中國模式的不足：土地壟斷

賈 軍，劉 耀

(蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院，蘭州730050）

中國模式的不足：土地壟斷

賈 軍，劉 耀

(蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院，蘭州730050）

土地壟斷的根本原因是土地所有權(quán)和管理權(quán)高度集中于地方政府。土地資本化的現(xiàn)實(shí)是地方政府基于行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益的追求及先天的占有優(yōu)勢而具有強(qiáng)烈的供給欲望。改變現(xiàn)狀應(yīng)確保權(quán)力人歸位、促進(jìn)土地使用權(quán)資本化、增強(qiáng)地方政府的社會管理和公共服務(wù)職能、增強(qiáng)中央政府對土地運(yùn)作的監(jiān)管。

中國模式；土地壟斷；土地管理權(quán)；土地使用權(quán)；土地資本化

一、土地壟斷現(xiàn)實(shí)分析

中國模式按照其本質(zhì)來說就是中國特色社會主義。中國特色社會主義的發(fā)展不是一帆風(fēng)順的，中國模式也存在著不足，筆者認(rèn)為土地壟斷就是中國模式的不足之一。在全國政協(xié)十一屆三次會議第二次全體會議大會上梁季陽委員指出，“房地產(chǎn)市場的病根在于土地壟斷，在于地方政府對土地財(cái)政的過度依賴”，“世界上沒有一個大國是靠出賣土地來支撐政府支出的”。

土地資源作為生產(chǎn)資料，是人類經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)發(fā)展的物質(zhì)載體。實(shí)現(xiàn)對土地資源的有效控制權(quán)，是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中把土地的所有權(quán)和管理權(quán)集中在一起實(shí)際上是一種變相壟斷。

1.利用政府行政職能的政策性壟斷。地方政府利用土地的管理職能在土地管理過程中,首先，確立統(tǒng)一征地、統(tǒng)一收購、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一定價、統(tǒng)一出讓的五統(tǒng)一模式，從渠道上管制土地的市場準(zhǔn)入。禁止土地直接進(jìn)入資本市場，并制定一系列政策，限制土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租。其次，把一切可競爭的環(huán)節(jié)掌握在手中，比如制定土地征用價格和土地收購價格等，幾近控制土地交易中的一切中介經(jīng)營權(quán)，從而政策性地壟斷了土地的市場供給。

2.占據(jù)市場優(yōu)勢的要素壟斷。有人比喻稱，中國現(xiàn)行土地市場，國有建設(shè)用地是政府經(jīng)過征地、開發(fā)、加工等生產(chǎn)程序后制造出來的商品，和其他廠商生產(chǎn)出來的商品制造過程大體一致，所不同的只是制造商一個是政府，一個是商人。[1]也就是說土地作為商品其生產(chǎn)者只有一家，就是地方政府。實(shí)踐表明，地方政府在土地進(jìn)入資本市場過程中起著至關(guān)重要的作用，是土地資本的主要供給者。而決定地方政府土地供給的因素主要來自兩個方面：一是經(jīng)濟(jì)因素。土地商品的成本和產(chǎn)品價格之間存在著較高的差額，利潤巨大。土地商品的主要成本應(yīng)該是生產(chǎn)資料的買入價也就是土地的征用價格。土地商品的市場價格是土地出讓金。二是政績因素。中國社科院財(cái)政與貿(mào)易研究所研究員楊志勇認(rèn)為，2009年地方政府非稅收入的大幅增長對完成財(cái)政“保八”目標(biāo)作用舉足輕重。而非稅收入的主力軍即為地方政府的國有土地使用權(quán)出讓收入。根據(jù)最新提交的預(yù)算報告，預(yù)計(jì)2010年地方政府性基金本級收入16150億元，增長2%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)13655.17億元，占全國財(cái)政收入預(yù)算安排7.39萬億元的18.5%，占地方財(cái)政收入預(yù)算6.65萬億元的20.5%。[2]地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的名義，將大量農(nóng)村集體所有土地用于吸引外資、創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，通過出讓國有土地，地方政府的財(cái)政收入增加，GDP增長，官員的政績也相應(yīng)增加。此外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接導(dǎo)致土地資源面臨巨大的需求壓力。地方政府在經(jīng)濟(jì)與權(quán)力效用最大化的驅(qū)動下，具有強(qiáng)烈的供給意愿，結(jié)果使土地加速資本化。從而形成了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)土地資本化的真正事實(shí)。

