行政規范性文件績效評估中的公眾參與

□胡峻

（衡陽師范學院，湖南 衡陽 421008）

行政規范性文件績效評估中的公眾參與

□胡峻

（衡陽師范學院，湖南 衡陽 421008）

行政規范性文件績效評估是政府績效評估中的一種專項評估，公眾參與其中既是民主行政的需要，也是評估活動取得應有實效的必然要求。在當前的行政規范性文件績效評估中，無論是評估的動議還是評估標準的確定抑或是評估過程都缺乏公眾的參與，因此，應當采取各種方式擴大公眾的參與范圍，既要讓公眾直接參與評估，也要采取公眾滿意度、民主監督等方式便于公眾的間接參與。

行政規范性文件；績效評估；評估主體；公眾參與

近年來，在行政管理實踐中，政府績效評估開展得如火如荼，學術界對政府績效評估也進行了較系統的研究，有力地促進了各級政府機關績效評估活動的開展。政府績效評估一般包括三種基本類型：綜合性的政府績效評估、行業性的政府績效評估、專項績效評估。行政規范性文件是政府機關用以進行行政管理的一種基本手段，在行政管理活動中發揮著非常重要的作用，盡管國務院在2004年3月22日頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確要求：行政規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估，實施機關應當將評估意見報告制定機關；制定機關要定期對行政規范性文件進行清理。但行政規范性文件的評估在實踐中并沒有收到應有的實效，不僅在當前的行政管理活動中很少啟動行政規范性文件的績效評估，而且部分地方政府機關所舉行的行政規范性文件評估活動也沒有按照評估的預定程序進行，有時還變成了政府機關用以作秀的工具。行政規范性文件績效評估一般是由政府主導，即采取一種自上而下的評估模式，這種模式將公眾旁置，因而其評估難以取得實效。因此，要想使行政規范性文件績效評估實現其應然的價值，必須在評估的整個過程中發揮人民群眾的主導作用，只有這樣，才能使評估立足于民并最終服務于民。

一、公眾參與行政規范性文件績效評估的必要性

⒈公眾參與績效評估是行政規范性文件獲得正當性評價的基礎。行政規范性文件盡管是不具法律效力的管理性文件，但其在行政管理活動中所發揮的作用卻很大。近年來，隨著國家立法的日趨規范化、制度化，國家立法活動中的民主化、科學化立法已走上了制度化、規范化軌道。行政規范性文件要在行政管理活動中真正發揮其制度性的作用，必然要求行政規范性文件具有正當性的基礎，即行政規范性文件必須真正反映人民群眾的意志和愿望，讓人民群眾在行政規范性文件的起草、審議、表決及實施過程中起主導性作用。正當與否的評判不應當由行政規范性文件的制定機關自己來進行，而應當由公眾或利害關系人來決定。本來正當與否往往在實踐中無法以具體的標準來進行衡量，因而在現實中常常是以行政規范性文件是否合法、客觀、適度、符合理性來評定。對正當性的理解許多學者有不同的看法，但公眾的評價應當是正當性的核心內容。正如日本學者谷口安平所說：“對權利行使的結果，人們作為正當的東西加以接受時，這種權利的行使及其結果就可以稱之為具有正當性或正統性”。［1］（p49）所以，公眾的接受與認同是評價某制度正當與否的基本標準，只有得到了公眾認同的文件或制度才會在實踐中具備堅實的根基。也就是說，正當性與被統治者或者公眾對一種制度的認同和肯定是分不開的，正當性適用于人們對制度的價值判斷和評價。［2］（p30）因此，在行政規范性文件績效評估中必須充分發揮人民群眾的主導作用，讓公眾直接參與評估，并在評估指標上以公眾的滿意度為評價的基本指標。

⒉公眾參與行政規范性文件績效評估是評估產生公信力的源泉。當前，政府績效評估在許多地方都相繼得以鋪開，但許多績效活動的評估并沒有收到應有的實效，甚至部分績效評估在現實中還被“曲解”，因而公眾對政府績效評估的期望值大為降低。而行政規范性文件的績效評估往往是由政府機關主導進行的，采取的是一種自上而下的評估模式，這種評估要想在公眾中產生公信力只能是一種“奢望”。行政規范性文件所涉及的面廣、影響的人群眾多，因而對行政規范性文件進行績效評估不能只是由政府機關或公務員自己說了算，必須由相關的利害關系人或公眾來進行客觀判斷，如果離開了公眾的評價，行政規范性文件績效評估最終只是相關行政機關為評估而評估所采取的一種內部工作方式而已。可想而知，其結果既不可能產生相應的法律效力，也不可能取信于民。只有讓公眾參與行政規范性文件績效評估，使公眾參與或見證了評估的整個過程，并讓公眾對評估之后的結論進行監督，才會使其真正產生公信力。正美國學者愛普斯汀.P.索羅曼所言，公眾參與政府績效評估有助于提高公眾對政府的信任度和績效評估的穩定性、客觀性，公眾參與還有助于提高政策制訂者的責任意識。［3］（p5）

