委托代理視角下的事業單位“管辦分離”改革探討

潘加軍，劉煥明

（江南大學，江蘇無錫 214122）

委托代理視角下的事業單位“管辦分離”改革探討

潘加軍，劉煥明

（江南大學，江蘇無錫 214122）

傳統公共事業管理體制下，由于政事不分、管辦不分，造成事業單位角色不明，效率低下，監督缺位等一系列問題。“管辦分離”改革的目的是將政府部門與事業單位之間的關系發展為以契約為基礎的合作伙伴關系，實現互動式的社會治理。我國地方公共事業管辦分離改革尚存在新設事業單位管理機構權力不明、組織之間激勵不相容和體制環境制約等問題。為此，推動管辦分離改革的有效措施是：明晰政府管理部門與代理主體的權力邊界；推動管辦分離的制度化建設；構建有效的激勵約束機制和創新體制環境。

委托代理；事業單位；管理體制；管辦分離；體制創新

隨著我國公民對公共物品的需求快速增長和全球治理日趨明顯，如何保護公共利益、促進公共物品供給和推進公共事業管理體制創新已成為目前各級政府面臨的改革難題。作為公共產品供給重要主體之一的事業單位經過二十多年“摸著石頭過河”探索式改革，仍然缺乏總體規劃、明確目標和特定的改革思路，對全局性的思考和制度設計也顯落后。當事業單位從初步“放權搞活”嘗試性的改革進入攻堅階段后，以市場經濟為主導的改革環境逐步形成，“零敲細打”的改革模式陷入新的困境，核心問題難以突破，“高房價、看病難、讀書貴”和社會保障體系薄弱等一系列民生問題成了公共事業發展的“瓶頸”。

面對公共事業領域現實存在的各種需求，“管辦分離”改革成為近年來公共事業管理制度創新的新取向。從制度經濟學的角度來看，“管辦分離”改革實質是將以往政府與事業單位之間虛擬的委托代理關系即政事不分、管辦不分向實體化轉變，亦即實現政事分開、管辦分離。因此，如何構建和完善公民、事業單位與政府的委托代理機制，實現權力主體、代理機構和其它社會主體的分散化治理，將成為事業單位“管辦分離”改革的目標導向。

一、管辦不分模式下的公共事業委托代理關系與問題分析

公共事業旨在解決“政府失靈”和“市場失靈”問題，它主要存在于政府管不了、又不適宜涉足的領域。Salamon提出了一個他稱之為“委托政府”（third–party government）理論，即政府為實現自己的目標而將提供公益服務的任務委托給公共事業組織來執行。[1]因此，我們可以把事業單位稱作“代理機構”。從委托與代理的角度看，事業單位管辦不分管理模式與管辦分離的改革模式形成了不同性質的委托代理關系:

1.傳統公共事業管理體制下委托代理關系分析。我國傳統事業單位管理體制理論上存在多重復雜的委托代理關系：首先，為了克服市場失靈，提高公共產品的供給及增進社會福利，公民將社會事業領域國有資產的所有權和經營權授予政府行使，政府作為公共利益的代表，承擔著為委托人即公民服務的角色，這樣就構成了第一層委托代理關系。在這層委托代理關系中，初始委托人是公民，代理人是各級政府；其次，在政府職能多樣化和管理分工日益專門化的背景下，代表整體利益的政府又作為委托人將一部分公共產品供給和管理權力委托給具有社會事業管理職責的政府部門。政府將行政權力委托給政府部門處于委托人的地位，而政府部門及官員行使行政權力處于代理人地位。由此，政府與政府官員之間又形成了第二層委托——代理關系。最后，由于政府在公共物品的供給中存在著低效率、尋租行為和官僚作風等缺陷，政府部門作為委托人將其行使的社會事業管理的權力委托給最終代理人即事業單位，由事業單位即代理人具體對公共資源進行組織和管理，從而形成了第三層委托代理關系，在這里，事業單位可以看作是公眾的“二代理人”。由此可以看出，在初始委托人（公民）和最終代理人（事業單位管理人員）之間形成了多層次的委托代理關系，政府和政府部門在其中兼任委托人和代理人的角色。