二、土地壟斷原因分析

1.土地所有權(quán)集中。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地所有權(quán)的主體又該怎么界定呢？首先，歸國家所有或者全民所有的土地的主體是中華人民共和國，毋庸置疑；其次，歸農(nóng)民集體所有的土地就應(yīng)該有三個不同的主體：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；村農(nóng)民集體；村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體。問題在于村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體應(yīng)該怎么界定。在過去，村民集體應(yīng)該是生產(chǎn)大隊(duì)，村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體應(yīng)該是生產(chǎn)小隊(duì)。但是，“現(xiàn)在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府屬于基層政權(quán)，不是‘農(nóng)民集體’的組織體，而村民委員會屬于政治性的群眾自治組織，村民小組則根本就不是一級集體組織，因而它們都不是集體經(jīng)濟(jì)組織，不可能成為集體土地所有權(quán)的主體，否則將與憲法和土地管理法的規(guī)定相違背。”[3]這種變化使得集體所有權(quán)不再清晰，集體所有權(quán)的主體也被混淆而無法確認(rèn)，使得鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府把村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地集中在自己手中，集體土地事實(shí)上成了國有土地。[4]

2.土地管理權(quán)集中。《土地管理法》第5條規(guī)定：國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。在我國現(xiàn)階段“從土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、評價等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，從地權(quán)管理、利用管理到土地征用、供給等全面業(yè)務(wù)，均由政府管理部門統(tǒng)一管理”，“從中央到地方基層政府的上下垂直方向上，各級政府都設(shè)置了土地管理部門，統(tǒng)一行使土地管理行政職能”。[5]這里的中央政府土地管理部門是指現(xiàn)在的國土資源部，主要職能是土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。地方政府的土地管理部門是縣級以上地方人民政府的土地管理局和鄉(xiāng)級人民政府。地方政府的土地管理部門的主要職能是對各地方所有的土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。

土地管理權(quán)集中在政府的最初目的是為了稅收。只有管住土地，才能管住土地的開發(fā)利用。中共中央一再強(qiáng)調(diào)：“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”、“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”、“最嚴(yán)格的土地管理制度”。其原因有五點(diǎn)：維護(hù)社會主義土地公有制原則；保護(hù)耕地資源確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給；實(shí)現(xiàn)土地資源合理優(yōu)化配置；保障農(nóng)民的根本利益；促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快可持續(xù)發(fā)展。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求土地資本化，但現(xiàn)實(shí)是地方政府利用現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制缺陷形成土地壟斷，把農(nóng)村集體所有土地變成了政府財(cái)政收入的主要來源和政府官員政績的籌碼。

三、改變現(xiàn)狀的幾條政策性建議

1.確保權(quán)力人歸位。2010年中央一號文件要求，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于土地承包期限的不確定，土地所有集體的人口變化，政府、集體與農(nóng)民個人之間的利益分配不均，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的大量勞動力缺口，通貨膨脹導(dǎo)致的土地的實(shí)際產(chǎn)出下降，一些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營公司等原因，使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制運(yùn)行不再穩(wěn)定，這種不穩(wěn)定變化已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。所以確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，首先要穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確保農(nóng)民對土地的長期使用權(quán)，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力人歸位，農(nóng)民個人土地使用權(quán)的權(quán)力人歸位。

