服務型政府政務公開機制的建構

孫肖遠

（江蘇省社會科學院政治學所，南京210013）

服務型政府政務公開機制的建構

孫肖遠

（江蘇省社會科學院政治學所，南京210013）

政務公開在服務型政府建設中居于重要位置，推進政務公開工作需要加緊構建運行機制。要積極構建政務公開法律法規保障機制、政務信息優先公開機制、行政權力陽光運行機制、政府決策參與回應機制、政務公開工作推進機制，在機制的建構和運行中實現轉變政府職能、改進機關作風、提高行政效能、促進廉政建設等服務型政府建設的多重目標。

服務型政府；政務公開；制度建設

推行政務公開是深化行政管理體制改革、建設服務型政府建設的重要內容，也是加強對行政權力的監督制約、從源頭上預防腐敗的重要舉措。自2005年3月中辦、國辦印發《關于進一步推行政務公開的意見》以來，各地政府部門緊緊圍繞強化政務公開的服務性、增強權力行使的透明度、提高機關辦事效率和行政效能，不斷拓展公開內容、豐富公開形式、規范運行模式，政務公開制度化建設邁上了一個新的臺階。政務公開作為世界性的行政管理發展潮流，它對傳統行政理念和管理制度是一種帶有根本性的變革，在推行中必然會在思想上、體制上遇到較大的阻力和障礙。目前我國政務公開的實踐在不同程度上存在著重形式輕內容；重公開輕回應；重對外輕對內；重數據輕說明；重制度輕機制等問題。近年來，各級政府先后出臺了不少相關條例、辦法和規定，也不乏相應的制度安排，雖然有些制度還要在實踐中加以完善，但目前更為迫切的是，需要構建政務公開的一整套運行機制。機制實質上就是制度加方法，對單個制度進行系統化的有機整合，并促進制度之間的相互銜接和整體運轉，使政務公開的各項制度落在實處、產生實效。

一、國外政務公開行之有效的做法及經驗

政務公開是隨著公民社會發展而興起的一種行政行為，由于西方發達國家的公民社會發育成熟比較早，政務公開成為這些國家政權行使的一項重要的制度設計。西方發達國家在政務公開方面行之有效的做法及所遇到的問題，對于我們深入推進政務公開具有一定的參考價值和借鑒意義。

1.對行政程序實行優先公開。法國政府的行政行為過去一直有重事后救濟、輕事前程序保障的特點，但隨著各類行政訴訟案件的增多，開始強調行政程序的公開對行政行為合法性的保障作用。由于行政信息的公開內容受到國家安全、商業秘密、個人隱私等諸多方面的限制，而且西方發達國家公民大都關注程序公平，因此這些國家政府將行政程序作為優先公開的對象。法國在行政程序的一些環節上引入透明機制，如行政程序中的告知義務、先契約公告義務、行政處理決定的公開、行政處理決定說明理由的公開等，努力將行政權的行使置于行政相對人的監督之下。并且，還在諸多方面為行政機關設定了程序性義務，其中有咨詢程序，要求在制定公共政策、出臺規范性行政文件之前必須咨詢有關機構、團體。咨詢程序有“任意咨詢”、“強制咨詢”、“必須遵循咨詢意見的咨詢”三種形式。[1]在強制咨詢的情況下，如果行政機關不進行咨詢或未按法定程序進行咨詢，將構成程序違法；必須遵循咨詢意見的咨詢形式，要求行政機關不僅要提出咨詢請求，而且要聽取咨詢機構出具的意見，否則將構成“職權瑕疵”。

2.注重法律保障體系建設。西方發達國家政務公開的經驗表明，要保證公民知情權、知政權的落實，就必須將政府部門及其公務員公開行政信息的義務上升到具有強制力的法律層面，而不寄希望于他們的道德境界。西方發達國家為了保障政務公開的實現，大都制定出臺了各種與政務公開相配套的法律法規，如《行政程序法》、《信息公開法》、《政府會議公開法》、《情報自由法》、《行政規章公布法》、《陽光下的政府法》、《隱私法》等，形成了比較完整的法律保障體系。如法國在2000年出臺的《行政關系中的公民權利法》對財政資金使用作了明確的規定，任何人都有權按照法律確定的程序查閱行政當局有關預算和會計賬目的文件。2003年經過修訂后的這部法律對以補貼形式撥付給私法人使用的財政資金的運用明確作出了公開要求：凡是撥付給私法組織使用的公共財政資金必須以雙方簽訂的協議形式明確補貼目的、數額、使用條件，在享受政府財政補貼的項目結束后6個月內，資金享受人應當向提供資金的行政機關提交證明項目實際開支與資金撥付用途一致的報告。[1]法國一向注重伸張納稅人了解賦稅用途的權利，這部法律在已有基礎上提高了財政資金使用的透明度。