2.行政事業一體化體制下虛擬委托代理關系存在的問題。從傳統計劃經濟體制下發展起來的事業單位管理制度并不具備真正意義上的委托代理關系。雖然事業單位管理體制改革探索了多年，事業單位在改革中也獲得了一定的自主權，但政事不分、行政事業一體化是其基本特征，事業單位“管辦合一”的管理模式沒有根本改變。換句話說，我國政府與事業單位的關系只是虛擬的委托代理關系，真正的委托代理管理機制即事業單位享有充分的自主權并接受政府代理人監督制約的模式尚未建立起來。在這種虛擬的委托代理關系下，命令和控制手段仍然是政府對事業單位管理的主要手段，大多事業單位主管部門同時扮演著資產所有者、政策制定者、付費者和監管者等多重角色，在缺乏對政府主管部門有效約束的情況下，政府多重角色之間存在嚴重的利益沖突，妨礙了公共服務事業的發展和效率改進，無法回應公民日益增長的公共服務要求。

在信息不對稱條件下，由于公共事業管理體制下形成的“全體公民——政府——政府部門——事業單位”關系鏈條上過多的委托代理層次，以及委托人與代理人各自的目標效用函數不一致，使公眾、政府和公共事業組織之間委托代理問題產生：公共事業組織的權力來自于人民，公眾是事業單位的初始委托人，但公共事業組織的活動完全受制于政府意志，單一地向政府負責，將公民的監督角色虛置化，導致公共事業運行缺乏一個有效的監督約束機制，其管理人員將更多的精力花在向上爭取更多的經費上，而忽視向社會提供優質的服務。目前事業單位每年花費國家財政經費高達上千億元，約占年財政總支出的1/3，但所提供的社會公共服務卻飽受批評。在第二層委托關系中，由于我國事業單位還沒有完全擺脫計劃經濟運行模式，委托人與代理人之間職能分工不清晰，政府控制權力過大，通過設立一套機構對事業組織實行單一的行政化方式管理，這不僅增大了機構的運行成本，而且事業單位在“經濟人”原則下因缺少激勵因素而可能不嚴格按委托人的利益最大化行事，造成事業機構自身利益集團化、普遍化和機制化現象產生。例如我國事業單位擁有近3000億的國有資產，70%以上的科研人員，95%以上的教師和醫生，對中國的GDP的貢獻卻只有5%—10%。[2]

二、管辦分離：以契約為基礎的公共事業管理體制改革探索

我國經過多年改革實踐和對發達國家公共服務改革經驗的考察，發現事業單位改革的切入點和關鍵點在于政府層面的體制性變革。政府部門與事業單位權力邊界模糊、傳統體制下形成的既得利益格局制約、監督管理與服務職能定位不清等是導致事業單位改革滯后的主要原因。因此，如何突破原有體制的制約，明晰政府與事業單位關系將是整個改革的突破口和關鍵。針對這個問題，黨的十六大提出“按照政事分開的原則，改革事業單位管理體制”，接著十七大報告繼續強調加快推進“政事分開、管辦分開”來規范行政行為，推進事業單位分類改革，表明“政事分開”仍然是深化我國事業單位體制改革的主要路徑選擇。在“小政府、大社會”理念和政事分開改革原則指導下，管辦分離改革試驗成為了新一輪公共事業管理體制改革的具體實踐。

管辦分離的改革設計是在政府放松管制和職能轉變的前提下，改變傳統的命令與服從、由上而下的統治型管理體制，將政府部門與事業單位之間的關系發展為以契約為基礎的合作伙伴關系，實現一種平等的、互動式的社會治理。換句話說，這種改革就是將虛擬的委托代理機制實體化，明確政府與事業單位兩者委托代理角色，將決策與執行分開，監督管理與公共服務供給分開。2005年無錫組建文化、教育、衛生、體育四個中心，率先開始了管辦分離的改革實踐，原行政主管部門和四個管理中心分開，主要做好政策導向、規劃和行業指導監督，負責組織購買和提供公共服務。[3]同年北京海淀區在衛生和教育兩大公共服務部門市場化改革失敗后，成立公共服務委員會，在分類改革的基礎上探索政事分開新模式，公共服務委員會作為海淀區正處級特設機構，代表海淀區政府行使公共服務類事業單位的管理職能。[4]除此之外，在蘇州、上海等地的公立醫院也相繼嘗試管辦分離改革以調動各級醫療機構和人員的積極性，推動新醫改進行。這一系列改革的共同點在于以轉變政府職能為核心，即強化政府的宏觀調控、行業監管等職能基礎上探索機構重組和體制創新。與以前的改革相比，管辦分離在這些行業中的改革進步性在于觸及到了事業單位管理體制的核心問題，也就是長期以來政府部門與事業單位之間結成的一種相互依賴和相互維護的“權力——利益”關系。四年多的改革實踐取得了一些成效，主要表現為公共服務供給能力的提高、事業單位內部管理機制逐步完善和政府職能轉變加快等。

