中小城市社區(qū)公共服務(wù)職能研究
——以河南省商丘市為例

周輝

（商丘師范學(xué)院思想政治理論部，河南商丘450015）

中小城市社區(qū)公共服務(wù)職能研究
——以河南省商丘市為例

周輝

（商丘師范學(xué)院思想政治理論部，河南商丘450015）

社區(qū)是城市和社會的基本單元,構(gòu)建完善的社區(qū)服務(wù)體系，建立有效的運行機制是建設(shè)和諧社區(qū)的重要前提和保障。目前我國中小城市的社區(qū)公共服務(wù)體系同發(fā)達地區(qū)、大城市相比還有很大的差距，應(yīng)著力從強化社區(qū)服務(wù)監(jiān)管、完善公共服務(wù)體系、培育社區(qū)服務(wù)民間組織和加強社區(qū)服務(wù)工作隊伍建設(shè)幾方面完善之。

中小城市；社區(qū)；公共服務(wù)

一、引言

社區(qū)一詞是由德國社會學(xué)家斐迪南·騰尼斯提出的，其最初的含義是指在傳統(tǒng)的自然感性一致的基礎(chǔ)上緊密聯(lián)系起來的社會有機體，即鄉(xiāng)村社會。從城市社會學(xué)的角度來看，社區(qū)的主要含義是指由居住在某一地方的人們結(jié)成多種社會關(guān)系和社會群體，從事多種社會活動所構(gòu)成的社會區(qū)域生活共同體。社區(qū)建設(shè)的終極目標就是使人們重新找回在現(xiàn)代化過程中失落的精神家園，在一定程度上回歸到騰尼斯所言的共同體里那種親密無間、互相信任、守望相助的人際和諧狀態(tài)。因此，和諧社區(qū)應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社區(qū)，是社區(qū)與政府、社區(qū)與企業(yè)、社區(qū)與社會、社區(qū)與生態(tài)、社區(qū)與群眾處于良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展的社區(qū)。所謂公共服務(wù)就是指政府為公眾提供的各項服務(wù)，包括社會保障、公共衛(wèi)生、公共教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理等。社區(qū)公共服務(wù)就是在社區(qū)范圍之內(nèi)，公共利益、公共事務(wù)的管理和維護通過公共財政向社區(qū)居民提供的各種旨在滿足居民生產(chǎn)生活基本需求的就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障等服務(wù)。

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，目前我國有5億多人口固定居住在城鎮(zhèn)社區(qū)，有1.4億左右的流動人口生活在社區(qū)。老年人、移交社區(qū)管理的企業(yè)離退休職工、城市貧困人口、失業(yè)人員的生活與社區(qū)密切相關(guān)，社區(qū)服務(wù)需求量大，服務(wù)范圍涉及基層組織建設(shè)、扶殘濟困、社會保障、居民調(diào)解、便民利民服務(wù)等多方面。雖然各級黨委、政府高度重視城市社區(qū)建設(shè)工作，城市社區(qū)建設(shè)成效顯著，但是因我國各地區(qū)之間發(fā)展非常不平衡，城市社區(qū)建設(shè)尚有路要走。特別是在中小城市中還有相當一部分社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，社區(qū)公共服務(wù)體系組織薄弱，很難滿足群眾的需求，直接影響了社區(qū)建設(shè)的進一步開展。為了適應(yīng)城市社區(qū)發(fā)展的新形勢和新任務(wù)，必須努力構(gòu)建起比較完善的社區(qū)公共服務(wù)體系，這也是推進和諧社區(qū)建設(shè)中急需解決的一個重要問題。商丘市地處河南省東部，歷史悠久，文化燦爛，在中原地區(qū)中小城市群中具有一定的代表性。我們對商丘市的一些典型社區(qū)進行了走訪，開展了專題調(diào)研。

