我國基層政府實施官員問責制的局限性及完善措施

盧智增，黃春花

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西桂林541004）

我國基層政府實施官員問責制的局限性及完善措施

盧智增，黃春花

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西桂林541004）

實施“官員”問責制最根本的理論基礎是國家的一切權力屬于人民。基層政府實施官員問責有其特殊的意義。當前，官員問責制在基層政府的實施中還存在諸多的局限性，應從明確基層政府各部門職責、加強行政倫理道德建設、完善問責制法律法規、強化媒體及公眾的監督力度等方面入手改變這一現狀。

基層政府；官員問責制；局限性；完善措施

在近幾年的政府改革過程中，“詢問和質詢”、“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責令辭職”、“罷免或撤換”等字眼不斷出現在廣大民眾的視野中，表明了對于政府官員的“問責”走向了一個新的時代。但是由于歷史、政治、國情等因素的影響，官員問責制在實施的過程中出現了許多問題，諸如權責不清、程序混亂、缺乏規范、監督不力等等，這些問題在基層尤為突出。本文主要針對基層政府實施官員問責制的局限性及完善措施進行探討，以期拋磚引玉。

一、實施官員問責制的理論基礎

1.主權在民理論。我國憲法規定：“國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”胡錦濤同志在十七大報告里也指出：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。”[1]在現代社會，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標，人民主權是絕對的、神圣的、不可侵犯的，人民是國家權力的源泉，也是國家長治久安的源泉。政府官員則是人民的公仆，人民賦予其多少權力，他們就應該承擔多少責任。

2.委托-代理模式。委托代理，從一般意義上講，是由所有者選擇一個代理人來代替自己行使權力，所有者只是負責監督和約束。對于官員問責制而言，無論從理論或者實踐上來說，即人民選擇一種長效機制來監督和約束代替他們行使行政權力的政府及其官員。人民是權力的所有者，但是人民不可能都來行使權力，因此就需要一個代理者——政府及其官員，這些人是公民中的一小部分人，由他們組成代議機構行使公共權力，從而有效地管理國家和社會事務。而這些公共權力并不是無限的，需要置于人民代表的監督約束之下，因此，人民在委托代理的同時，也就保留了對政府工作情況的監督權。目前，我國倡導人民民主的進程雖然在不斷加快，但權力執行者的意志并沒有真正完全順應人民的意志，一旦權力執行者在行使權力時失去制約而濫用權力，國家和人民的利益就會受到損害，因此，這些濫用權力者必須受到應有的懲罰，構建官員問責制才能很好地體現責任監督和約束機制的作用。

3.社會契約論。社會契約理論是把政府權力的正當性建立在公民與公民或公民與政府之間簽訂政治契約的基礎上，并以契約的內容來約束國家與政府行為的學說。盧梭認為，政府權力理論是以自然人與自然人、公民與政府的兩次契約簽訂為基礎的。第一次契約是自然人之間簽訂，以組成社會共同體，其意志就是“公意”，這是主權者間的行為，是主權的最高體現。為了使“公意”得以實施，需要有一個執行公意的組織機構，于是人們又同政府簽訂了契約，由政府來掌握管理社會的治權。當政府的行為違背“公意”時，政府的權力就是“非正義”的。[2]在我國，政府與公民的關系應該是平等的。從經濟學的角度看，公民與政府可以比喻為消費者和供給者，公民通過納稅的方式向政府提供資金，政府這個大機構則用收稅得來的資金雇傭政府工作人員，這些工作人員就用服務來回饋公民，履行自己應該承擔的責任和義務。公民作為出資方，就應該有權利來選擇為自己、為社會服務的工作人員，同時保留對這些工作人員監督和制約的權力。

4.公共行政原則。“公共行政就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。公共行政原則主要包括：①法制原則；②服務原則；③效率原則；④責任原則。公共行政原則體現了權責一致、權責對等的基本原理。”[3]我國政府正處于轉型期，以依法治國為原則，打造一個高效率、服務型的責任政府是我國政府實行公共行政管理的目標，官員是實現這一目標的執行者。政府官員手中的權力是人民賦予的，官員有權必有責，有權就必須同時存在制約，如果官員脫離了責任而致使權力單獨存在，那么他們就是不負責任的，也就意味著這些官員不符合民主政治的要求，相應的也就失去了成為政府官員的資格。因此，只有遏制權力的侵犯性和腐蝕性，才能實現權力與責任的平衡發展。

