農民集中居住的利益沖突與協調機制構建

張穎舉

(河南農業大學，鄭州450002)

農民集中居住的利益沖突與協調機制構建

張穎舉

(河南農業大學，鄭州450002)

農民集中居住是農村宅基地經濟潛能釋放的結果,不可避免地會產生利益沖突。厘清中央政府、地方政府、被置換農戶三大利益主體的利益邊界，是分析和解決利益沖突的前提。農民集中居住的主要利益沖突是地方政府自利性與公共利益和被置換農戶利益的沖突。應當完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，理順中央與地方的財政關系，遏制地方“以地生財”的利益沖動，秉承農民自愿原則，防止強拆強建，并建立公平合理的利益共享與社會保障機制。

農民集中居住；公共利益；政府自利性；利益沖突；利益共享機制

隨著城市化和工業化進程快速推進，城鎮建設用地增長呈明顯加快趨勢，但在耕地保護等國家政策的嚴格控制下，以城鎮建設用地短缺為表征的土地供需矛盾逐漸成為城市化和工業化的瓶頸；但在農村地區，“空心村”和閑置宅基地、空置住宅和“一戶多宅”現象又導致了土地資源的嚴重浪費。為了化解城鄉建設用地“一松一緊”的結構性矛盾，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點省份；2008年6月國土資源部出臺了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。

所謂城鄉建設用地增減掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，實現城鄉用地布局更合理的目標。各地以此政策為依托，開展了形式多樣的實踐和探索，如“城鄉統籌”、“新農村建設”、“舊村改造”、“小城鎮化”、“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社保”等。雖然名稱多樣，但本質上都是農民集中居住，即在土地利用總體規劃和科學建房的觀念指導下,在充分尊重農民意愿的情況下，被置換戶退出原有農村宅基地，政府將其部分復墾為耕地、部分轉為其他建設用地，被置換戶異地置換到中心村或城鎮周圍建設農民集中居住區，將傳統的、分散的以及零星的居民點向中心村和城鎮集中，以實現用途或土地使用者的更替。農民集中居住為通過建設用地內部挖潛來解決城鎮建設用地緊缺提供了有效途徑，同時也促進了農村土地的集約利用。

目前全國有二十五個省市都開展了農民集中居住的試點工作。從山東、上海、江蘇和浙江等沿海經濟發達地區的試點工作來看，農民集中居住取得了較好的成果，單從土地集約利用角度審視，就可節約用地50%以上。但在農民集中居住的過程中也產生了不符合實際的“一刀切”、“大躍進”現象，出現了違背農民意愿搞大拆大建、行政力量過強損害被置換農戶利益等焦點問題。本文試圖運用利益分析的方法來具體分析農民集中居住中各個主體的利益及其利益沖突，進而為相應的問題解決提供對策建議。

一、農民集中居住過程中主要的利益相關者及其利益

農民集中居住是一場農村宅基地潛能釋放的“盛宴”,它涉及到中央政府、地方政府、農民、農村集體經濟組織以及房地產開發商等眾多利益相關者。但是農民集中居住過程中最重要的，也是最直接的利益相關者為中央政府、地方政府與被置換農戶，因此本文研究的利益主體定位于以上三方。

1.農民集中居住中的公共利益及其代表者中央政府。公共利益的概念包含著“公共”與“利益”兩個始終有爭議的元素,這就使得對公共利益的探討困難重重，從不同的角度和價值觀出發,人們可以對公共利益進行不同的解讀。迄今為止,學術界對于公共利益的界定充滿著各種爭論和歧見。麻寶斌認為公共利益就是一個特定社會群體存在和發展所必需的，該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值；陳慶云認為公共利益是具有社會分享性的、為人們生存、享受和發展所需的資源和條件。雖然公共利益的界定各種各樣，但是我們發現一個共同點，即所有的學者都注重公共利益不同層次的社會共享性，即存在不同層次和不同領域的公共利益,而且強調公共利益最終歸屬于各種資源與條件。因此，本文在界定公共利益時，重點在于把握社會共享性以及其最終歸屬的資源與條件。