2.促進(jìn)土地使用權(quán)資本化。在我國，農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體。土地所有權(quán)是指土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對其擁有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地使用權(quán)是依照法律的規(guī)定或合同的約定對一定數(shù)量的土地進(jìn)行使用的權(quán)利。它是土地所有權(quán)中的一個重要權(quán)能，可以同土地所有權(quán)分離而獨(dú)立存在。“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。”（《土地管理法》第9條）這樣土地使用權(quán)就可以理解為，單位或者個人依法或依約定，對國有土地或集體土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。我國土地使用權(quán)人享有土地所有權(quán)人通常所具有的一切權(quán)利，所不同的是這種權(quán)利存在著期限。土地使用權(quán)人不僅可以占有使用土地，而且可以依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租土地使用權(quán)——“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，（《土地管理法》第2條）也就是現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的土地流轉(zhuǎn)。所以應(yīng)該把土地的使用權(quán)放入市場中去，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的資本化，讓它按照市場的配置實(shí)現(xiàn)自由的流通，加速土地資本的增殖過程，促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.增強(qiáng)地方政府社會管理和公共服務(wù)職能。國務(wù)院《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》指出：深化農(nóng)村綜合改革，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。[6]政府社會管理職能區(qū)別于政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟(jì)管理職能的主要之處，就在于它以維護(hù)社會公平與公正為首要目標(biāo)，注重社會結(jié)構(gòu)整合的最佳狀態(tài)和社會各部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府公共服務(wù)職能強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利性，是以合作為基礎(chǔ)滿足公民的直接需求，從狹義上講不包括國家所從事的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理等一些職能活動，即凡屬政府的行政管理行為，維護(hù)市場秩序和社會秩序的監(jiān)管行為，以及影響宏觀經(jīng)濟(jì)和社會整體的操作性行為，都不屬于狹義公共服務(wù)。可以看出《意見》中強(qiáng)調(diào)的是地方政府的服務(wù)性和維護(hù)公平性，而不是利用這種先天優(yōu)勢參與競爭，甚至破壞競爭的“逐利追權(quán)”行為。

4.增強(qiáng)中央政府對土地運(yùn)作的監(jiān)管。2006年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，要求建立國家土地督察制度，在國土資源部設(shè)立國家土地總督察辦公室。[7]這標(biāo)志著“國家土地督察制度”正式建立，中央對地方政府土地運(yùn)作的監(jiān)管力度加大。中央監(jiān)管地方政府土地運(yùn)作，首先應(yīng)當(dāng)限制地方政府對農(nóng)村集體土地的征收、征用；其次應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)地征用補(bǔ)償機(jī)制；再次應(yīng)當(dāng)在征地、用地過程中嚴(yán)格把握各個環(huán)節(jié)，由中央政府統(tǒng)一管理農(nóng)村土地出讓金；最后應(yīng)當(dāng)依法給予非法出讓農(nóng)村土地或在土地出讓過程中非法占有土地出讓金的地方政府或政府官員以嚴(yán)肅處理。

[1]曾永昌.論土地市場的政府壟斷[J].社會科學(xué)研究,2002，(4).

[2]新華網(wǎng).2010年國有土地使用權(quán)出讓收入將首次納入預(yù)算[EB/OL].http://house.hexun.com/2010-03-06/122881376.html/2010-03-06.

[3]黃輝.農(nóng)村土地所有權(quán)制度探討[J].現(xiàn)代法學(xué),2001,(4).

[4]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1997.99.

[5]馬克偉.論我國土地管理制度的改革[J].中國土地,1998,(8).

[6]中國政府網(wǎng).國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2009-05/25/content_1323641.htm/2009-05/25.

[7]中國政府網(wǎng).國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2006-07/24/content_343671.htm/2006-07/24.

F321.1

A

1002-7408（2011）01-0019-02

賈軍（1964-），男，陜西渭南人，教授，蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院碩士生導(dǎo)師；劉耀（1988-），男，安徽阜陽人，蘭州理工大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生。

[責(zé)任編緝：孫巍]