二、中小城市社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀和問題

1.居民對社區(qū)服務(wù)的需求非常迫切。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)居民對社區(qū)服務(wù)的需求是非常迫切的。調(diào)查問卷顯示如果在生活中遇到困難，92%的居民會尋求社區(qū)的幫助。78%的居民認為就業(yè)、再就業(yè)困難是目前社區(qū)居民面臨的最主要困難。他們不僅需要社區(qū)提供就業(yè)信息、開展就業(yè)培訓(xùn)、提供就業(yè)服務(wù)，而且我國每年新增勞動力、大中專畢業(yè)生也需要社區(qū)提供就業(yè)服務(wù)，幫助安置一部分人就業(yè)。28%的社區(qū)工作人員認為老年人的照看是目前社區(qū)居民日常生活中面臨的最主要困難。我國正處在老齡化加快發(fā)展的階段，人口快速老齡化，迫切需要社區(qū)開展面向老年人的養(yǎng)老、就醫(yī)、文體健身、精神慰藉等方面的服務(wù)，尤其是企業(yè)離退休人員全部移交給社區(qū)管理服務(wù)后，社區(qū)承擔的為老服務(wù)功能越來越重。在助殘、未成年人教育服務(wù)方面，社區(qū)承擔的工作也越來越多。14%的居民認為孩子的教育問題是目前所面臨的最主要困難。同時調(diào)查也顯示社區(qū)居民對目前的社區(qū)服務(wù)體系并不滿意，社區(qū)文化、體育及商業(yè)等服務(wù)體系不夠健全，在社區(qū)建設(shè)中極其缺乏志愿服務(wù)和社會慈善事業(yè)是社區(qū)建設(shè)中存在的突出問題。

2.社區(qū)服務(wù)中的財力保障機制有待進一步完善。在對商丘市部分社區(qū)的調(diào)查中，86%的社區(qū)工作人員認為當前投入資金嚴重短缺，50%的社區(qū)工作人員認為政府支持力度不夠。目前社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展以區(qū)級財政投入為主，而區(qū)級財政普遍比較困難，難以支撐社區(qū)建設(shè)這一系統(tǒng)工程，從而直接影響到黨和政府的各項工作在城市基層的落實。如不少部門都把社區(qū)作為工作平臺，紛紛要求在社區(qū)建立工作機構(gòu)和相應(yīng)設(shè)施，公安部門要求在社區(qū)建立警務(wù)室，勞動部門要求在社區(qū)建立勞動保障平臺，衛(wèi)生部門要求在社區(qū)建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，但是卻沒有相應(yīng)的經(jīng)費投入，一間小居委會門前掛十幾個牌子，陷入形式主義。由于不同部門都提出各自的工作目標和具體要求，部門之間又難以相互協(xié)調(diào)配合，造成重復(fù)檢查，增加了基層負擔。絕大多數(shù)社區(qū)建設(shè)資源匱乏，許多有利于居民自治的政策難以落實。個別部門給予社區(qū)的經(jīng)費補貼，遠遠低于工作所需，有的部門甚至把“工作進社區(qū)”變?yōu)楣ぷ鹘簧鐓^(qū)，只給社區(qū)交任務(wù)，到社區(qū)看現(xiàn)場，什么經(jīng)費都不給。政府對如此規(guī)模和數(shù)量的社區(qū)提供充足的經(jīng)費支持顯然是不可能的，社區(qū)服務(wù)急需尋找新的整合資源渠道和有效方式。

3.社區(qū)服務(wù)硬件設(shè)施有待進一步提高。受場地、資金等因素的制約，社區(qū)建設(shè)存在著設(shè)施少、檔次低、規(guī)模小等問題。在問卷調(diào)查中，關(guān)于所在社區(qū)是否有一定的公共文體活動場所供居民休閑娛樂這一問題，60%的居民選擇沒有。社區(qū)工作人員對“你所在的社區(qū)中哪些問題亟待解決”這一問題的回答中，81%的人選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，69%的人選擇了環(huán)境衛(wèi)生問題，39%的人選擇了社區(qū)管理，33%的人選擇了文化娛樂，31%的人選擇了教育事業(yè)。44%的人認為醫(yī)療衛(wèi)生條件跟不上是目前社區(qū)居民日常生活中面臨的最主要困難。中小城市許多社區(qū)在居民大量需要的養(yǎng)老、托幼、保健、家政、保潔、綠化等方面的服務(wù)非常欠缺，社區(qū)文化建設(shè)、青少年教育等服務(wù)還沒有深入開展，社區(qū)活動的形式和內(nèi)容缺乏吸引力，不能滿足居民需要。部分社區(qū)服務(wù)設(shè)施缺乏，很多院落、樓棟沒有活動場地，不能滿足居民就近、多形式活動的需要。服務(wù)項目比較單一，服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量不高的問題還沒有從根本上改變，影響著居民群眾生活水平的改善和對社區(qū)的認同。