3.美國聯邦政府在推行政務公開過程中遇到的主要問題。一是政務公開推進中面臨的民主與效率相悖的問題。行政權力的行使強調集中統一，行政機構需要一定的自由裁量權，而行政民主要求廣泛征求意見，決策程序需要經過多重環節，權力行使要求嚴格按照法律條款，繁瑣的權力運行必然影響行政效率。在美國《陽光下的政府法》的實施中，一些聯邦行政機構的委員曾一度以阻礙政府行政效率為名試圖回避會議的公開。二是深化政務公開面臨的行政成本上升的問題。信息自由是有成本的，這個成本不僅包括申請者需要根據有關規定支付一定的獲取信息的相關費用，而且也包括實施信息自由和政務公開的部門所投入的人力和物力。從1998年至2003年，美國聯邦政府的信息自由申請量翻了4倍，從每年80多萬件升到每年320多萬件，總的信息自由成本費升至2003年的323億美元。[2]三是政府信息公開面臨的保密界定問題。盡管法律已將涉及國防和外交方面的保密信息列入豁免公開范圍，但保密范圍的界定自主權在行政部門，主要表現為狹義地使用《信息自由法》、隨意擴大信息保密范圍和密級、擴大情報部門的偵查范圍而縮小個人隱私空間等。其結果是公眾、新聞界或其他社會團體的政務公開請求經常會遇到行政部門以國家安全為由的拒絕，由此產生了信息自由的請求者對聯邦政府行政部門持續不斷的訴訟活動。

二、建構我國政務公開運行機制的對策思路

按照現階段服務型政府建設對政務公開提出的新要求，我國推進政務公開工作應在總結和推廣已有成績的基礎上，借鑒國外政務公開的先進做法和經驗，在機制的建構和運行中促進體制改革、完善法制建設，實現轉變政府職能、改進機關作風、提高行政效能、促進廉政建設等服務型政府建設的多重目標。重點加強以下政務公開運行機制的建構：

1.政務公開法律法規保障機制。政務公開法治化是推進政務公開的必然要求，政務公開作為一項重要的行政行為，政務公開的主體、內容、方式、程序都應有法可依。法律法規對政務公開的促進作用主要體現在：對推進政務公開的方向和步驟具有引導作用；對政務公開的秩序要求具有保障作用；對政務公開的改革成果具有鞏固作用。[3]由于地方政府十分重視地方性法規和政府規章的建設，有關政務公開的法律法規保障機制在國內一些省市已初步形成，并開始發揮作用。具體做法：（1）將深化行政審批制度改革與政務公開相結合。建立行政審批內容、對象、條件、時限、程序和收費標準“六公開”制度，推出首問負責制、服務承諾制、限時辦結制、意見反饋制、責任追究制等多種配套制度。（2）圍繞政府信息公開出臺系列試行辦法。出臺政府信息公開工作的考核辦法、過錯責任追究辦法、社會評議制度、年度報告制度、依申請公開政府信息工作辦法、行政機關公文類信息公開審核辦法等。（3）對推進行政權力透明運行的基本原則、工作目標、推進范圍、實施步驟等作出明確規定。制定推進行政權力公開透明工作實施方案、行政權力網上公開透明運行管理辦法、行政權力網上運行電子監察管理規定、權力庫更新維護辦法等。目前，《行政程序法》、《隱私權法》在立法中，《保密法》、《檔案法》、《統計法》、《知識產權法》在修訂中，政務公開的法律保障體系還沒有完全形成。因此，構建政務公開法律法規保障機制，首先要以國務院頒布的《政府信息公開條例》為法律依據，按照政務公開的新要求和新情況，進一步完善省市政府已出臺的有關條例、規定和辦法。其次是做好政務信息公開、辦事公開、決策公開和監察監控等各個環節制度之間的相互銜接，注重規章制度的配套建設，充分發揮政策法規的整體效應。第三是總結和推廣部分城市政務公開法律法規保障機制的運行經驗，加強對政務公開單項制度的整合，促進各項制度的有效運轉。

