黨內民主理論與實踐推進探討

莊澤林

（天津市大胡同商貿區管委會，天津300091）

黨內民主理論與實踐推進探討

莊澤林

（天津市大胡同商貿區管委會，天津300091）

黨內民主從屬于民主，是民主理論在政黨領域的具體體現。純粹民主、精英民主、代議制民主、憲政民主、政黨民主各從某一側面給發展黨內民主提供了借鑒性資源。建設黨內民主，需要樹立黨員為本的理念，遵循民主政治運作的規則與程序，保障黨員權利與規范政黨權力，構建黨員權利與政黨權力的動態均衡機制，選擇既循序漸進又適時突破的“增量黨內民主”道路，推進黨的現代化增量轉型。

民主理論；黨內民主；“增量黨內民主”道路；黨的現代化

一、黨內民主的特點及內涵

（一）黨內民主的一般屬性

黨內民主從屬于民主，是民主一般原則在政黨領域的具體反映，是民主政治的一部分，符合民主政治的基本屬性與一般規范,純粹民主、精英民主、代議制民主、憲政民主、政黨民主各從某一側面給發展黨內民主提供了借鑒性資源。首先，在政黨權力的終極歸屬上，即“誰來做主”的問題，引入“人民主權”思想,應該明確政黨的一切權力屬于全體黨員，黨員是政黨的主人，黨員是政黨的權力源泉。一個政黨存在的必要性，需要通過保障和實現黨員的民主權利來證明。其次在政黨權力實踐操作中，即“如何做主”的問題，吸納“混合民主”思想精華,構建“混合黨內民主制”。一是參與形式上，吸收“代議制民主”思想，保障政黨權力“所有權”與“經營權”相對剝離。所有黨員通過委托—代理程序選舉產生優秀黨務管理層或管理者（各級黨組織，黨員代表、委員或常委等）來專業治理政黨或國家事務，黨員間接行使權力成為黨內民主運作的基本形式，黨員直接治理政黨事務成為輔助形式。相應擴大黨員有序政治參與的廣度與深度、提升黨員親自參政的能力與水平已成為時代政治發展必然趨勢。委托代理關系中，廣大黨員賦予黨組織、黨員干部“公權力”，同時，對讓渡的權力具有全程問責及必要收回的權利，保證權力與責任的一致性，權力的“終極所有權”始終掌握在黨員群眾手中。[1]二是政治權力運作中，借鑒“憲政民主”思想，一方面依法治黨，任何黨員不能有凌駕于法律的特權，保證政黨權力運作的規范化、制度化，實現政黨法治；另一方面，科學分解、合理配置政黨權力，建立政黨內部決策權、執行權與監督權既分離又協作的動態均衡機制，健全黨員權利與政黨權力的制約與平衡機制，以“權利制約權力”。三是政黨職能上，黨內民主屬于一個政黨內部的民主，需要符合政黨基本屬性及政治運作一般規律。

（二）黨內民主的中國語境

路徑依賴是一個重要學理概念。建設黨內民主需要基于中國語境統籌考量，既要考慮歷史傳統熏染下政治文化、政治心理的慣性，又要著眼既有的權力架構和真實國情。從政黨產生歷史看，中國共產黨是從國民黨統治體制外催生的“外生黨”，是歷經暴力革命得到人民群眾的支持擁護而執掌國家政權的政黨。一部共和國的歷史，充分證明了“沒有中國共產黨就沒有新中國”的基本道理，可以說我國是“先有黨而后有國”。而與中國國情不同，西方的政黨是在資產階級國家政權建立后由于階層利益不同或政治立場分歧而在議會或政府內部博弈并產生政治派系的“內生黨”，可以說是“先有國而后有黨”。政治體制上，中國共產黨是長期執政的唯一領導黨，行政、立法、司法、政協等政治機構要在黨的統一領導下各司其職開展工作。政黨關系上，我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商式的“合作型政黨制度”，“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”是鮮明的特征。

在中國既有的政黨體制、政黨關系與政黨文化下，中國共產黨黨內民主具有鮮明的特點：

1.黨內民主的性質。政黨層面，黨內民主可以理解為集中性質的約束性民主，是保證政黨權威的參與式民主。黨內民主不是無政府主義民主，更不是民粹主義民主。對于一個政黨、一個組織而言，關鍵之處在于保證組織的內聚力與戰斗力，這是黨集中力量的根本所在。沒有了集中統一、步調一致的支撐，政黨會淪為“一盤散沙”、“一群烏合之眾”。尤其對于中國共產黨而言，紀律嚴明、步調一致、高效執行是我黨鮮明的組織優勢，這是我黨90年來在革命、建設及改革時期不斷取得勝利，經過歷史檢驗而彌足珍貴的不二法寶。新時期建設黨內民主，必然需要繼承和發揚中國共產黨的優良歷史傳統，充分發揮黨的傳統組織優勢。[1]