具體到農民集中居住中的公共利益，主要表現在以下三個層面：（1）國家層面的公共利益。一是有利于國家保持耕地面積總量動態平衡。當前我國正處于工業化和城市化的快速發展期，在既有的空間范圍內，城鎮建設用地增加與保持耕地總量始終存在著矛盾。雖然我國堅持實行世界上最嚴格的耕地保護制度，但是我國的耕地面積卻不斷受到城鎮建設用地的侵蝕，矛盾逐漸激化。農民集中居住能夠通過集約利用既有建設土地來防止對耕地面積的侵蝕。二是有利于推動城鄉一體化的實現。通過農民集中居住，可以實現農民居住布局由自然形態向規劃形態的轉變，促進了城鄉資源互動，推動了城鄉公共服務均等化、經濟社會文化的一體化。（2）城市層面的公共利益。它主要體現在緩解城市用地緊張方面。城市的發展大多數都伴隨著城市建設用地的擴張，但是由于國家的各種土地政策限制，城市的發展在一定程度上受到束縛。農民集中居住可以集約利用土地，將一部分土地轉為非農用途，能夠有效增加城市建設用地，為城市的經濟發展提供必要的空間。（3）農村層面的公共利益。一是有利于實現農村生產、生活方式轉變。布局合理、功能齊全、環境優美、生活舒適的新型農村社區將大大改善農民的居住環境，促進農民生活方式轉變；同時，農民集中居住往往伴隨著農地的規模化經營，有利于打破小農經營的格局，實現農業產業化，推動農業生產方式的快速轉變。二是節約農村基礎設施建設成本。將一定區域內一定數量的農村居民集中于某一生產、生活、資源等各方面條件均處優勢地位的社區內，可以將有限的資金統一管理、集中利用，優先解決農民最迫切需要的建設項目，降低了基礎設施和公益事業的建設成本，實現了基礎設施和公共服務的共享。雖然農民集中居住中的公共利益分為國家、城市、農村三個層面，但是三個層面的公共利益之間具有很大的重合，并且重合于國家層面；而地方政府在推動農民集中居住過程中往往摻雜著自身利益，所以地方政府不適合作為公共利益的代表主體。因此認定農民集中居住過程中公共利益的代表主體是中央政府。

2.農民集中居住中的地方政府及其自身利益。如前所述，我們認定中央政府為農民集中居住過程中公共利益的代表主體，所以本節不討論地方政府行為所表現出的公益性的一面,專門探討地方政府在農民集中居住過程中的自身利益。眾所周知，政府除了具有管理公共事務、追求公共利益的屬性外，還具有追求自身利益最大化的屬性，它包括政府中的一切組織和個人尋求自身利益最大化的舉動，這被稱之為政府自利性。政府自利性具有以下三個重要特征：（1）政府自利性的存在是永恒的并具有一定的合理性。（2）政府自利性具有從屬性，從屬于政府執行其公益性目標之公共性。（3）政府自利性存在著膨脹性，一旦制度和體制出現一點漏洞或缺陷，行政權力就會膨脹，政府自利行為就會發生。

具體到農民集中居住，地方政府的自利性主要體現在“以地生財”方面。土地財政被形象地稱為地方政府的“第二財政”，指的是政府運用其公權力通過對土地這一稀缺資源實施一系列的非市場行為操作從而進行的財政收支以及利益分配的活動。然而，在18億畝耕地紅線的制約下，很多地方政府并沒有足額的土地可供出讓，“城鄉建設用地增減掛鉤”政策一經出臺，立即成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。通過農民集中居住獲利的普遍做法是，將集約出來的宅基地復墾，獲得城市建設用地指標，政府把城市建設用地指標拿到一級土地市場上進行拍賣，“一進一出”之間地方政府就產生了巨大的收益。并且這種收益是在國家政策框架下獲取的，屬于合法的制度性獲利。在合法的背景下，在地方政府尤其是縣鄉政府普遍財政困難的情況下，地方政府的土地財政沖動愈發高漲。所以“城鄉建設用地增減掛鉤”政策出臺后，立即得到地方政府熱烈歡迎，各個省市、各級政府均成立了以主要領導牽頭的土地整理小組。對應的地方政策、措施也紛紛出臺，目的明確即通過農民集中居住節約出的宅基地復墾，換取城市建設用地指標。與直接征用農民土地相比，農民集中居住獲取土地的成本更低、名義更好，可以說農民集中居住已經成為地方政府實施“土地財政”的主要抓手。

