重塑政府信任：治理群體性事件的關鍵舉措

盧保娣

（華北水利水電學院思政學院，鄭州450011）

重塑政府信任：治理群體性事件的關鍵舉措

盧保娣

（華北水利水電學院思政學院，鄭州450011）

群體性事件本質上是一種基于利益的矛盾與沖突的社會自力救濟行為，其根源在于社會公眾對政府信任式微。因此治理群體性事件的關鍵在于重塑政府信任。應從有效治理腐敗，規范政府行為；深化行政體制改革，提高政府績效；積極發展公民社會，增加社會資本；強化社會責任，準確定位媒體角色入手，重塑政府信任。

群體性事件；政府信任；權益救濟；公民社會

二、公眾對政府信任式微的根源探析

溯本求源，社會公眾對政府信任的式微，并非單一因素造成，而是政治、社會、媒體等方面的眾多因素長期交互作用的結果。

1.政府行為：貪污和腐敗等行為失范。政府信任反映的首先是社會公眾對政府的情感好惡，而貪污、腐敗直接導致社會公眾對政府的公正性與合法性產生懷疑。因此，政府官僚貪污和腐敗現象是社會公眾對政府信任式微最直接的因素。西方學者Blind.P.K在分析政府信任問題時認為，“無論是發達國家還是發展中國家，腐敗的蔓延都被視為導致公眾信任下降最重要的政治因素之一。”[4]而我國學者柯紅波在地方政府與公眾信任關系主要因素的問卷調查中也得出了相似的結論。該問卷顯示，“腐敗被認為是影響公眾信任的首要因素，其選擇率遠遠高于其他各因素。”[5]其原因在于：缺乏有效的權力運作監督機制。內在監督機制方面，社會的價值觀隨著社會的發展而趨于多元化，以“共產主義”的意識形態和“為人民服務”的中國共產黨的宗旨為主流的價值觀在不斷地弱化甚至被異化，其對政府公職人員的約束力越來越弱；外在監督機制方面，雖然外在的監督機制已經建構起來，但還存在諸多問題，最大的問題在于公民參與不足，其對政府官僚人員也僅僅是在一定程度上有約束力。

2.政府績效：效能、回應性等績效不高。除了是社會公眾對政府情感好惡的反映，政府信任更是社會公眾對政府施政效果的客觀評價。因此，政府績效的高低直接影響社會公眾對政府的信任。但長期以來在社會公眾看來，我國政府績效無論是效能還是回應性都不高。其原因在于：我國社會的本質特性——變革與轉型。在公共問題方面，中國社會的變革與轉型不僅是經濟、政治、社會、文化等多領域的變革，更是要同時完成從農業社會轉型到工業社會，從工業社會轉型到后工業社會的雙重轉型。因此我國政府所面對的公共問題，其復雜性、多元性、動蕩性都是其他政府所不能想象的，在此背景下，政府能力往往顯得不足；在政府職能方面，雖然我們歷次的政府體制改革，都以政府職能轉變為核心，但是到目前為止我國政府職能的轉變并沒有到位，還存在著眾多的政府職能錯位、越位、失位的現象，政府一方面做了太多市場、社會應該做的事情，而另一方面對應該做的事情卻處于失位的狀態。其突出表現為：地方政府依然承擔著過多的經濟職能，而對社會管理和公共服務職能承擔不夠。

3.社會資本：公民信任、價值觀等衰減。以公民信任為核心，由一系列互惠、合作、網絡等價值觀體系所組成的社會資本是政府信任的基礎：沒有公民信任為核心的社會資本，政府信任就是無源之水、無本之木。因此社會資本是影響政府信任的一個深層次的社會要素，其衰減必然造成政府信任的式微。而我國的社會資本正在不斷地衰減。以公民信任為例，中國青年報社會調查中心通過民意中國網和搜狐新聞中心，對6744人進行的一項調查顯示，82.4%的人感覺當前人與人之間的互信度低。其中，53.8%的人覺得互信度非常低。其原因在于：中國社會的不斷解構與重新建構。在社會方面，中國社會正在逐步地從封閉的農業社會過渡到開放的工業社會。在此背景下原來熟人社會的以血緣和地緣為基礎的信任體系在新的社會形態下，其功用逐漸衰減，而流動、開放社會的以契約等制度為基礎的信任體系并沒有完全地建構起來；在經濟方面，中國社會解構了計劃經濟但是成熟的市場經濟并沒有真正建構起來，以“經濟人”假設為基礎的市場經濟的逐利性被無限放大，而成熟的市場經濟良好運作的法治基礎、道德基礎并沒有相應地建構起來；在價值體系方面，社會利益的多元化與社會結構的斷裂使中國出現群體性的價值迷失，原有的價值體系失靈，而現的價值體系仍在不斷的摸索之中。