4.貧富差距影響中小城市社區(qū)服務(wù)的和諧發(fā)展。改革開放以來，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、利益群體發(fā)生了深刻的變化，一方面增強了社會活力，另一方面社會分化加速、利益關(guān)系失衡、新的弱勢群體產(chǎn)生，各種利益關(guān)系變得更加復(fù)雜，利益矛盾和沖突變得更加明顯。在商丘市部分社區(qū)的街道構(gòu)成就非常復(fù)雜，既有繁華的金融貿(mào)易區(qū)，又有高中檔住宅區(qū)，還有老工房住宅區(qū)等，由于社會保障的范圍力度有限，社區(qū)之間在設(shè)置上存在很大的差異，影響了社區(qū)之間的和諧發(fā)展，限制著城市和諧社區(qū)的建設(shè)進程。

總體來說，目前中小城市的社區(qū)公共服務(wù)工作的發(fā)展同發(fā)達地區(qū)、大城市相比還有很大的差距，社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)有待進一步提高，社區(qū)公共服務(wù)項目也有很大的欠缺。

三、進一步改進中小城市社區(qū)公共服務(wù)職能的對策

1.加強組織和領(lǐng)導(dǎo)，強化社區(qū)服務(wù)監(jiān)管。在中小城市社區(qū)建設(shè)中首先要以社區(qū)黨建為龍頭，加強和改進社區(qū)黨組織建設(shè)，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會廣泛參與的社區(qū)服務(wù)管理體制和工作機制，為社區(qū)服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。受傳統(tǒng)思想的影響，中小城市社區(qū)管理行政化趨勢嚴重，受功利思想的影響，一部分社區(qū)組織重管理輕服務(wù)，服務(wù)意識淡薄，出現(xiàn)了一些諸如占道經(jīng)營、誠信缺失、惟利是圖等侵害居民公共利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致了居民對社區(qū)管理的抵觸情緒，影響了和諧社區(qū)建設(shè)的進程。因此，要根據(jù)社區(qū)黨員的分布情況，及時調(diào)整黨組織的設(shè)置，結(jié)合當前形勢變化，認真研究、積極探索黨組織在業(yè)主委員會中發(fā)揮作用的有效形式，理順社區(qū)黨組織、居委會與業(yè)主委員會三者之間的關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)黨組織和黨員服務(wù)群眾，凝聚人心的作用，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)和諧社區(qū)建設(shè)的能力，把社區(qū)服務(wù)工作與提高居民生活質(zhì)量，實施社會救助和再就業(yè)工程、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、促進精神文明建設(shè)等各項工作緊密結(jié)合起來。社區(qū)管理組織是協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外各種關(guān)系以滿足社區(qū)居民需要的組織，它沒有凌駕于居民之上的特權(quán)，只有服務(wù)居民的義務(wù)，要不斷研究探索新形勢下加強改進社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)的方法和策略，強化對社區(qū)服務(wù)的監(jiān)管力度，為和諧社區(qū)建設(shè)的順利進行奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.完善公共服務(wù)體系建設(shè)，使政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)。構(gòu)建完善的社區(qū)公共服務(wù)體系、建立有效的運行機制是建設(shè)和諧社區(qū)的重要前提和保障。社區(qū)服務(wù)在方便居民生活、協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、優(yōu)化社區(qū)秩序、提高生活保障等方面發(fā)揮著重要作用。目前，我國社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容包括三大類：一是面向廣大社區(qū)居民開展的便民利民生活服務(wù)，二是面向弱勢群體和優(yōu)撫對象開展的福利服務(wù)，三是面向下崗失業(yè)人員提供的就業(yè)再就業(yè)和生活保障服務(wù)，其中面向弱勢群體和下崗失業(yè)人員的服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的重點。