二、基層政府實施官員問責制的特殊意義

基層政府是最直接接觸老百姓的一級政府，也是國家與社會溝通的關鍵橋梁。基層政府無論是在政策制定、執行和管理能力方面，還是在基層公務員日常執法、服務百姓的素質方面，都直接影響著人民群眾對政府的看法和態度，影響著政府的形象。因此，基層政府實施官員問責制具有特殊意義。

1.有利于加強基層政府的廉政建設，提高政府官員的施政水平。我國是一個深受封建思想影響的國家，至今為止，“官本位”的思想仍占據一定的地位，基層政府尤為突出。有些地方經濟還不夠發達，教育體系不夠完備，鄉規民風對政府的日常工作還有很深的影響。長期的封建社會所形成的倫理觀念和等級制度阻礙了人才的培育、選拔和任用，導致地方的很多官員在意識上忽略了權力擁有者應當承擔的責任，跑官、賣官、弄虛作假等現象層出不窮，在行政過程中為己牟利、為所在的小團體牟利，腐敗之風盛行。官員問責制的實施，有機統一了權力和責任，它將權責一致的理念深入貫徹到每一個官員的日常工作中，官員問責制約束每一個基層政府官員的行為，要求官員奉公守法、廉潔自律、盡職盡責，堅持全心全意為人民服務的理念，不斷提高其施政水平。

2.有利于轉變政府職能，提高基層政府辦事效率，建立責任型政府。溫家寶總理說過，政府的一切權力都是人民賦予的，只有人民監督政府，政府才不會懈怠，要強調“有權必有責，用權受監督，侵權需賠償”。[4]在政治民主化的今天，民眾要求政府應使權力與責任有機統一，官員問責制正好體現了這一要求。基層政府合理構建和實施官員問責制度，能夠及時追究那些沒有盡職盡責甚至違法亂紀的官員應當承擔的責任，同時促使其他官員合法、正當地使用手中權力，轉變只為上級領導負責的工作觀念，真正做到關注民生、反映民意，以一個公共服務提供者的身份為民眾服務，不斷提高基層政府的施政水平和辦事效率，建立高效、創新的責任型政府。

3.有利于約束基層政府工作人員的行為，提高他們的整體素質。21世紀最大的競爭是人才競爭。在政府機構中，人才資源就是政府機構的血肉和骨架的鏈接。政府只有緊跟時代潮流，不斷轉變施政理念，才能更好地適應社會。我國是一個官本位思想和人情味極度濃厚的國家，權力過大和任人唯親的現象非常突出。領導權力過大容易出現“一言堂”、形象工程和違規上馬等情形，給國家和人民帶來巨大的損失；而任人唯親即所謂的“后臺”、“關系”，任人不舉賢、不舉德，導致國家失去大量人才，也使有學之士對“官場”失去了信心。官員問責制的實施，有利于整頓吏治，提高官員的政治覺悟和道德素質，有利于建立“任人唯賢，以德為標”的人才機制，不斷提高領導干部隊伍的素質，進而能夠儲備到更多的治國人才。

4.有利于密切干群關系，重塑政府形象。人們希望“官民一家”。但從古至今，官民從來就沒有真正成為過一家，官在百姓的心中一直都是高高在上，有錢有權是很多百姓眼中的官，官民之間有著一條很深的鴻溝。不僅如此，現實中一些政府存在很多失信的現象，比如忽視人民呼聲，相互推諉分內職責，工作失職亂找借口，對上瞞騙對下敷衍等等，嚴重損害了政府的形象，影響我國經濟社會的穩定發展。官員問責制具備了足夠的剛性，能夠從源頭上防止政府及其官員濫用、誤用權力，從不同層面上追究官員不作為、亂作為、慢作為的責任，同時通過“陽光型政府”的民眾監督作用，促進政府職能和行政效率的提高，突出政府職能，密切干群關系，提高政府的公信力，塑造責任政府的形象。

三、當前基層政府實施官員問責制的局限性

目前雖然國家在官員問責方面出臺了相關的法規和條例，各地政府也建立和制定了相關的政府規章和辦法規定，但官員問責制在各地基層政府實施的過程中還存在許多不容忽視的問題，面臨諸多的困境。