2.政務信息優先公開機制。政務信息公開的主體多、內容廣，目前《保密法》等還在修訂之中，政務信息的全面公開會受到一定的限制，但由于保密規定上比較籠統，對于一些沒有明確規定不能公開的，而又有利于改善政府形象的信息，特別是黨和政府的工作重點、群眾反映的熱點和內部職工關切的要點等信息，應通過一定程序給予優先公開。目前政府部門及單位的信息公開缺少制約機制，推進政務信息公開主要取決于部門及單位領導的重視程度，一般還是采取選擇性的主動公開，較少有具體硬性的公開規定，在一定程度上存在著“半公開”、“虛公開”的現象。[4]因此，構建政務信息優先公開機制，首先要明確優先公開的信息內容。優先公開的信息包括以下內容：（1）公共政策信息。加大對穩增長、調結構、抓創新、惠民生等政策措施落實情況的公開力度，積極推進重大戰略、重大規劃和重大項目實施情況的信息公開，并增加信息解讀服務。（2）公共財政信息。規范財政預決算信息公開，增強行政事業性收費、國有資產營運、政府采購、各類財政專項資金使用等的信息公開，盡快公開行政機關、壟斷性國有企業的公務消費支出。（3）公共服務信息。按照內容設置統一、專欄標設統一、數據結構統一等信息發布要求，制定公用事業行業政務公開《指南》和《目錄》，加強公共服務企事業單位的信息公開和信息服務。（4）內部管理信息。圍繞機關、單位干部職工所關心的，如干部選拔任用、經費預決算、公務采購項目、基建工程、資產狀況等問題，加大信息公開力度，提高內部管理的透明度。其次是規范優先公開的程序。優先公開政務信息需要有硬性規定，不僅要明確規定優先公開的具體內容，還要設定專門的程序。其步驟是：先由政務公開工作人員根據政策法規制定公開方案；業務部門按照方案提出公開的具體內容；再經單位主管領導批準；最后對公開內容進行合規審核。

3.行政權力陽光運行機制。辦事公開是政府履行管理職能、提供公共服務的基本要求，現有兩種方式：一種是以網絡為辦事載體，另一種是以有形的服務窗口為辦事載體。目前，南京在市一級已建成了52個部門入駐的網上虛擬政務大廳，并與13個區縣行政服務中心聯網，所有行政許可、審批事項和行政處罰事項全流程網上辦理，實現了行政事項辦理全上網、電子監察監控全覆蓋、自由裁量權標準化。針對長期以來行政權力封閉運行、政府部門辦事不透明的弊端，構建行政權力陽光運行機制，首先要抓好辦事公開的載體建設，強調辦事的透明度、服務性和高效率。在政務信息公開、權力運行流程公開的基礎上，建立“一站式”、“全天候”、“自助式”的政府辦事平臺，使各級政府部門與各類企事業單位、社會公眾等服務關系趨于扁平化。其次要以群眾反映較多的難點問題作為辦事公開的切入點。選擇教育、醫療、住房、旅游、金融、食品、藥品、農資、環保等方面為辦事公開的重點，在辦事過程中暢通雙向溝通渠道，加強監督檢查，提高群眾對這些方面服務的滿意度。第三是增強公共企事業單位為民辦事的公開性、公正性。公共企事業單位是政府履行公共服務職能的重要載體，公共性強的部門要將主管的公共企事業單位的辦事公開納入部門政務公開的規劃中，制定具體實施辦法，加強窗口單位的行業作風建設。再次要有效提高財政資金分配和支付的公開透明度。在省和省轄市建立“實時在線財政預算監督系統”，該系統包括財政預算執行情況、專項經費使用情況、政府采購以及部門預算等方面的數據，并配有相應的圖文說明，接受同級人大代表、政協委員、審計部門的查詢和監督。