4.大眾媒體：報道角色等錯位。社會公眾對政府的印象除了自身的直接體驗之外，更多的來自于大眾媒體所傳達的信息，因此大眾傳媒是影響政府信任的一個重要外在因素。正是在此意義上，“公眾對政府的信心下降既可能是因為媒體對良好政府績效的糟糕報道，也可能是因為對劣質政府績效的擴大宣傳。”[6]而我國無論是傳統的大眾媒體，還是新興的網絡媒體都存在著報道角色錯位而出現了相似的問題：正變得越來越浮躁、消極，更多地關注沖突，而不是對實質問題的關注，更多地關注與政府有關的負面信息，而不是去關注具有建設性的政府舉措；在網絡媒體基本普及的境況下，網絡除了娛樂、工作之外，更多的功能是網民負面情緒宣泄的一種工具和手段。其原因在于：公眾媒體的利益沖動和價值觀的異化。在利益方面，在市場經濟的沖擊下，一些公眾媒體逐利性不斷凸顯，而其職業操守和社會責任卻在不斷喪失，而與政府有關的負面報道則具有天然的吸引眼球的新聞點，因此其必然更喜歡關注劣質的政府績效的新聞；在價值觀方面，一些公眾媒體過分關注對事件沖突的報道，而非事件沖突的實質問題。但事實上，媒體的責任不僅僅在于事件的報道，而在于促成問題的解決，甚至對問題的解決有建設性的功用。除此之外，網絡媒體發展的不成熟也是重要的一個原因。

三、重塑政府信任，化解群體性事件

政府信任的式微是群體性事件爆發的重要根源。因此要化解群體性事件，重塑政府信任是其關鍵舉措。基于以上對政府信任式微原因的分析，借鑒西方國家經驗，筆者認為要重塑政府信任，可以從以下幾個方面著手：

1.有效治理腐敗，規范政府行為。首先，價值觀的重塑。價值觀的異化是政府公職人員腐敗等行為失范的內在原因，要預防腐敗，必須重塑其異化的價值觀。但在重塑政府公職人員的價值與精神的過程中不應單純地、一味地甚至是教條式強調“為人民服務”的價值，而應該在強調“為人民服務”的價值理念的同時，把現代政府的理念——責任、法治、回應性、契約、透明、公正、服務等價值納入其中；在重塑的方式和方法上不應把價值觀的學習和訓練簡化成簡單的知識性教育，而應該強化體驗的學習和訓練的方式，在政府行為的實踐中重塑其科學規范的價值觀，并在潛移默化中將其轉化成政府公職人員的思維方式和行為方式。其次，公民參與的嵌入。“公民參與”不僅僅是一種民主制度，一種政治文明，更是一種激勵與約束政府、促使政府承擔起責任的強大工具和手段。缺少公民參與的有效嵌入，各種監督機制就很容易發生失靈的狀況。以政府績效評估制度為例，正是“公民參與”在政府績效評估制度中的缺位，直接導致政府公職人員漠視公民利益。因為公民的意見并不影響其績效的考評，從而不能對他們的行為產生激勵與約束。因此，完善外部的監督體系，最重要的措施在于公民的參與。

2.深化行政體制改革，提高政府績效。首先，強化政府社會管理和公共服務職能。政府過度強調其經濟職能，而忽略其社會管理和公共服務的職能定位使政府不做其應該做的事情：通過社會管理和公共服務，滿足回應社會公眾的需求。因此，要提高政府績效，必須轉變政府職能，強化社會管理和公共服務職能，使政府做其應該做的事情。而要強化政府社會管理和公共服務的職能，一方面要完善公共財政體制框架，把“建設財政”體制轉化成“服務財政”體制，使公共財政逐漸轉向公共安全、公共衛生、公共教育、社會保障和公共基礎設施等方面，另一方面要建立和健全基本公共服務體系，把不“均等”的公共服務體系轉化成“均等”的公共服務體系，從而使社會公眾都能均等地享受到同樣的公共服務。其次，建構政府治理的善治模式。政府單中心的社會治理模式已經不能適應現代社會公共問題所表達出的某種不可治理性：依靠政府單一治理主體的力量，已經不能很好地治理公共問題，使政府不能科學有效地做其應該做的事情。因此，要提高政府績效，就要改革傳統的單中心的社會治理模式，建構更能適應現代社會屬性的政府治理的善治模式。作為政府治理的一種科學模式，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作。”[7]因此，要建構政府多元治理的善治模式，最主要的是政府必須改變“萬能政府”的理念，樹立“有限政府”的理念，積極主動地為市場、社會組織等參與公共問題的治理提供制度上的平臺。