1.政府部門權責不清、權限不明導致問責客體模糊。政出多門、職能交叉重疊等現象是目前很多基層政府存在的通病，這種通病是導致問責客體責任標準模糊不清、責任承擔不明確的重要原因，也是基層政府在實施官員問責制過程中的主要障礙之一。這種責任上的模糊不清有以下幾種情況：一是領導擁有多重身份致使在追究責任過程中無法確定其應該承擔的責任內容；二是政府部門職能交叉存在“踢皮球”現狀，最終使問責不了了之；三是正職和副職間權責不明，導致在追究責任時難以掌握承擔責任的“度”，從而出現疑問甚至不公平現象。[5]這些不科學的職能劃分和職位分類使在出現事故時無法確定責任人，或者是政府機關隨便找個“替罪羊”來堵悠悠眾口，其結果都違背了官員問責制的本意和初衷，難以讓受罰人心服，也難以讓百姓信服，更不能有效地推行官員問責制。

2.問責措施不健全，需要進一步完善。問責措施不健全最主要體現在程序、范圍和標準這幾個方面：程序上，雖然目前國家已經初步制定了相關的問責程序，但是相對于基層政府而言，問責程序在啟動和回應上還很不規范。很多已經進入問責程序的案例還僅限由國家黨政機關來啟動，地方基層政府幾乎很少有獨立的問責啟動程序，而且官員問責的形式以及問責后的出路只由政府內部來向公眾回應，沒有做到真正的公開透明。[5]范圍上，還存在著很大的狹隘性，縱觀近幾年的官員問責案例，被問責的官員幾乎都是震驚全國、引起重大影響的事故，但實際上，在很多基層政府，并沒有那么多的重大事故發生，基層官員更多存在的是“庸、懶、散”現象，這些“不求有功、但求無過”的“無為”官員卻沒有被問責，因為問責的范圍還沒真正囊括到這個領域。標準上，沒有形成統一的追究細則。同一種行為，在不同的地方其問責結果不同，在不同的時間問責的結果也不同。沒有統一的制度化規范，就容易導致基層政府在實施問責制時存在盲目性和隨意性，從而阻礙了官員問責制在基層政府的有效實施。

3.基層官員行政倫理缺失導致問責追究難度大。行政倫理相當于一種“軟約束”，更多趨向于官員的職能意識和道德觀念。但在基層政府的職能部門中，這種倫理道德意識建設還非常滯后。第一，很多官員還沒有形成一種責任感，沒有把“以民為本，執政為民”上升到一種高度的自我責任感和榮譽感。第二，在中國傳統的觀念里有一種“畏官”心態，官員“對上負責”的現象還普遍存在，“對上負責”卻忽視了“對下負責”，于是對于百姓之事趨于應付和走過場，之于百姓有一種高高在上的優越感和統治感。第三，在官場特別是基層官場中盛行“潛規則”之風，“一言堂”和“組織安排”等現象還普遍存在，官場缺乏深厚的行政倫理道德氛圍。在這些觀念下，官員失去了其原本之于社會和公眾的意義，責任意識和政治道德弱化，官員問責制的實施往往流于形式。

4.官員問責制缺乏專門的法律法規制約。近幾年來，雖然各地都制定了很多關于問責方面的規章制度，但對于剛起步不久的官員問責制而言，還是缺乏整體系統的規章制度的支撐。首先，至今為止還沒有一部關于官員問責的全國統一法律法規，而基層政府制定的地方規章更是零散、薄弱和缺乏體系。問責的主客體、問責程序、問責范圍等等都還不具有高度的法制性和權威性。其次，我國雖然一直在倡導建設法制型國家，但在實踐過程中，“人治高于法治”的情況還存在，人為因素的干預致使官員問責在實施過程中容易偏離其正常走向，使官員問責制舉步維艱。最后，有關的問責制度規章的制定缺乏創新。基層政府官員問責制的制定很少有結合當地的實際情況進行制定，大部分都是在原有的基礎上進行規范和調控，相關的配套設施并不健全，比如政府的績效考核機制、官員問責后的救濟制度、政府信息公開機制、申訴制度等等，這些都制約著官員問責制度的發展。

5.媒體監督力度不夠，導致問責信息缺乏透明度和完整性。媒體監督力量不夠體現在兩個方面：一是媒體自身因素。媒體監督的有效運用，有利于促進政府信息公開，激發公眾監督政府官員行為的熱情，但是，受媒介自身及外在因素的影響，一些媒體在進行監督時為引起報道的轟動而擴大了問責的主客體，同時在人與事之間混淆了主次對象，缺乏公正的問責心態；二是行政權力對大眾傳媒的控制。在很多地方基層政府中，新聞媒體很多時候并沒有完全的自主性，大眾傳媒在很多情況下只是政府向公眾宣傳的一種手段，官員問責信息在這些時候就是一種“官方說法”，缺乏真實性和透明度。

