公共政策、經濟發展與政治穩定：中國村民自治的發展邏輯

陳浩天

（華中師范大學，武漢430079；河南大學，河南開封475000）

公共政策、經濟發展與政治穩定：中國村民自治的發展邏輯

陳浩天

（華中師范大學，武漢430079；河南大學，河南開封475000）

公共政策、經濟發展、政治穩定是伴隨中國村民自治發展的三個重要因素。公共政策制定是村民自治的運行基礎，村民自治為公共政策執行樹立了正確的價值導向；農村經濟發展與基層民主運行互為因果，經濟發展促進了社會結構變遷并有助于村民民主價值觀的形成；村民自治隸屬程序化民主的治理方式，通過合法競爭充分彰顯民意。公共政策執行與政治參與的適應程度是決定農村政治穩定的關鍵因素，其不僅為民主的發育提供充分的空間，而且維持了農村經濟的繁榮，保障基層政府的穩定。

村民自治；公共政策；經濟發展；政治穩定

引言

20世紀80年代初在廣西壯族宜山、羅城兩縣的一些農民自發組建了一種全新的組織——村民委員會，這是我國基層民主自治組織的最早萌芽。作為農村基層民主政治發展產物的中國村民自治，至今已走過了30年的歷程，30年來，在國家制度供給和農民自發創造雙重動因推動下，基層村民自治不僅建立了基本的理論與實踐框架，而且民主之風日漸深入鄉村田野，成為億萬農民群眾的政治實踐和日常行為。村民自治的實踐場域，被人視為一場“靜悄悄的革命”，[1]其作為基層直接民主的有效形式，從根本上改變了我國傳統的自上而下的授權模式，被譽為世界上最大的“民主訓練班”，也是現階段中國民主政治建設提升的原點。[2]近年來，學界圍繞著村民自治的學術爭論頗多：既然村民自治有利于保護農民的利益，為什么實踐中村民自治發展整體緩慢？為什么經濟發達地區民主程度較高？在民主發展過程中政府應該如何通過公共政策進行自我重塑？本文試圖運用村民自治這樣的“草根”民主方式來揭示我國基層民主30年的發展邏輯。

一、公共政策制定：村民自治的運行基礎

1.村民自治為公共政策制定樹立了科學的價值導向。對民主價值的訴求是轉型期我國政府民生觀的必然追求之一。因此，保障基層民眾利益的實現是公共政策制定的本質內核。如今的時代是反官僚的時代，對于公共行政來說，這是個艱辛的時代。盡管環境如此，公共行政已經表現出相當的適應能力和創造力。[3]在中國的農村地區，如果說以“家庭聯產承包制度”為出發點的公共政策制定是民主自生的慣性使然，那么，農村免除兩千多年的“皇糧國稅”、全國范圍內農村義務教育的實現、新型農村社會保障制度（簡稱“新農保”）的逐漸實施等一系列社會公共惠農政策無不是建立在民主的基礎上。不難看出，農村公共政策是現代國家的一根敏感的神經。基層農民各方面的利益訴求在公共政策的制定過程中不斷予以調整、整合、分配，最終形成能為公眾所滿意的政策運行結果。因此，沒有基層民主自治，業已形成的利益結構和財富就不能得到根本保障，村民自治為基層組織公共政策的制定和執行提供了科學導向。

2.村民自治為公共政策制定提供了制度保障。“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排下，某些人通過爭取人民的選票取得作出決定的權力。”[4]公共政策的科學化合理化離不開制度的支撐。公共政策的價值目標和實際效用的達成需要相應的制度設計與之契合，以去除公共政策決策過程中的人為和隨意因素的不良影響。正如亨廷頓所言：“在政治意識和政治參與正在拓寬的制度內，農民就成了決定性的團體。……如果農民默許并認同現存制度，他們就為該制度提供了一個穩定的基礎。如果它積極反對這個制度，它就會成為革命的載體。”[5]我國農村基層民主其核心內容為村民自治。村民自治是指在農村基層由群眾按照法律規定設立村民委員會，自己管理自己的基層事務，以實現自我管理、自我教育、自我服務為目標的一項基本民主制度。農村基層民主的具體內容就是穩步推進村級的“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。“四個民主”體現了農民群眾在基層社會公共事務中當家作主權利的完整性、統一性和直接性，它們相互銜接，相互滲透，相互促進，統一于農村基層民主政治建設的實踐之中。鑒于此，我們應當將工作重點放在調整國家與社會、政府力量與民間力量的關系上，依照公共表達、公共協商、公共選擇、公共管理的邏輯，本著“公共事務公共治理”的原則，著力打造一種“民主治理”的公共制度平臺。