2.黨內民主的目的。民主具有工具理性與價值理性的雙重性質，建設黨內民主需要把握工具理性與價值理性的內在統一。在政黨層面，推進黨內民主是中國共產黨基于世情、國情、黨情、社情、民情的時代變遷而自覺進行的適應性調整與戰略部署，以滿足黨員群眾日益增長的民主訴求，實現黨的現代化轉型。在政權層面，發展黨內民主的重要性在于重塑黨的領導權威，加強和改善黨的領導，提高黨的執政能力和領導水平，保證長期執政、科學執政與民主執政。[1]作為具有強烈時代責任感、走過90年光輝歷程的中國共產黨，建設黨內民主需要服從時代發展與治國理政的大局，明確保障黨員主體權利、鞏固黨的領導地位、實現國家長治久安分別是黨內民主建設的直接目標、現實目標與根本目標，需要不斷推進黨的現代化增量轉型，建設中國特色民主政治模式。

3.黨內民主與人民民主的關系。黨內民主是黨的生命，人民民主是社會主義的生命，建設黨內民主不可回避的話題是人民民主。作為長期的執政黨，在國家政權體系中處于核心地位，黨內民主對于國家與社會的民主具有巨大輻射作用。一方面黨內民主與人民民主具有相互適應性，兩者相輔相成，良性互動。黨內民主對于人民民主具有主導、示范和帶動作用，作為實踐主體的人民民主的高度發展依賴于黨內民主的縱向深入。激發黨內創造活力,充分發揚人民民主，利用黨的代表大會、人民代表大會和政治協商會議制度性平臺，最廣泛地調動一切積極因素，實現黨內民主與人民民主的齊頭并進是中國共產黨90年來自身建設和62年來治國理政凝練成的重要結論；另一方面需要增加黨內民主與人民民主銜接與兼容機制,最大限度減少兩者可能不相適應之處。民主推進進程中,黨內民主與人民民主發展速度力度上會出現一定程度的不同步,有時也會形成人民民主對黨內民主的“倒逼機制”，需要黨的主動回應，避免因發展的滯后性而失去對人民民主引導的主動權。黨內民主帶動人民民主需要中間銜接機制,方能更好過渡與帶動，比如黨際民主、政黨民主、社會民主等的發展。目前黨內民主與人民民主實踐試點中遇到的一些現象，比如在農村選舉中，黨員選舉產生的村支部書記與村民選舉產生的村主任“兩個一把手”如何“兼容”的問題等亟待制度性構建。

根據黨內民主的一般屬性及自身特點，可以把黨內民主界定為：黨內民主是指基于黨員為本的理念，遵循民主運作的規則與程序，保障黨員權利與規范政黨權力，構建黨員權利與政黨權力的制約均衡機制，推進黨內政治生活規范化、制度化的過程。

二、建設黨內民主的對策建議

（一）選擇循序漸進的“增量黨內民主”道路

建設黨內民主是一項宏大復雜的系統工程，“牽一發而動全身”，需要審慎而行。在當代中國推進黨內民主建設，一方面要吸取前蘇聯從一個極端走向另一個極端采用“休克療法”來“改造整個社會主義大廈”，致使政黨分裂、國家解體的慘痛教訓；另一方面要學習西方發達國家執政黨巧妙治國理政的經驗智慧，選擇既循序漸進、又適時突破的“增量黨內民主”道路。一是堅持原有的基本政黨制度不動搖。增量黨內民主是對原有基本制度的完善而不是改弦易張。發展黨內民主要堅持符合國情的“合作型政黨制度”，不能選擇西方國家的“競爭型政黨制度”。二是要有足夠的民主存量。民主建設并非一日之功，需要循序漸進式的增長，保障黨內民主已有成果不消減而逐步增加，基本的政黨政治架構不改弦而逐步健全，為政黨變革提供深厚的積淀。三是積極鞏固和推進基層民主建設和黨內民主試點。要有允許試錯的寬容態度，在不斷試點反饋的基礎上進行動態調整，上下聯動，左右配合，取得累積性成果。四是構建風險防范體系，助力黨內民主建設。由于黨內民主本身的雙重性、發展中的權變性及處理問題可能的失當性，推進黨內民主必然面臨各種風險，需要樹立科學的風險防范意識，構建嚴密的風險防范體系，提高黨判斷風險、預防風險、抵御風險與化解風險的能力。五是適時超越現有民主存量，實現黨內民主整體性發展。厚積而薄發，能夠在民主元素逐步增長、量變積累到一定程度基礎上尋求新的突破、新的飛躍，把局部性、試驗性的黨內民主升華為更大范圍、更高層次的制度性變革，既要避免“一蹴而就”的急性病，也要防范“小修小補”的慢性病。