3.積極發展公民社會，增加社會資本。首先，培養社會公民意識。公民社會要以法治、民主、自由、平等、責任的公民意識為先決條件，因此要發展公民社會就要培養社會公民意識。但是公民意識孕育于市場經濟中，沒有市場經濟的充分發展，公民意識只可能是美好的鏡中花、水中月。因此，要培養社會公民意識就要大力發展社會主義市場經濟。雖然我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制，但是它還不成熟，還處于初級階段，相對于成熟的市場經濟還存在著諸多的問題，其中最大的問題就是我們的市場經濟體制還缺少一個法治與道德的基礎。因此，要發展社會主義市場經濟，就要把其打造成法治經濟與道德經濟。其次，發展社會公民組織。社會公民組織是公民社會的基礎與主體，因此要發展公民社會，就要發展社會公民組織。雖然我國的公民社會在市場經濟的推動下已經有了較大的發展，但是無論是在內部的治理結構還是外部的制度環境方面都存在著諸多的問題。因此，發展社會公民組織，一方面要引導社會公民組織進行內部治理結構的建構：完善治理結構、健全各種組織制度、提升人員素養等等；另一方面，要通過行政體制的改革，打破制約社會公民組織發展的制度障礙。后者尤為重要，其直接決定了社會公民組織發展的機緣與空間。在諸多的制約社會公民組織發展的制度障礙中，監管體系的“限制”和“控制”的政策取向是最大的制度障礙。因此，“以公民社會與國家和諧的合作為目標和建設培育服務與監督規制并舉的能促型民間組織管理體制應當成為優化我國公民社會發展的制度環境的努力方向。”[8]

4.強化社會責任，準確定位媒體角色。首先，培養媒體人員的職業精神。媒體的責任并不在于如實地描述現象，而在于對現象實質性的探析，給出建設性的建議。要讓媒體如此科學地定位自身的角色，就要培養媒體人員的職業精神和職業道德，使其擺脫浮躁的心態，代之以更加科學、更加端正的態度去對待政府的消極、負面信息，進而形成與政府的良性互動的基礎。具體而言，一方面，要強調實事求是的精神，另一方面，要強調社會公共利益的理念。其次，完善媒體的監管機制。媒體特別是網絡媒體對政府負面、消極消息的不加辨別的給予過度關注，除了職業精神缺乏的原因之外，更重要的原因在于對媒體的監管機制的缺乏。因此必須強化媒體的監管機制，使媒體能如實客觀地關注相關的信息，而不是盲目地不加甄別地關注消極、負面的政府消息。具體而言，在于加強媒體監管機制的法治化建設，通過法治化的途徑對媒體、特別是網絡媒體進行監管。

[1]于建嶸.底層政治與社會穩定[N].南方周末，2008-01-24.

[2]張茂桂.民國七十年臺灣地區“自力救濟”事件之研究[M].臺北：行政院研究發展考核委員會，1992：95.

[3]陳先兵.重塑政府公信力，化解城鄉群體性事件[J].中共銀川市委黨校學報，2010,（10）.

[4]Blind．P．K．Building Trust in Government in TheTwenty- first Century：Review of Literature and Emerging Issues．[DB/OL]．ht t p：//unpan1．un．org/ intradoc/groups/public/document s/UN/UNPAN025062．Pdf，2006- 09.

[5]柯紅波.腐敗與公眾信任——基于政府官員的調查與解讀[J].中共杭州市委黨校學報,2009,（6）.

[6]PHARRJS．PUTNAMDR．DAKTON．A．a Quart er- Cent ury of Declining Confidence [J].Journal of Democracy，2000，1 1 (2).