四、完善基層政府實施官員問責制的措施

1.明確基層政府各部門的責任和權限，“誰出錯誰負責”。明確政府各職能部門權責是完善官員問責制的前提，合理定位基層政府職能是檢驗政府責任的一個標準。而針對權責如何劃分的問題，應該明確以下三點：（1）合理劃分基層政府中黨政之間的職責、權力、責任。在基層政府工作過程中，以黨代政、以黨代法的現象經常出現，因此，只有從行政部門中把黨的角色劃分出來，才能真正明確黨政之間的權責關系。[6]（2）理清基層政府各職能部門職能分工。目前我國的一些地方政府進行的機構改革或者大部制改革等都能有效地減少政府機構的重疊和職能的交叉等現象。要調整職能分工，合理劃分各部門之間以及部門人員之間的權限與責任，以形成完整的政府責任鏈條。（3）建立健全崗位責任制和公務員的績效考核機制，使二者能夠緊密有效地結合起來。把責任具體量化到個人，明確劃分正副職之間的責任權限，落實基層政府公務員的個人工作職責，全面考核所有公務員的德、能、勤、績、廉，制定有針對性的分類考核制度，結合職位說明書和崗位責任制的具體要求，科學合理地為實施官員問責提供有效依據。

2.完善問責措施，實現問責主體多元化。制定公平、科學的問責措施是基層政府有效實施官員問責制的前提。一是各基層政府要有一個統一、完整的問責程序，從問責的啟動到最終的問責結果回應上都能自成體系；二是在問責范圍上能打破其狹隘性，不僅要對重大事故問責，還要對政府日常工作中出現的問題進行問責，擴大問責范圍，轉變官員的工作作風；三是制定責任標準，明確何為失職，哪種官員應該為哪種行為負何種責任，是連帶責任還是獨立責任，是集體責任還是個人責任等等，這些都要有一個明確的標準。

在完善這些問責措施的基礎上，還要注意實現問責主體的多元化。一是加強人大的剛性問責功能，這是我國行政問責制度設計一個最為關鍵的突破口，也是行政問責制的核心內容。二是有效統合權力機關（基層政府人大）、司法機關（檢察機關、紀檢監察機關）、政府之外的監督系統（群眾、新聞媒體）等力量，切實實現對基層政府官員的行政問責，監督官員有效行使行政權力，預防政府工作人員對權力濫用，從而提升問責的公正性和透明性，促使政府官員時時處處如履薄冰，謹慎用權。只有實現問責主體多元化，才能保證行政問責制中沒有缺失的環節，形成良好互動的責任體系。

3.加強行政倫理道德建設，提高基層官員的整體素質。我國倡導建設一個法治與德治相結合的社會主義國家，如果說法律是官員問責制建設的“鋼筋鐵骨”，那么行政倫理道德就是建設官員問責制的“思想靈魂”。在這個體制改革和政府再造的十字路口上，要充分體現行政倫理道德的因素，道德化內容應包含在體制和制度之中，從而為政府行政人員道德意識的成長提供一個良好的平臺。首先，政府在進行社會公共管理時，要把行政倫理道德的思想依附在權力的行使上，以德為基礎創建新型的社會管理模式，使德治成為維護社會穩定的管理方式之一。其次，要使倫理道德思想滲透到個體層面上，使政府官員甚至是社會公眾個體都普遍生成道德意識，這樣，政府工作人員在日常的職業活動中就能自覺形成一種以德為本的主觀性和自主性。最后，基層政府應該把社會公共治理與真實的倫理關系相結合，根據現實的倫理道德精神去規劃和建立制度，謀求制度的道德化，穩定社會治理。

真正有效的官員問責，不僅要來自于法律法規的剛性，還需要有思想道德教育這種“軟壓力”，當政府官員受到良好的行政倫理道德教育感化并化為其自身的價值后，官員的個人素質和工作能力都會達到一個更高的層次，這種變化不是單一的，它會形成一種氛圍影響和帶動整體，使“以民為本”的理念化為一種公共價值，提高政府官員的整體素質，還能增強民眾對官員的信任感，提高政府的親和力和公信力，從而為推行官員問責制提供更加強硬的后盾。