3.村民自治為公共政策完善建構了規范程序。政府的公共政策制定都是按照既定模式開展的。在理論界，不同的研究人員在不同的語境下，建構了各種公共政策運行過程中的理論范式。國外針對公共政策的運行范式，比如Hog wood and Gunn曾經在吸收前人研究理論的基礎上，提出了七種公共政策研究范式，即公共政策的內容、程序、輸出、評估、決策、模擬與倡導。[6]今天的中國似乎也面臨著與歐洲早年相似的境遇。公眾的政治參與和大眾的民主訴求已超出了口頭和言論表達的范圍，與具體的人物、事件和政策以及特定的利益要求相聯系，演化為“上訪”、“靜坐”、“抗議”、“散步”、“群體性事件”、網絡“公審”和“拍磚”等行動。在農村當基層民眾的利益受到損害，或者正當的民主程序無法得到合理表達時，他們往往采取一些極端的方式來對自己的權利進行捍衛。既有的體制和制度安排不僅不能有效地化解這些訴求和情緒化的行動，反而成了問題的“癥結”所在，因此，越是依賴既有的體制和制度安排來化解問題，越會加深民眾和政府之間的積怨。面對大量的不可預期的群體行為，具體的個案式的解決辦法和“救火隊”式的工作方法，讓政府決策部門政令批文不斷，“預警方案”層出不窮，但依然不能擺脫疲于應對的局面。因此，基層政府的民主制度必需朝著透明、規范的方向邁進。

4.村民自治的法制進程為公共政策執行提供了理論支撐。公共政策是政治實體為了實現社會價值而進行的權威性分配，民主與公共政策息息相關。村民自治的運行改變了以往中央政府政策的行政執行方式。我國在1987年制定的《村民委員會組織法》（試行）中明確規定，鄉級的基礎政府應對村民自治的工作給予引導和協作，因而明確了鄉鎮政府的依法行政、村民委員會依照法律規定開展自治活動，該規定雖然削弱了基層政府的領導地位，但卻為基層公眾所擁護。在以后村民自治的實踐中，依然凸顯出了鄉級政府的指導而非領導地位。中央政府在2002年和2006年相繼出臺了《關于進一步做好村委會換屆選舉工作的通知》、《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》兩部文件，在選舉程序和內容上對村民自治的運行實踐做了較為明晰的規定，在以后的政治實踐中，中央政府針對村民選舉過程中出現的賄選等新問題，2009年審議通過了《關于認真解決村級組織換屆選舉中“賄選”問題的通知》，2010年全國人大常委會通過了修改后的村組法，完善了村民委員會成員的選舉和罷免程序。中央政府下發的一系列基層民主治理的文件，寓意著我國村級民主法制進程得到提升，為中央惠農政策在農村的開展掃清了障礙。

二、農村經濟發展：民主能力提升的動力源泉

1.經濟發展是村民自治發育的基礎。政治學家都傾向于認為在沒有明顯不公平的前提下，經濟發展與民主發展是緊密相連的。隨著更多鄉村居民富裕程度的提高，其對民主程序和更大的政治參與的要求會提高。[7]在政治學的文本中，一種最為普遍的觀點是，經濟發展導致民主化，①解決好農村和農業問題說到底就是要把農民的事情辦好。中國的經濟自改革開放后飛速發展，工業化、市場化程度越來越高，而農業、農村、農民和農民工（簡稱“四農”）問題的解決卻仍在探索階段。不論是從農村人口數量還是城鄉二元機制的耦合看，農村問題都是影響中國經濟發展的根本問題。因此，加速發展商品經濟，加快農業的發展進程，不斷改善農民群眾的生活水平，將是今后農業和農村工作的重點。村民自治正是順應了這一時勢而生的，其宗旨就在于通過一系列的民主活動來改變農業生產、經營方式，實現政治上的民主和經濟上的繁榮同頻共振。