4.政府決策參與回應機制。推進政府決策的民主化、科學化是深化政務公開的一個重要任務。公眾有權知道政府想什么、做什么，并對政府決策提出意見建議，政府也需要問政于民、問計于民，這已成為社會共識。構建政府決策參與回應機制，首先要合理劃分不同層級政府的決策回應職能。省及省轄市政府擁有較大的公共政策制定、重大事項決策的權限，應強化這兩級政府的公共決策職能，與此同時，增強縣（區）及其以下政府的回應職能，實現政府決策與公眾參與之間的良性互動。其次是對政府決策的參與方式進行創新。公眾參與政府決策可以有多種方式，如知情式參與、訴求式參與、協商式參與、合作性參與、創制性參與等，參與層次從低級到高級，政府決策的程序與規則對此應作出明確的規定。[5]再次是建立重大公共事項決策優先回應機制。針對物價上漲、征地拆遷、勞動工資、城市規劃等與城鄉居民切身利益密切相關的重大事項，及時公開決策議題，通過決策前的調查研究、決策中的聽證咨詢、決策后的意見反饋，在方案中廣泛吸納公眾的合理訴求；對于突發性群體事件，市縣一級政府應建立完善的危機處理應急預案，對社會關切作出即時回應。第四是建立公共決策與網絡民意的溝通互動機制。互聯網不僅是公眾意見表達的空間，也是政府與公眾對話的溝通渠道。建立重大決策事項的網上預公開制度、重大決策方案網上征求意見的溝通機制、公共政策的網絡評估機制。

5.政務公開工作推進機制。政務公開橫向上要求具有管理和服務職能的各個部門和單位相互協同，縱向上要求國家、省、市、區（縣）、街（鎮）等不同層次的政府五級聯動，政務公開的內容、形式涉及到法律法規、資金技術、體制人員等眾多因素，由于政務公開涉及面寬、政策性強，推行政務公開不僅要有相應的法律保障和制度安排，還需要構建政務公開工作推進機制。（1）建立健全推進政務公開工作的領導機制。按照“黨委統一領導，政府主抓、政府辦公廳（室）組織協調，紀檢監察機關監督檢查”工作機制，設立由政府常務副職、紀委書記為組長，政府秘書長、監察部（廳、局）長為副組長，職能部門和相關部門的主要負責人為成員的領導小組，對政務公開工作進行統一籌劃、組織協調和督促指導。建立由政府辦公廳（室）、政府法制辦、紀委監察部門、財政部門、教育部門、醫療衛生部門、社會保障部門等職能部門和相關部門組成的聯席會議制度，明確分工職責，充分發揮各自的職能作用，形成工作合力。（2）建立健全政務公開工作的落實機制。在政府辦公廳（室）設政務信息處（科），在紀委監察部門設政務公開辦公室，均為有編制的常設辦事機構。明確相關政府部門政務公開的工作機構，并根據需要配備專職政務公開工作人員，具體落實本系統、本單位的政務公開工作。（3）建立健全政務公開工作的監督機制。明確政務公開職能部門為其監督主體，一是承擔對政府信息公開內容的審核職能，對照《保密法》和相關政策法規，對應公開而未公開的部門單位進行督促整改；二是承擔對行政權力網上網下運行的監察監控職能，檢查相關部門行政效能建設和廉政風險防范；三是認真聽取和分析研究社會各界對政務公開的意見和建議，每年組織有關部門進行若干專題調研，并發布政務公開年度報告。

[1]張莉.法國政務公開述評[J].行政法學研究,2004,(2).

[2]萬鵬飛.美國聯邦政府政務公開制度的實踐及啟示[J].經濟社會體制比較,2006,(2).

[3]劉廣明.關于我國政務公開法治化的理論探討與制度構建[J].行政與法,2008,(5).

[4]張勁松.論行政權力行使過程中政務公開制度的重構[J].學習與探索,2009,(2).

[5]李偉權.政府回應論[M].中國社會科學出版社,2005:211.

D630.1

A

1002-7408（2011）01-0007-03

孫肖遠（1964-），男，南京人，江蘇省社會科學院政治學所研究員，主要研究方向：政治建設理論與實踐。

[責任編輯：王潤秋]