但是，目前事業單位管辦分離的改革仍然處于試點探索階段，傳統體制的慣性、轉型期市場機制發育不成熟和集團利益關系的調整困難等因素還是影響著管辦分離改革向縱深推進。主要表現在三個方面：一是政府部門與新設事業單位管理機構的權力轉移和分配問題。“管辦分離”改革其中一個要求是資產所有者與管理者責權分開，將原先屬于政府部門的經營管理權轉移給由政府設置且相對獨立于行政部門的法定機構。如上述提到的無錫“四個管理中心”、北京“公共服務委員會”等。從這一點看，它們之間也存在委托代理關系。由于部門利益的差異、職權范圍的交叉性和行政隸屬關系模糊，“管”與“辦”未能徹底分開，行政部門的監督決策和專門管理部門的資源分配決策難以做到統一，兩者關系尚待理順，說明真正意義上的委托代理機制尚待建立。二是政府部門、事業單位管理機構與事業單位的激勵不相容問題。管辦分離的改革設置了新的管理機構和管理主體，或者可以說是新增加了一個代理層次，且具有委托代理雙重身份，管理層次的增加將會加大交易成本，擴大信息不對稱和混淆委托人與代理人角色。三是委托代理機制的體制環境制約問題。目前管辦分離的改革僅是在市級層面或某些行業領域展開，也就是處于上改下不改或下改上不改的客觀現狀。受限于省級政府層面和縣（區）以及全國范圍管辦合一的管理體制，同時，國家有關管辦分離改革有效制度供給不足的行政環境下，新設立的事業單位管理機構面臨上下難于溝通、左右難于協調的局面，部門之間工作銜接不夠順暢，業務對口比較混亂。

三、以委托代理機制為基礎推進管辦分離改革的措施

1.明晰政府管理部門與代理主體的權力邊界。管辦分離的改革過程是政府釋放公共權力、還權于社會的過程，也是公共事業治理主體從一元化向多元化轉變的過程。在目前我國政府主導公共事業管理模式下，政府部門應進一步理清與公共事業組織之間的職權范圍，全面收縮侵入社會的行政權力，切實將國有資產經營權、人事權、財務管理權和相關物權等下放給公共事業組織。要運用制度化的手段規范政府退出機制，尋找行政權力與社會自治權力的“平衡點”和“有效邊界”，推動公共事業管理體制向社會選擇轉變。在社會選擇模式下，事業單位將真正實現初始委托人即公民的意志，對社會的集體需求做出及時回應，通過自己內在的機制為社會成員提供公共產品和服務。[5]

2.推動管辦分離改革的制度化建設。在市場經濟發展和公共事業治理轉型條件下，管辦分離改革將會推動政府與公共事業組織之間建立起以“契約”或“合同”為基礎的制度化合作伙伴關系。為了防止“契約”失靈和促進新的管理機制有效運轉，“管”與“辦”的部門應在聯系會議制度基礎上細化其它制度建設，新設的管理機構的法律地位、職責范圍、法律上的權利與義務、資產與財務的管理模式、政府支持與監管等方面的制度建設將是鞏固管辦分離改革成果和協調利益關系的重要手段。同時，為了降低交易成本和減少信息不對稱，應在政府與事業單位及管理機構之間普遍推行績效評估管理和績效評估制度，使三者形成法定的績效責任關系，通過雙方平等協商談判，在績效任務和預算等方面簽訂具有法律效力的績效協議或績效合同，各自作出公開透明的服務承諾和監管承諾。[6]管辦分離后，政府部門的主要職能是集中在宏觀調控和監督管理上，為了防止事業單位機會主義行為出現，應建立科學的評估體系和多元化的事業監督管理制度，如實行事業目標管理和編織約束管理，建立規范化的事業財務審計制度和事業評估制度等。[7]當然，全體公民是事業單位的初始委托人，鑒于目前公民監督的“缺位”，提高公民的監督意識，培育公民社會將是有效監督的最終取向。