3.農民集中居住中的被置換農戶及其利益。農民集中居住形式上是“農民拿宅基地換房”的交易，實質上是宅基地被政府征用的過程，是城市化過程中農村土地資源被重新配置的過程。經過“宅基地換房”，節約出來的宅基地的所有權由農民轉入政府手中，農民的生產和生活發生了根本的改變。由于涉及到土地這一農民生存和發展的保障，農民自然強烈關注自身在這一進程中的利益得失，并力爭相關的利益，至少確保“宅基地換房”后的資源和條件與置換前相當。

被置換農戶的利益主要表現在以下四個方面：第一，直接的拆遷補償方面。雖然各地建設形式多樣，但在經濟補償方面，減少宅基地的一般依據退出宅基地面積根據國家規定征用土地標準進行補償，拆遷住房的按照住房拆遷標準進行經濟補償或等同面積更換。農民首先會計算原房屋與宅基地的拆遷補償能否購買集中居住地的新房，這是一個直接的利益得失問題。第二，隱性的經濟得失問題。根據我國憲法的規定，農村土地屬于集體所有，農村宅基地集體所有、家庭使用。宅基地與房產是農民財產的兩個不同部分，擁有宅基地可以自由建房，一旦搬入集中居住地的樓房，農民就只有房產而失去土地。“宅基地換房”實際上是農民以具有獨立產權的宅基地換取沒有產權的住宅。因此，單純地以擁有獨立宅基的房產換取沒有獨立宅基的房產對于農民是利益損失。但是，因為農村社區基礎設施建設的增加和服務功能的增強，其房產的價值從理論上講應該高于農民原來居住的農村村落的房產價值。兩者之間的房產價值存在價格差異，不好直接比較，農民宅基地權益受損還是受益，關鍵要看原宅基地價值和新房產新增價值之間是否存在差額。第三，農民生產生活成本上升問題。集中居住之后，由于缺乏二三產業就業機會，農民的收入并不會立即提升，農民生活卻陷入了商品化的世界，比如煤氣、暖氣、水、物業費等收費以及因無法喂養家畜等而必須購買食物，均會大幅提高農民日常生活成本并得以固化，顯然與農民不穩定的收入存在著沖突，增加了他們的生存壓力。此外，大部分農民仍在務農，高層樓房導致農具無處擱放且與農地距離遙遠，增加了農民務農成本與麻煩。第四，社會保障問題。農民集中居住往往與農地規模流轉相聯系，對于農民而言，宅基地與農地是世代生活的保障，一旦失去而陷入商品世界的漩渦，如果政府不能及時合理地提供穩定的就業與有效的社會保障，這些農民的生計將存在很大的不確定性。盡管一些試點省市為解決置換農民的生活保障問題進行了探索，但大多數農民仍無法享受到與市民同樣的社會保障待遇。置換農民成了一個既有別于農民又不同于市民的邊緣群體，處于社會保障的真空地帶。沒有全面的社會保障，置換農民必然成為城鎮化進程中最無助最脆弱的社會群體。

二、各利益主體之間的利益沖突

農民居住集中化將大大改善農民的居住環境，促進農民生活方式、生產方式的轉變，推動城鄉公共服務均等化，有利于城鄉經濟社會一體化的實現。從資源利用和改善民生的角度來說，中央政府、地方政府、被置換農戶三方利益是一致的。但農民居住集中化過程中土地產生了巨大的經濟收益，三者在具體的利益分配方面不可避免地會產生一些沖突。

1.公共利益與地方政府自身利益的沖突。中央政府在農民集中居住中主要關注耕地的保護和城鄉用地布局的合理性，但是地方政府主要受土地財政的驅動，往往以獲得城鎮建設用地指標為唯一目的。兩者的利益沖突具體體現在以下兩個方面：第一，少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，只有少量的宅基地復墾為耕地。以第一批“城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標”的實施情況為例，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點，并獲取了相應周轉指標，這些城市建設用地指標是“借”，3年內要以復墾的耕地“歸還”，即到2009年底，第一批試點周轉指標應已全部歸還。但20年5月底，國土部調研組進行的調研發現，第一批試點僅拆舊復墾5.58萬畝，約占下達周轉指標的80%。[1]第二，少數地方擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模。20年中央一號文件強調：“城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內。”但各地在實施中多突破此政策，尤其是擴大了掛鉤范圍。以河北省為例，2009年河北啟動了00個村的新民居建設，預計到2012年全省15%左右的行政村將完成新民居建設改造，騰出50萬畝建設用地指標。而國土部2009年批給河北的增減掛鉤周轉指標僅為1.2萬畝，河北省“探索”的周轉地，遠遠超過了這個指標。