[7]俞可平.中國公民社會的興起及其對治理的意義,2006年非政府部門與中國地方治理和可持續發展國際學術研討會論文集[C].杭州：浙江大學出版社，2008：29.

[8]何增科.中國公民社會組織發展的制度性障礙分析[J].中共寧波市委黨校學報,2006,（6）.

D63

A

1002-7408（2011）11-0014-03

一、群體性事件的內在邏輯關系：利益的矛盾與沖突、社會權益救濟、政府信任

2010年度教育部人文社會科學研究一般項目（10YJC770014）；河南省科技廳軟科學研究計劃項目（112400410023）的階段性成果。

盧保娣（1978-），女，河南焦作人，華北水利水電學院講師，法學碩士，研究方向：政治學。

[責任編輯：張亞茹]

利益的矛盾和沖突是人類社會最基本的問題，是一切人類社會都必然會出現的正常的社會現象。但它并不必然造成社會的不穩定，問題的關鍵在于當出現利益的矛盾與沖突時，社會公眾選擇何種權益救濟方式：社會自力救濟，抑或社會公力救濟？如果選擇了社會自力救濟，就極有可能破壞正常的社會秩序，造成社會的不穩定，因為它是社會公眾利用私權維護其利益的行為，其本身是用私權以暴制暴，具有很強的侵害性；如果選擇了社會公力救濟，則維持了社會的基本秩序，因為它是社會公眾利用公權力維護其利益的行為，其本身是用公權以非暴制暴，具有很強的公正性與秩序性。但社會公眾選擇何種權益救濟方式則取決于社會公眾對社會公力救濟主體——政府是否信任。如果社會公眾對政府表示信任，則在維護其自身利益時，會選擇社會公力救濟，從而維持社會的基本秩序；反之，如果社會公眾對政府表示不信任，則在維護其自身利益時，會選擇社會自力救濟，從而造成一定的社會不穩定。以上利益的矛盾和沖突、社會權益救濟、政府信任的關系框架構成了社會是否穩定的內在邏輯關系：利益的矛盾與沖突必然促使社會公眾通過一定的方式來維護其社會權益，不同的社會權益救濟方式則造成不同的社會狀態——社會自力救濟更傾向于社會的不穩定，社會公力救濟則更傾向于社會穩定，社會公眾對社會權益救濟方式的選擇則取決于其對政府是否信任。因此政府信任是社會是否穩定的關鍵因素，作為社會不穩定表征的群體性事件，與此表現出相同的內在邏輯關系。

群體性事件爆發的具體緣由各式各樣，但說到底還是一個利益的矛盾與沖突的問題。學者于建嶸在對各種群體性事件分類時就指出，“農民維權約占35%，工人維權約占30%，市民維權約占15%，社會糾紛占10%，社會騷亂5%，有組織犯罪等占5%。”[1]也就說，有近80%的群體性事件目的在于維權。而國務院參事任玉玲研究員通過大量的調研表達出了相同的觀點，認為中國99%以上群體性事件是由百姓利益受侵害引起的。雖然當社會公眾利益受到侵害時，選擇的救濟方式是“無序”與“失范”的集體行動，如2008年“甕安事件”和2009年“石首事件”，但其本質是社會自力救濟行為，因為“一切群眾抗議活動都屬于自力救濟”，[2]其凸顯的并不是我們社會公力救濟機制的缺乏，而是社會公眾對社會公力救濟的主體——政府的不信任。正是由于對社會公力救濟的主體——政府的不信任，才使社會公眾放棄了社會公力救濟，而采用了社會自力救濟。大量的群體性事件起因都僅僅是普通的案件，但是在“案件的處理過程中，政府的結論沒有獲得社會公眾的認可，從而導致謠言四起，群眾對政府的不滿情緒增加，最終導致惡性群體性事件”。[3]若把群體性事件置于更一般的政府與社會公眾關系的框架中去考察，其凸現的不是某一個具體的案例中的對某一政府行為的不信任，而是具有一般意義上的社會公眾對一般意義上的政府的某種不信任。有資料顯示，與西方國家類似，我國社會公眾對政府、特別是對地方政府的信任在不斷式微。一個由中宣部和中組部策劃，新華社、人民日報社、中國社會科學院和四個民主黨派參與的關于對黨政工作和期望、信任度的調查證明了該觀點。因此，群體性事件本質上是一種基于利益的矛盾與沖突的社會自力救濟行為，其根源于社會公眾對政府信任式微。