2.經濟發展是民主治理的目標。農村基層民主是農村經濟發展的政治保證。[8]村民自治通過“四個民主”實現“三個自我”，進而實現村民依法處理自己的事情。村民通過選舉、決策對村中重大事務以“民主”方式確定取舍抉擇。一方面，農民的利益得到彰顯，另一方面，決策一旦失誤，村民們也要風險共擔。民主管理就其內容來講，經濟活動的成分仍占有很大的比重。根據華中師范大學中國農村研究院“百村十年觀察”項目的觀察，現階段村民通過民主管理的主要內涵就是對村內經濟活動的管理。目前，隨著村民自治活動的不斷深入，各地都建立健全了一些民主監督機制，諸如“十公開、一監督”、“村民監督小組”以及河南鄧州地區的“‘4+2’工作法”等等，都是對基層監督機制的有效創新，但就其公開和監督的內容來講也大都針對經濟活動，涉及村民切身利益的經濟、政治活動是他們關心的熱點和焦點。

3.經濟發展促使民主價值觀的形成。農村基層民主政治建設，是農村社會發展的必然結果，其動力來源是生產力與生產關系的基本矛盾。由于經濟發展造就了新的經濟階層和公共權力中心，他們要求政治參與、分散決策權、維護自身利益。亨廷頓提出，使民主不僅成為一種主流政體而且是一種普遍政體的兩個因素即“經濟發展以及非西方文化對民主的接受程度”。[11]他認為經濟誘因對民主的發展水平起著至關重要的作用。民主的發展首先是建立在經濟充分發展的前提之下，因為經濟的繁榮，成就了新的階層和權利表達模式；同時，經濟的發展促進了整個社會階層的分化，有利于民主價值觀的滋生和形成。

4.農村經濟發展與基層民主參與互為因果。村民自治作為農村基層的治理方式，首先是圍繞適應經濟增長內外環境的自我修正；其次，它也是一種政府與民眾的博弈行為。一個具體的政府分配資源的過程，必須經過4個基本環節:利益表達、利益綜合、政策制定和政策執行。[9]在現有的基層民主治理的框架下，基層民眾的需求一般通過三個途徑來表達:一是在由中央政府提供的政策框架內，探尋實現自身利益的時機，譬如通過修正村民自治的程序來提升村民自身參與政治實踐的能力；二是采取非常態的行為伺機表達群體的不滿情緒；三是基層民主在預期到不利于自身群體利益的前提下，主觀要求突破固有的僵化體制，使自身群體獲利。以上三種方式，都是在基層民眾自身的利益訴求受到干擾的前提下，為了利益而進行主觀博弈，推動政府政策的不斷變革與完善，從而達到主觀利益與客觀利益的互補。[10]

三、公共秩序的穩定：基層民主運行的終極目標

1.村民自治選舉是合法競爭的產物。基礎民主通過選舉的民主自治方式，使公共權力得到廣泛的認同，同時獲得相應的權威和穩定。因此，在村民自治過程中遭遇到的困境，只有在村民選舉中才能得以協調。應通過不斷完善村民選舉的程序，形成穩定的制度。因為沒有科學的民主制度，就不能確立選舉的科學性，民主選舉的結果可能在整個政治生態文明與鄉土政治中發生變異。所以，建構一套完備的選舉制度，成為村民自治研究的重點。在整個村民自治民主實踐過程中，村民委員會處于核心位置，因為選舉結果代表了公共權力的權威與公共政策的執行。從這個角度來講，我國村民自治的實踐并不是以“海選”為里程碑的，不考慮客觀環境，而簡單地通過“數人頭”的方式來展示民主的效果，也與我國村民自治政策的初衷相悖。但在目前農村基層民主的運行中，也確實存在諸多民主程序的現實困境。如于建嶸撰文認為村民自治在實踐運行過程中存在“‘兩委’矛盾突出、選舉‘亂像’、村民代表會議難以召開、村務公開存在盲點、自治權與行政權沖突”五大治理困境。[14]因此，更多現實問題需要得到實踐的審視。