2.地方政府自身利益與被置換農戶的利益沖突。地方政府與被置換戶是農民集中居住的主要主體，二者的利益沖突也是最為明顯與直接的。具體沖突體現在以下三個方面：第一，在宅基地和房屋的拆遷補償標準上，很多地方并沒有從實際考慮被置換戶的情況，從而使被置換戶的居住和生活情況惡化。當前的政府補償標準一般是，退出宅基地面積根據國家規定征用土地標準進行補償，拆遷住房的按照住房拆遷標準進行經濟補償或等同面積更換。以山東諸城為例，雖然該市出臺了優惠政策，如果一次拆遷超過30畝，每戶居民一畝宅基地補貼20萬元。而目前居民的平均宅基地面積基本在0.6畝至0.7畝之間，還有一部分農村宅基地在0.3畝至0.4畝間，這部分村民即使按照畝均20萬元的補償標準獲得補貼，要想住面積大點的樓房，還要自己掏些錢。[2]從中可以看出，宅基地換房盡管有所補償，但這些補償不足以彌補購買新房的成本，并且安置房一般還是集體土地產權證，不能直接上市交易。第二，在土地增值收益上，農民的利益被剝奪。國土部為了促進“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的實施，要求妥善補償和安置農民，所得收益要返還農村，“用于農村和基礎設施建設”。然而，由于地方政府與農民雙方權力的不對等，行政權力過于強勢，本該雙方共贏的置換模式，越來越成為政府“圈地”的游戲。政府也對退出的宅基地進行了補償，但相對于宅基地價值而言微不足道，宅基地的價值得不到合理體現，其轉化為建設用地后的增值收益被地方政府和開發商獲取。宅基地作為農民的不動產，政府把農民集中居住后節省下來的建設用地指標，調整用于房地產或工業發展，所得的巨額收益，本應歸農民集體所有，但事實上，農民只分得土地收益的極小部分，這引發了農民的不滿，甚至出現了群體性事件。第三，政府提供的社會保障不完善，影響農民生活水平。農民集中居住的過程中，我國不少地方通過一次性補償的方式對被置換戶進行安置。但實際上這種方式存在嚴重的問題，通過一次性貨幣支付，在短期看來，置換后的農民能夠利用一次性安置費勉強維持生計，實際生活水平不至于明顯下降，但從長遠來看，被置換戶存量資本會因消費的增加而逐漸減少，增值空間非常有限。加之，我國當前戶籍制度、社會保障制度、土地制度都還處于不成熟階段，在現有的的社會保障水平之下，被置換戶在自身條件的局限下，很可能導致生活水平的下降。

三、建立公平合理的利益分配與協調機制

1.完善“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，遏制地方政府利用政策漏洞謀取自身利益。“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的要旨是，通過增減平衡，控制一個區域的建設用地總體規模，節約集約利用土地，最終保護耕地。從資源利用和改善民生的角度來說，“增減掛鉤”有其合理性，并且是解決地方經濟發展對土地迫切需要的主要方式之一，應該說，這是一個充滿正面期望的政策。但由于政策不完善，各地出現了鉆政策漏洞謀地方利益的現象。政策漏洞在以下兩方面體現明顯：第一，“先占后補”方法不科學。按照該辦法，須先從國土部“借”指標，3年內以復墾的耕地“歸還”。在監督不力的情況下，此舉導致了很多地方只顧占地，不按時復墾歸還的情形。對此應更改為“先復耕再占用”。第二，“增減掛鉤辦法”第12條規定，對項目區實施規劃和建新拆舊進行整體審批，不再單獨辦理農用地轉用審批手續，整體審批結果報國土資源部備案。這樣的規定很模糊，就項目區內的農用地轉用而言，地方政府可以不按照《土地管理法》規定的程序報批，這等于為地方政府圈地開了制度綠燈。所以，應該盡快修正該政策并出臺實施辦法細則，約束地方政府利用制度獲利。

2.理順中央地方財政關系，消退地方“以地生財”的利益沖動。分稅制改革后，地方財政缺口逐步加大，傳統的財政模式很難支撐地方主導經濟增長的模式。統計數據表明，1994年地方政府財政收支缺口為1726.59億元；到2005年，迅速達到053.6億元；此后缺口擴大速度明顯加快，到2008年缺口已經達到2.06萬億元。在財政自給率方面，2008年全國地方財政自給率平均僅為58.17%，多數省份在40%左右，超過60%的省份僅有9個，一些欠發達地區自給率甚至不足20%。[3]在地方財政困難的情況下，自然會產生以地生財的牟利沖動。要破解土地財政這樣的難題，應改革財政體制，調整中央地方財政關系，保障地方政府履行公共服務的基本財力，逐步縮小地方政府的財政缺口，讓地方政府在農民集中居住進程中變成公共服務者，避免成為經紀人和謀利者。