3.構建有效的激勵約束機制。管辦分離改革后，公共事業組織的自主性和獨立性將明顯加強，因事業單位與其管理部門的目標函數不同和信息不對稱而導致的代理風險也會增加。減少代理風險不僅要靠事業單位的自律機制和委托人的監督機制，而且需要構建有效的激勵機制。為減輕改革因既得利益集團受損而帶來的阻力，建立適當的利益補償機制乃是調動職工參與改革決策、激發改革動力的前提。推動事業單位產權制度的變革、建設民主化的領導決策機制、充分授予事業單位人事自主權、建立“能進能出”、“能上能下”的人事管理與運行機制將是改革的重要保證。針對管辦分離改革市場競爭機制引進不足的問題，應逐步放開公共產品供給市場，允許民辦非營利性組織和市場組織進入公共產品市場，與事業單位展開競爭，通過引進市場競爭機制來提高事業單位代理績效。[8]

4.創新管辦分離改革的體制環境。按照事業單位的職責功能、資金來源和所屬行業進行分類改革，這是近年來我國事業單位改革探索的成功經驗。將公共事業分類改革與管辦分離結合起來有助于明確改革的方向和目標、優化資源配置和理順政府與市場、社會三者之間的關系。目前管辦分離的改革主要集中于公共衛生領域，處于試點、探索經驗階段，在尚無成熟理論指導下，漸進式的改革仍是當前改革的主要選擇。地方政府強力推動公共事業制度的變遷，能夠取得見效快、成本低和規模效應等優勢，但也存在改革動力不足、傳統權力思維定勢和“經濟人”的缺陷，將地方自下而上的改革與中央自上而下的規劃結合起來，對事業單位進行總體規劃、統一推進和綜合協調，對提高管辦分離的改革效應將會有重要影響。因此，國家及相關部門必須做到配套政策和制度的供給與體制創新同時進行，為改革創造一個良好的法律制度和政策環境，包括事業單位分類管理法、事業單位登記管理法、科教文衛事業具體管理法規的健全完善以及社會事業財政供給制度改革和社會保障制度的完善等。

［1］婁成武，鄭文范．公共事業管理學[M]．高等教育出版社，2002.

［2］朱光明.關于政事分開的幾點思考[J].中國行政管理，2005,（3）.

［3］薛雷，單紅.政事分開管辦分離——無錫深化事業單位改革紀實［N］.無錫日報，2007-04-22.

［4］王強.北京海淀區公共委實驗 為事業單位改革提供模式［J］.商務周刊，2005，（8）.

［5］馮云廷，陳靜.中國公共事業管理體制改革研究［M］.沈陽：東北大學出版社，2003.

［6］范恒山．著力推進事業單位改革[N]．經濟日報，2004-04-13．

［7］成思危.中國事業單位改革——模式選擇與分類引導［M］.北京：民主與建設出版社，2000.

［8］丁茂戰，陳海燕.我國政府社會事業治理制度改革研究［M］.北京：中國經濟出版社，2006.

D630.1

A

1002-7408（2011）01-0004-03

江南大學人文社會科學青年基金“管辦分離改革與事業單位管理制度創新”階段性成果；國家社會科學基金項目“制度創新與中國特色社會主義民主政治建設的成功經驗”（08BKS028）階段性成果。

潘加軍（1979-），男，湖南益陽人，江南大學講師，管理碩士，主要從事公共管理研究；劉煥明（1962-），男，黑龍江人，教授，博士，碩士研究生導師，主要從事當代中國馬克思主義研究。

[責任編輯：黎峰]