了要慎重選拔單位負責人以外，同時必須加強和完善對財務人員的管理。選拔、任用、考核單位領導，一定要注重政治、思想、道德、法紀方面的一貫表現，注重考察這些人的權力觀、價值觀、利益觀、法紀觀、大局觀。由于財務人員受單位領導控制，財務人員可以在“小金庫”得到較大的個人利益，幾乎所有的“小金庫”，都離不開財務人員參與甚至主謀，財務監督職權在這里被完全弱化和異化。因此，可以考慮改革財會人員的現行管理辦法，對財會人員的任免、考核、獎懲，一律由上級機關和會計管理部門負責，推進會計委派制度，建立責任追究制度，對單位財會人員加強考核和監管。

（三）加強監督，構筑“陽光”防線

“陽光”是最好的防腐劑。要加強專門機構的監督，以權力制約權力。單位主管部門、監察、審計、金融等職能部門要強化監督檢查力度，盡最大可能查隱患、堵漏洞、促整改，鏟除“小金庫”孳生和存在的條件；特別要強化審計監督，加強審計機關、審計機構的權威性和監督作用，定期或不定期地對單位內部控制制度進行測評，以杜絕單位管理部門負責人濫用職權所造成的內部控制制度形同虛設的情況；應進一步深化領導人員任期經濟責任審計，促進被審計單位強化內部管理，健全內部制約機制，增強領導的廉潔自律意識，促使其勤政廉政；建立并健全離任審計制，對于財物管理混亂，賬目不清、不全的單位，對離任者暫停離崗，直至把問題搞清楚為止。對于涉及貪污受賄、集體私分公共財物的單位領導，檢察機關要協同紀檢部門，視案情對涉案人員作出相應的處理，該追究刑事責任的，檢察機關應予嚴厲查處。要加強民主監督，舉報有獎制，群眾舉報的“小金庫”問題，必須認真查處，一經查實，可從罰沒資金中提取一定比例的金額對舉報人進行獎勵，同時嚴格保護舉報人的合法權益；大力推進政務、財務、事務公開，強化群眾監督和輿論監督。對本單位、部門重大決策問題、生產經營管理方面重大問題、財務收支情況、涉及職工切身利益問題、領導干部黨風廉政建設問題，都要進行公開，接受群眾全方位的監督，調動廣大群眾參政議政的熱情，以威懾違規違紀分子，讓“小金庫”問題不能滋生蔓延。

（四）完善制度，構筑財務管理防線

完善財務管理監督制度，嚴格按照會計法、審計法、現金管理條例等法律法規的規定，建章立制加強對資金的統一管理，嚴格實行收支兩條線，一個單位只能設立一套賬簿，從管理的薄弱環節和制度的漏洞入手，有針對性地建立健全單位規章制度。堅持管賬、管錢、管物人員定期輪崗制度，把思想好、素質高、法紀觀念強的同志安排到會計工作崗位。建立和完善責任追究制度。把“小金庫”問題作為黨風廉政建設的責任目標之一，將各級行政部門、事業單位、國有單位領導防范“小金庫”的情況納入年終考核，實行一票否決制。嚴格執行銀行賬戶實名制，從制度上堵住以個人名義進行公款私存，私設“小金庫”的漏洞。

（五）加大查處力度，構筑震懾防線

從某種意義上說，嚴肅查處可以增加違法犯罪的成本，從而震懾、遏制違法犯罪。堅持執法必嚴、違法必究、加大查處力度，無疑是重要和有效的遏制措施。紀檢監察機關、財政、稅務、審計等部門，要充分認識“小金庫”的違法性和嚴重社會危害性，認真開展清查工作，把有行政事業性收費和罰沒收入、預算外資金較多、內部管理不嚴、群眾反映問題較多的單位作為檢查重點，一查到底，不留死角。盡可能杜絕“小金庫”的資金來源。對查出有問題的單位，要及時提出限期整改要求，并進行復查落實；對有關責任人員，要依據事實和法規、紀律，追究黨政紀責任，需要追究刑事責任的，檢察機關要及時查處，依法嚴懲。只有查出一個、懲處一個，才能警示全體，形成足夠的震懾力，使多數人不敢“跨越雷池”。

（六）注意疏導，提前預防

預防職務犯罪如同治水，既要“堵”，又要“疏”。具體到預防“小金庫”引發的職務犯罪，上述四條對策是關于“堵”的問題，那么如何“疏”呢？疏導就是實事求是，合情合理地照顧到和解決好單位職工的切身利益問題和對外交往問題。應發的獎金、加班工資、補貼等要定期發放；單位、部門對外交往的招待、交際等費用，在必須、合理的前提下，經上級組織或領導同意后，核定一個合理的數額，使單位和部門不愿意去設 “小金庫”。與此同時，檢察機關在查處因單位私設“小金庫”而引發的職務犯罪案件過程中，要結合辦案，以案說法，切實做好預防和綜合治理工作，同時還要認真查找犯罪的原因和存在的問題和漏洞，及時對案發單位提出檢察建議，幫助整章建制，真正把“小金庫”問題納入我們檢察機關預防職務犯罪的一項工作進行研究，努力減少和杜絕“小金庫”的產生。

（責任編輯：徐 虹）

Abstract：In recent years，“small treasuries” triggered by the number of crimes committed showed up，investigate the characteristics of more and more difficult．This seriously weakened the party and the government＇s prestige among the people，damaged the party and the government＇s image．In view of this，the paper analyzes the “small treasuries” typical cases of crimes committed caused a major form of expression，to tease out the crimes committed in the incidence of such features．This article finds both the subjective and the objective of the incidence of such crimes committed in the cause of the frequent cases of such harm to society．And for the above，from the ideological education，strengthen management，improve the system，step up our efforts，and several other preventive measures put forward，its right to curb the occurrence of such cases be beneficial．

Key words：small treasuries；duty－crimes

Phenomenon of “Small Treasuries” Caused Perspective of Duty－crimes

Liu Shangwang，Wang Wenxia

D924．392

A

1007－8207（2011）04－0080－03

2011－01－20

劉尚旺 （1963—），男，山東長清人，濟南市長清區人民檢察院職務犯罪預防科科長；王文霞 （1979—），女，山東平邑人，濟南市長清區人民檢察院副科級檢察員。