（二）推進黨內民主建設的主要途徑

1.優先保障黨員權利、彰顯黨員主體責任是建設黨內民主的首要選擇。在政黨機理層面，促使政黨產生、發展、壯大甚至滅亡的內在原因在于廣大黨員對所屬政黨心理歸屬感的程度，黨員歸屬感萌發直接依賴于黨員權益真實性的保障。黨內民主，是對黨內關系的深刻調整，這種調整核心在于治理理念從“以組織為本”向“以黨員為本”的根本轉變。以黨員為根本，就是黨內生活中全體黨員是政黨事業的主人，是政黨權力的源泉，是政黨使命的歸宿，要始終把實現好、維護好、發展好最廣大黨員的根本利益作為工作的出發點，把最終實現廣大黨員全面而自由發展作為最終落腳點，把尊重黨員主體地位、優先保障黨員權利、彰顯黨員主體責任作為推進黨內民主的首要選擇。尤其在世情、國情、黨情、社情、民情深刻變化的今天，中國共產黨已不是一個舉起民主旗幟、奪取政權的“地下黨”革命組織，而是一個踐行民主承諾、長期執政的“陽光性”政治組織；已不是創立初期少數職業革命家的集合體，而是一個擁有8000萬黨員的群眾性政黨。中國共產黨面臨的主客觀變化，決定了建設黨、發展黨和鞏固黨的理念必須與時俱進。縱觀中國共產黨90年的發展史，充分證明了黨內民主建設好時正是我們黨最有凝聚力、最贏得民心的時刻。[1]在當前新形勢下，建設黨內民主迫切需要與著重保障廣大黨員的以知情權、表達權、參與權、選舉權、監督權“五權”為主軸的控制性民主權利，強化黨員的使命意識與責任意識，有效回應廣大黨員群眾對民生改善與民權保障的政治訴求，體現黨員權利與黨內權力的應然制衡，在黨內民主先行先試中帶動人民民主又好又快發展。保障黨員的知情權，需要推進黨務公開，堅持重要文件黨內先傳達，重大問題、重要人事安排黨內先討論，重大決策部署黨內先發動；保障黨員的表達權，需要合理開放黨內言論，重申不抓辮子、不扣帽子、不打棍子“三不主義”，鼓勵黨員說真話，倡導黨員說實話，允許黨員說錯話；保障黨員參與權，需要完善黨員利益訴求表達與權益保障機制，擴大黨員對黨內事務各層次、各領域的有序政治參與，促使黨員全程參與公共事務治理中，架起黨員、領導干部及黨組織間良性互動的橋梁，共同應對政黨轉型中面臨的機遇與挑戰；保障黨員選舉權，一方面需要提升黨員民主意識與素質，尊重黨員選舉意志,增強選舉的真實性與有效性；另一方面要增加選人用人各環節的民主因素，推進競爭型選人模式，構建科學嚴密的選舉程序；保障黨員的監督權，需要落實黨員“自下而上”的實質性監督權利，探索健全黨代表提案制度和黨代會質詢機制，創造條件讓廣大黨員來評價黨內事務治理狀況，保證權力始終在陽光下運行。

2.規范政黨權力、優化權力結構是建設黨內民主的根本保障。建國后相當長的一段時間，我國傳統黨政體制深受革命戰爭年代的命令思維及高度集中的蘇聯模式影響。傳統的黨政體制形成發展有一定的客觀必然性，在歷史上也曾發揮過積極作用，但是隨著改革開放不斷深入，傳統黨政模式在當代民主政治運作中暴露了越來越多的弊端，集中表現為兩方面：一是黨內權力結構失衡，權力資源過于集中。二是以黨代政，黨政關系異化。鄧小平同志1980年在《黨和國家領導制度的改革》一文中，尖銳指出了政黨權力不規范的問題：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”[2]實踐證明，如果缺乏強有力的硬性約束手段，權力往往會異化得肆無忌憚，吞噬公共權益。規范政黨權力運作，一方面在于科學分解過分集中的權力，構建“以權力制約權力”的制約均衡機制。推進黨內民主建設，需要優化黨內權力結構，理順常委會、全委會、黨代會“內三會”的關系，形成決策權、執行權、監督權相對分離與相互協調的權力運行機制，著力改變傳統模式下有的常委會尤其個別書記權力過于集中、全委會作用弱化、黨代會職能虛化的狀況，注重發揮全委會對重大問題的決策作用，試行黨代表大會常任制，完善黨委討論決定“三重一大”問題(即重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用)票決制和黨委集體領導制，形成常委會向全委會定期報告工作并接受監督，全委會向黨代會定期報告工作并接受監督，常委會、全委會向黨代會負責的制度。權力縱向配置上，變革傳統金字塔式的管理模式，構建扁平化的彈性組織結構。另一方面，需要理順黨政關系，厘清黨政職能，形成科學化的黨政關系。按照“總攬全局、協調各方”的原則，科學界定執政黨與國家政權的不同職能，理順黨政關系、黨際關系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政的水平，實現黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統一。在執政黨與國家政權關系上，要做到黨政分離而不分家，權力相互制約而不掣肘，堅持黨政分開法制化。作為執政黨，首先要管好自身，從嚴治黨，依法治黨，保證黨在憲法和法律范圍內活動。其次要掌好船舵，把握航向，提高治國理政能力。