3.應秉承農民自愿原則，防止違背農民意愿強拆強建。我國憲法、土地管理法等法律明確規定，土地的歸屬有國家所有和農村集體所有兩種形態，作為集體的村民對本村的土地享有完整的所有權。20年中央一號文件明確規定：“農村宅基地和村莊整理后節約的土地，仍屬農民集體所有。”《村民委員會組織法》第24條規定，宅基地的使用方案須經村民會議討論決定方可辦理。以上法律法規和政策表明，作為集體的村民擁有對宅基地的所有權和處分權。也就是說，政府可以基于新農村建設等理由整理村莊，騰退出一部分農村建設用地，但需要獲得農民集體的同意，而且這些土地的產權歸屬不會因為政府的這些行為而發生任何變化，它們仍然屬于農民集體所有，農村集體可以自由地決定如何使用這些土地，以及如何在村民之間配置這些土地的產權及其收益。基于以上法律事實，地方政府無權隨意整理農民的宅基地，拆除村莊，強迫農民集中居住。政府唯一能做的，就是秉承農民自愿原則，積極引導農民開展集中居住。如此一來，勢必會出現如何在分散的宅基地上進行集約經營的問題，如何避免類似問題出現，同樣考驗著地方政府的能力和智慧。但無論如何，在處理和解決農民集中居住大大小小問題的過程中，切實尊重農民意愿，永遠都應被放在第一位。

4.建立公平合理的利益共享與社會保障機制。農民集中居住不應該成為政府謀取土地利益的工具，而應該是農民與政府共享土地收益的盛宴。首先，應健全利益表達機制，賦予被置換農戶平等的談判地位和權利。當前的政策可能給予了政府太多的權利，比如項目的規劃、項目的實施決策、補償標準等，大多由政府控制，而真正的利益主體——農民，很少能真正有發言權。在政府對農民集中居住時，置換補償應由雙方協商確定，應賦予被置換戶本該具有的平等交易以及討價還價的權利。在一些關鍵問題上，如宅基地調整、房屋拆遷、宅基地處置和補償等，均應由村民大會或者村民代表大會表決通過。其次，應建立公平合理的利益共享機制，確保公平置換。農民作為宅基地的實際所有者理應享受土地的收益權，政府通過土地整治和基礎設施建設使土地增值也應享有部分增值收益，所以地方政府與農民應共享土地增值收益。具體措施是，提高房屋拆遷補償標準，在房屋置換過程中盡量做到農民不出錢；對宅基地轉換用途產生的收益雙方合理分成。第三，針對農民失去宅基地所放棄的機會成本，應該建立完善的社會保障機制。盡快把失地農民納入醫療、失業、養老、最低生活保障等方面的社保機制，及時跟進和落實失地農民的就業等問題，為農民解除后顧之憂，避免出現無土地、無社保、無工作的“三無”農民。在這方面，成都市的經驗值得借鑒，該市將2004年以后的新征地農民全部納入城鎮基本養老、醫療保險體系中，對2004年以前的已征地農民，實現兩級財政安排年內注入45億元補貼資金，追溯解決其社保問題等。[4]

[1]涂重航.多省撤村圈地意在土地財政[N].新京報,20-11-02.

[2]趙仁偉.山東諸城1249村變身社區須防挑糞擔上電梯[N].新京報，20-08-19.

[3]匡賢明.兩服藥為“圈地運動”退燒[N].新京報，20-11-06.

[4]董瑞豐.成都城市化模式探索：避免政策成圈地的幌子[J].瞭望，20,（6）.

F 321.1

A

02-7408（2011）01-0065-04

河南省政府20年度決策研究招標課題“城鄉經濟一體化新趨勢與協調機制研究”（B252）；河南省教育廳20年度人文社會科學研究項目“城鄉一體化進程中的農村土地整理問題研究”（20-ZX-091）。

張穎舉（1980-），男，河南舞陽人，河南農業大學文法學院講師，研究方向：農村公共政策分析。

[責任編輯：張亞茹]