4.完善問責制的法制建設，實現官員問責制的制度化、法制化。（1）加快相關法律法規的建立。我國應盡快制定一部統一的《官員問責法》，它可以作為一個統一的標桿來引導基層政府依法問責，將官員問責的主客體、程序、范圍、標準等內容以法的形式確定下來，改變問責客體的被動性，使所有政府官員在責任面前人人平等，盡量減少因問責措施不完善而出現的“替罪羊”、“丟車保帥”的情況，同時改變各基層政府地方性規章制度的零散性和差異性的現象，讓地方問責制度向著一個整體、統一的方向完善。（2）增強基層政府官員的法律意識，提高依法行政的水平。在基層政府，官員問責立法工作相對滯后，基層官員依法行政意識還比較薄弱，行政中比較容易出現聽命行事或者自由隨意行為，這些都影響了地方的法制建設包括問責制的構建和實施。因此，不僅要增強官員的法律意識，提高法律素養，把依法行政貫徹到日常管理中去，同時還要加強地方人大對政府官員依法行政的監督力度，這樣才能提高問責制的可操作性，使問責制真正走向法制化和制度化。（3）剛性地執行官員問責制度，減少制度外的操作空間。在官場這個小社會里，不乏一些不良官員利用職務之便把問責制變成自己的私人報復工具或者手段，在問責時出現問責過度或者過寬等情況，嚴重影響官員問責的公平性和公開性。對此必須警惕和防范。（4）建立和健全官員問責制的配套設施，特別是問責后的救助機制。我們不能保證每一次問責都是公正公平的，當不慎出現“替罪羊”這樣的情況時救助機制就能夠發揮其有效作用，被問責官員能夠通過救助機制再次申請復核、申訴和提請仲裁，同時還能夠獲得必要的事后補償。[13]

5.強化媒體和公眾的監督力度，實現問責工作透明化。馬克思主義認為，只有人民群眾實現了對權力的監督，才是真正有效的制約，離開了人民群眾的監督來談所謂制約問題，是永遠無法找到權力制約的有效途徑的。因此，輿論媒體監督是強化政府問責、增強政府回應力的有力手段之一。媒體具有公開事實、傳播速度快、影響廣泛而深遠、深刻揭露事實等特點，能夠快速集中大眾的注意力，形成巨大的社會壓力而迫使政府積極關注和解決問題；它能夠給政府官員施加強大的壓力，及時依法嚴懲不作為或亂作為的行政人員。因此，要強化媒體的監督力度，首先保障媒體的知情權，政府絕對不能壟斷工作信息，公開事實才能減輕公眾的恐慌和對政府的不信任度。其次要保障新聞媒體正當的采訪權和播報權，利用媒體的影響力快捷地公開政府日常工作行為，讓公眾更好地監督政府。最后要建立更加完善的媒體監督法，利用法律的形式保障媒體能夠對事實真相進行客觀公正的報道，使媒體的正面力量在法的保障下顯現其獨立性和有效性，同時也能夠規范媒體的“偽輿論監督”行為，實現問責信息的公正透明。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會的報告[DB/OL].http:∥politics.people.com.cn/GB/1024/6429094.html,2007-10-15.

[2]朱洪.我國實施官員問責制的現狀及對策研究[D].南昌大學,2007.

[3]百度百科.公共行政[DB/OL].http://baike.baidu.com/view/9269.htm.

[4]溫家寶.政府工作報告——2004年3月5日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上[N].人民日報,2004-03-17.

[5]周利平.論官員問責制的意義及其實踐困境[J].四川行政學院學報,2008，（4）.

[6]肖光榮.近年來國內政府官員問責制研究的回顧與思考[J].政治學研究,2007，（3）.

D630

A

1002-7408（2011）11-0007-04

國家社會科學基金項目“泛北部灣區域生態文明共享模式及實現機制研究”（11XKS010）的階段性成果；廣西壯族自治區教育廳2011年科研課題“社會治理變革中的黨政干部網絡輿情應對機制研究”的階段性成果。

盧智增（1973-），男，瑤族，湖南江永人，桂林理工大學人文社會科學學院副教授，主要從事公共行政改革研究；黃春花（1988-），女，廣西北海人，桂林理工大學人文社會科學學院學生。

[責任編輯：宇 輝]