3.按照民主規則與程序，健全黨員權利與政黨權力的制約均衡機制是建設黨內民主的核心工程。建設黨內民主是一項實質民主與程序民主有機結合的系統工程，需要創新性制度體系與嚴密的民主程序及時跟進，防止政治參與超越現有制度承載力而產生不穩定因素。推進黨內民主建設，要按照民主的規則與程序，根據黨員權利與黨內權力的應然制衡、民主與集中的辯證關系，設計一整套環環相扣、無縫鏈接、精細運作的制度鏈。黨內民主“權利與權力良性互動制度”的構建，集中體現在民主選舉、民主決策、集中執行、民主監督四個層面，其中民主選舉是基點，民主決策是起點，集中執行是中點，民主監督是終點，終點鏈接起點，起點呼應終點，循環往復。

黨內選舉是推進黨內民主建設的關鍵環節，與之伴隨的往往是黨員廣泛參與背景下的選舉競爭。激烈的競爭無法回避，科學嚴密的競爭規則與選舉程序制定則是維持選舉有序進行的重中之重。缺乏優質規則的保障，競爭就會演變為惡性紛爭，無論是對民眾、政黨還是國家，只會產生消極的后果。特別是政治領域的競爭規則，既要集思廣益形成嚴密可行的操作程序，又要審慎統籌好各方的現實利益。深化黨內選舉，需要嚴格標準條件，嚴格程序步驟，改進候選人提名方式，拓寬黨員直接選舉范圍，完善差額選舉制度，尤其注重健全“黨管干部”與“自由選舉”上下兼容的制度機制。

完善黨內民主決策機制，需要健全重大事項決策前信息收集與民意調研機制、決策方案咨詢論證機制、決策確定合法化機制、決策實施評估反饋機制與決策后果擔當回應機制等民主決策程序，強化公眾參與、專家咨詢、風險評估，集體討論、個別醞釀、會議決定、糾錯干預與責任追究等約束程序，問計于民，問政于民，廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見建議，進一步著力推行和完善各級黨委討論重大問題和任免重要干部票決制與責任制，保證黨的科學決策、民主決策與依法決策。

黨的民主決策一旦經過合法性程序進入行動領域，需要明晰主體權責，凸顯執行效力，堅決貫徹執行“眾人之志”，保證政令暢通。這種集中性質的約束性民主恰是黨內民主的應然要求，更是維護民主權威的一種必然體現。

構建全方位的監督網絡體系，強化黨內監督整體效能,成為規范政治權力的必要選擇。一是需要增強各級紀委的獨立性，整合體制內資源，著力改變“上級監督不到、下級不敢監督、同級監督不了”和“一把手”監督不力的現狀。同時保持民主黨派的政治特色，充分發揮民主黨派效能，健全黨際監督。二是構建廣大黨員“自下而上”監督與黨組織“自上而下”監督的互動機制。要充分發揮互聯網、手機等新媒體輿情監測作用，健全黨員權利救濟保障制度，完善政治問責制度，創新組織體制和工作機制，保證黨員干部“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償”。三是加快推進懲治和預防腐敗體系建設，關口前移，源頭反腐，制度反腐。最終以剛性的制度規范力、柔性的機制活力、嚴密的風險防范體系為主線保障黨內民主高效運轉起來。

[1]莊文明.黨內民主的基本理論問題研究[J].甘肅理論學刊，2010,（6）.

[2]鄧小平文選（第二卷）[M].人民出版社，1994：329.

D26

A

1002-7408（2011）11-0048-03

莊澤林（1985-），男，山東大學政治學理論專業碩士研究生，天津市紅橋區大胡同商貿區管委會辦公室干部。

[責任編輯：孫巍]