首先要加強中小城市街道、社區(qū)勞動保障工作平臺建設(shè)，開展面向新生勞動力就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)的服務(wù)，通過提供就業(yè)再咨詢、再就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)崗位信息服務(wù)和社區(qū)公益性崗位開發(fā)等為居民提供服務(wù)。社區(qū)組織應(yīng)加強社區(qū)救助方面的服務(wù)，加強對失業(yè)人員和城市居民最低生活保障對象的動態(tài)管理，及時掌握他們的就業(yè)及收入狀況，切實做到“應(yīng)保盡保”，全面覆蓋。要積極開展社會救助服務(wù)，逐步建立適合中小城市實際的生活救助、住房救助、教育救助、法律援助、醫(yī)療救助和精神救助體系，幫助困難群眾解決生產(chǎn)生活中的實際困難。其次，要加快老年公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立社區(qū)為老助殘組織，拓寬為老保健和助殘康復(fù)服務(wù)項目，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。在條件具備的社區(qū)可以建立養(yǎng)老服務(wù)站，開展老年日間托護、入戶等服務(wù)，促進和幫助城鎮(zhèn)居民按規(guī)定參加各項社會保險。要對社區(qū)中的貧困和弱勢群體進行幫助，不斷提高居民對社區(qū)的滿意度和認同感。針對社區(qū)成員結(jié)構(gòu)變化、需求多樣的實際，堅持物質(zhì)性服務(wù)和精神性服務(wù)并舉，開展面向所有對象、覆蓋不同層次、滿足各類需求的社區(qū)服務(wù)，幫助困難群眾排憂解難，提高居民生活質(zhì)量。要積極鼓勵企業(yè)、團體、個人投資興辦社區(qū)福利事業(yè)，推進社區(qū)福利社會化進程，加快發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。第三，要積極推進中小城市社區(qū)文化、教育、體育、衛(wèi)生服務(wù)。發(fā)展面向基層的公益性文化事業(yè)，逐步建設(shè)方便社區(qū)居民讀書、閱報、健身、開展文體活動的場所，加強對社區(qū)文化場所的監(jiān)督管理，優(yōu)化社區(qū)文化環(huán)境，這是中小城市社區(qū)建設(shè)的重點和弱點。各地區(qū)應(yīng)當根據(jù)自身情況建立文藝體育活動室，積極開展社區(qū)文體娛樂活動。要嚴格執(zhí)行社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心準入制度，制定社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)技術(shù)標準，完善考核評價機制和獎懲措施，加強對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的標準化、規(guī)范化和科學(xué)化管理。第四，要深入開展基層安全創(chuàng)建活動，以群眾反映較多的治安問題為突破口，組織廣大群眾群防群治，加強社區(qū)警備室的建設(shè)，建立人防、物防、技防相結(jié)合的社區(qū)防范機制和防控網(wǎng)絡(luò)。要健全完善社區(qū)維權(quán)和人民調(diào)解組織，積極做好老年人、殘疾人、貧困戶、婦女、兒童等維權(quán)工作。建立矛盾糾紛排查機制，做好民間糾紛排查調(diào)處工作。健全社區(qū)環(huán)境保護管理制度，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社區(qū)。要用群眾熟悉的語言和喜聞樂見的形式，開展豐富多彩的群眾性的文化、體育活動和精神文明創(chuàng)建活動，滿足群眾日益增長的精神文化需求，把黨和政府的主張與社區(qū)民聲統(tǒng)一起來，傳承共同理想，教育引導(dǎo)居民和睦相處，營造科學(xué)健康、積極向上的社區(qū)風(fēng)尚和團結(jié)友愛、互幫互助、和諧融洽的人際關(guān)系。