2.基層民主自治模式為村民權利彰顯提供出口。“政治平衡性涉及政治組織的制度化建設，平衡性程度折射了政治組織機構為政治參與團體和個人提供政治參與渠道的程度。”[12]也即，政治系統提供給公民政治參與的政策化途徑越多，就越能修正基層民眾的政治參與行動。在村民自治制度建立之前，有些農村村干部簡直就是“土皇帝”，作風簡單粗暴，唯我獨尊。村民自治的建立通過實行村務公開、民主管理、建立村民代表會議制度，使農民能夠充分行使法律賦予的權利，參與和監督村務，真正體現了人民群眾的主人翁地位。同時，也使基層干部有了制度約束，有了民主監督，把住了“權力關”、“人情關”、“決策關”、“花錢關”，改變了過去“一言堂”的作風，有效地消除了群眾與干部之間的隔閡，密切了黨群、干群關系。現階段我國農村政治基本穩定，但社會矛盾相對突出，上個世紀90年代以來，由于“經營城市”和農村中的土地征用高潮，“社會抗爭”事件劇增，事關農民工在外地討薪的事件造成的風波也屢見報端。在貧富差距巨大的社會里，正規的權益表達渠道很可能由富人掌握，而窮人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激進的手段來使人們聽到他們的呼聲。[13]“村民自治”起到一定的“減震閥”的作用，有助于營造社會公平、公正氛圍和和諧社會關系的建立及營造新農村建設的良性大環境。

3.村級民主的發展豐腴農村地區穩定的土壤。我國的經濟體制改革，首先是從農村開始的。鄧小平說過：“為什么要從農村開始呢？因為農村人口占我國人口的百分之八十，農村不穩定，整個局勢就不穩定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困……進行農村改革，給農村自主權，給基層自治權，這樣一下子就把農民的積極性調動起來了，把基層的積極性調動起來了，面貌就改變了。”[15]倘若撇開一切條件，僅基于民主的一般原理，可以看出民主在理論上存在諸多有利于政治穩定的因素。村民自治“四個民主”的實施，使廣大基層民眾得以在現行的政治生態中更大限度地參與政治實踐，充分彰顯自己的民主權利，及時化解基層民眾的內部矛盾，增強了基層民眾主人翁的主體地位，實現了基層民眾個人意志與政府公共政策協調的順暢，保障了鄉村社會的政治穩定。

4.村民自治依托公共政策而形成強制性的約束和監督。村民自治是當前中國農村的治理模式，是國家在農村公共政策的安排。這一制度的興起，經歷了從強制性制度變遷到誘致性制度的嬗變。“政府公共政策的科學性與政治參與的適應性實踐是制約農村政治穩定的關鍵因素之一。”[16]隨著村民自治治理模式的發展，基層民眾的政治參與積極性將越來越高，成為億萬農民群眾的政治實踐和日常行為。

結語

村民自治制度并不是包治農村問題的萬應靈藥，特別是在村民自治制度本身還不完善、實施也不完全到位的情況下更是如此。任何一種公共政策總是要嵌入到特定的社會結構和社會文化之中。當政策能夠成功嵌入到社會結構中時,就能夠借助這種相互的整合推動自身的發展,使其變遷得以深化。村民自治的完善不僅需要行政權力的下放,也離不開我們現實社會環境的支撐。民主作為一種政治制度，終究要裝進國家這個“容器”里，所以國家的整合是民主的前提。[17]村民自治肯定是有助于農村社會穩定的一項制度，而不是對農村社會穩定的新的威脅。通過公共政策的制定與執行，實現政治的民主化，保持政治的穩定，是改革開放以來中國政治發展追求的基本目標之一。這個目標體現了中國發展的迫切需求，也為中國政治發展的穩定提供了無限的可能。

注釋：

①關于政治發展與經濟成就之間存在什么樣的關系？國外學者進行了較多的討論。上個世紀50年代末期，萊納和利普賽特首先通過不少證據提出了“一個國家的經濟狀況越好，它維系民主制度的可能性越大”觀點，此觀點長期占據主流一直持續至今。1968年亨廷頓曾提出“由此可見，財富與民主制度之間是極為相關的”。1994年，西摩·馬丁·利普賽特（Seymour Martin Lipset）采用精巧的統計方法，通過對經濟增長和民主化進行模擬認為“經濟發展不是政治發展的必要前提，經濟增長雖然只是民主化的要素之一，國家如果提高公民生活水平和教育程度為民主打下了基礎。

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F32

A

1002-7408（2011）11-0070-03

國家社會科學基金重點項目“基層民主發展的途徑與機制研究”（08AZZ003）階段性成果。

陳浩天（1984—），男，河南開封人，華中師范大學政治學研究院博士研究生，河南大學講師，研究方向：基層政府的運行和發展。

[責任編緝：孫巍]