3.培育社區(qū)服務(wù)民間組織，組織開展社區(qū)志愿者服務(wù)活動。

社區(qū)民間組織是居民與社區(qū)溝通的橋梁，政府在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上應(yīng)盡可能地為社區(qū)民間組織提供方便，對于那些社區(qū)基礎(chǔ)條件好、動作規(guī)范、發(fā)展?jié)摿Υ螅谏鐓^(qū)管理中能發(fā)揮較好作用的社區(qū)民間組織要予以重點扶持，以彌補中小城市社區(qū)服務(wù)設(shè)施的不足。可以采取市場化的運作方式，引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、鼓勵各類企業(yè)進入社區(qū)，承擔興辦社區(qū)服務(wù)項目，如采取政府購買非營利公益性服務(wù)項目，發(fā)展社區(qū)居民自我服務(wù)組織，發(fā)展文化、健身、養(yǎng)老等專項服務(wù)組織，建立社區(qū)居民事務(wù)辦理站。要積極開展社區(qū)志愿者服務(wù)活動，鼓勵居民參加到社區(qū)志愿服務(wù)中去。建立志愿服務(wù)互助機制，指導(dǎo)志愿組織人員開展社會救助、優(yōu)撫助殘、老年服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)、維護社區(qū)安全、科普和精神文明建設(shè)活動，充分發(fā)揮社區(qū)志愿者隊伍在社區(qū)建設(shè)中的重要作用。不斷完善社區(qū)文化、體育及商業(yè)等服務(wù)體系,將志愿服務(wù)和社會慈善事業(yè)融入社區(qū)日常工作中去，為社區(qū)居民提供更加便利的服務(wù)。要不斷創(chuàng)新服務(wù)形式，提高服務(wù)水平，逐步形成社會福利服務(wù)、社區(qū)互助服務(wù)和市場有償服務(wù)相結(jié)合的多類型、多層次、覆蓋廣的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

4.加強社區(qū)服務(wù)工作隊伍建設(shè)。目前許多中小城市雖然已通過公開選聘、選優(yōu)錄用、民主選舉等多種形式改善了現(xiàn)有社區(qū)工作者的結(jié)構(gòu)，但是多數(shù)城市尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的選拔任用制度，有的街道辦事處對社區(qū)干部的調(diào)動隨意性很大，影響了社區(qū)工作的穩(wěn)定性、連續(xù)性。在我們的走訪與調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，商丘市被調(diào)查社區(qū)工作人員中83%的人認為自己需要接受相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)。而現(xiàn)實的情況是商丘市大多數(shù)的社區(qū)對社區(qū)工作者的專業(yè)知識培訓(xùn)力度不夠，沒有形成經(jīng)常化、正規(guī)化的培訓(xùn)制度，這些因素不利于社區(qū)工作者的理論素養(yǎng)和專業(yè)知識的提高。因此，在政府指導(dǎo)下依靠社會教育機構(gòu)有計劃、有步驟地對社區(qū)社工人員及管理者進行系統(tǒng)的培訓(xùn),使社區(qū)隊伍建設(shè)逐漸走向?qū)I(yè)化和職業(yè)化也是目前中小城市社區(qū)建設(shè)中急需解決的一個重要問題。一方面要通過培訓(xùn)的方式提高社區(qū)專職工作者的職業(yè)化、專業(yè)化水平，提高社區(qū)專職工作者服務(wù)群眾、基礎(chǔ)管理、化解矛盾的能力，另外也要想辦法提高社區(qū)工作者的待遇，切實解決他們的工資、社會保險和福利待遇等問題，解除他們的后顧之憂，提高他們工作的積極性，同時也可吸引更多優(yōu)秀的人才充實到社區(qū)工作中去以增強社區(qū)組織的活力。

全面加強和諧社區(qū)建設(shè)，是城市經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求，也是堅持以人為本，樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班的講話中指出：要加強城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)，從建設(shè)和諧社區(qū)入手，使社區(qū)在提高人民生活水平和質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在維護社會穩(wěn)定，為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境上發(fā)揮促進作用，為構(gòu)建社會主義和諧社會奠定堅實基礎(chǔ)。社區(qū)建設(shè)是一項綜合性的社區(qū)工程，如果能夠充分發(fā)揮各業(yè)務(wù)主管部門的職能，完善服務(wù)設(shè)施，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)質(zhì)量，增強服務(wù)能力，建立適應(yīng)居民群眾提高生活質(zhì)量要求的社區(qū)服務(wù)體系，發(fā)動社會力量廣泛積極參與，實現(xiàn)多層次、全方位系列服務(wù)，中小城市社區(qū)公共服務(wù)職能的建設(shè)將會取得巨大的進步。

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[3]陳耀.社區(qū)組織建設(shè)：構(gòu)建和諧社區(qū)的有效路徑[J].東南學(xué)術(shù),2007,(5).

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C912.8

A

1002-7408（2011）01-0052-03

河南省軟科學(xué)研究計劃項目“中原和諧社區(qū)建設(shè)研究”（082400450920）成果。

周輝（1974-），女，山東單縣人，碩士，講師，從事高校思想政治教育與研究工作。

[責(zé)任編輯：張亞茹]