⒊公眾參與行政規范性文件績效評估是人民當家作主的需要。國家的主權是人民的，而且只能是人民的，這是民主政治的基礎，也是法治的根基。行政規范性文件績效評估不是行政機關的內部管理活動，因為行政規范性文件的效力范圍是特定的行政管理領域，所以，特定范圍內的相對人都對行政規范性文件評估有發言權。人民民主原則是我國的一項基本憲法性原則，這一原則體現在行政管理活動中表現為：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等，其最終目的在于實現人民當家作主。對行政規范性文件而言，公眾不僅在制定過程中有動議的權利，在實施過程中有進行監督的權利，而且在對其績效評估過程中公眾還有進行信息反饋和評判的權利。人民當家作主不僅是對個人利益作主，也包括對國家或公共利益當家作主。因而對行政規范性文件績效評估要敞開大門，既聽取人民群眾的合理化建議，也要讓民眾真正參與評估過程。換言之，對行政規范性文件的績效評估無論從價值取向還是從評估指標的設計抑或是評估結論的法律效力上，都需要以公眾的評判為重要依據。

二、當前行政規范性文件績效評估中公眾參與缺失的表現

盡管行政規范性文件評估在制度上早已被確定下來，但在實踐中行政規范性文件的評估卻很少得以開展，部分地方政府機關雖然開展了行政規范性文件評估活動，但并沒有按照預定的程序進行，通常是行政機關采取自上而下的評估模式，公眾完全被忽略在評估之外，甚至為什么要舉行評估、評估的組織機構、評估的結論等公眾都不知情。具體而言：

⒈評估主體由行政機關自己主導，既沒有公眾的動議，也沒有公眾實質性的參與。《全面推進依法行政實施綱要》規定，行政規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。但從當前全國各地的具體情況來看，大多是由政府法制部門單獨進行的，僅有少部分地方政府采取由政府法制部門與執法機關、高等學校的法學院聯合進行。這種做法顯然是行政機關所進行的一種自我糾錯活動，所以其評估不可能取得應有實效。并且這種評估活動的最大缺陷是缺少公眾的參與，評估活動的整個過程都得不到公眾的認同。盡管部分地方政府機關在對行政規范性文件評估時聘請部分法學專家參與其中，但其評估還是由政府主導進行的，法學專家僅僅是其“雇工”而已。因此，對評估主體進行重組是當前行政規范性文件績效評估活動開展的首要工作。因為只有讓人民群眾真正參與行政規范性文件的評估，才會使評估真正達到目的。同時由公眾來做評估主體，既可以改變評估的自上而下的模式，也可以增強公眾對行政規范性文件績效評估的認同度，從而使修正后的規范性文件能夠得到有效施行。

⒉評估標準缺少與公眾緊密相關的核心內容。任何評估活動都應當確定一系列相應的評估標準，這是評估活動得以開展的基礎。行政規范性文件績效評估的標準是對所要評估的行政規范性文件進行評價的基本標尺與準則，因而其所要確立的評估標準應當體現績效評估的性質，同時也要反映評估活動的基本任務和所達到的目的。如在當前的行政立法后評估中一般將合法性、合理性、效益性、技術性、實用性等作為基本評估標準。而對行政規范性文件的績效評估與行政立法后評估是有區別的，因為行政規范性文件是行政機關所頒布的管理性文件，因而其評估標準應當反映行政規范性文件的性質。在當前政府機關對行政規范性文件評估時常常將對文件的評估與經濟發展和社會穩定相結合，這顯然是一種單方面的評估，忽視了公眾對行政規范性文件評估的價值追求。因此，確定行政規范性文件評估的標準必須考慮公眾或行政相對人的利益要求，確立哪些標準應當由公眾來作主。除了要確立合法性、合理性、實用性、效益性、可操作性等標準外，還應該將公眾對行政規范性文件的滿意度融合在相應的評估標準之中。如可操作性標準本身就是一個應當由公眾來評判的標準，因為與法律、法規和規章相比，行政規范性文件具有更貼近現實的特點，它的制定應當堅持可操作性原則，做到所制定的行政規范性文件內容明確具體、切合實際。［4］（p202）并且評估標準不應當是行政機關自己說了算，而應當由公眾來評定其評估標準是否真實反映了他們的利益訴求。

⒊行政規范性文件績效評估程序上缺少公眾參與。不僅制定行政規范性文件需要遵循民主制定的程序，而且行政規范性文件評估活動也要遵循民主程序的要求。而民主的基本要求就是讓公眾參與到整個行政規范性文件評估活動之中，并接受人民群眾的監督。首先，要公開行政規范性文件評估的所有信息，讓公眾的知情權在評估中得到實現。正如列寧所說：“廣泛民主原則包括兩個必要條件，第一，完全的公開性……沒有公開來談民主是很可笑的”。［5］（p48）然而，在當前的行政規范性文件評估中并沒有將評估活動公之于眾，甚至公眾根本不知道行政規范性文件評估何時進行、其評估結果如何、評估結論是否產生實效等。其次，在評估過程中應當采取相應的民主方式聽取相關人的意見和建議，如采取聽證會、論證會、座談會等方式。但當前普遍注重行政規范性文件出臺前的民主參與，而對文件評估的民主方式則極少啟用。其實行政聽證是正當法律程序對行政的基本要求，也是行政參與的基本方式。聽證制度反映了行政相對人在行政法中的地位，即相對人有權站在利害關系人的立場上將自己的意見反映到行政主體的決策中去，使行政權在自上而下和自下而上的雙重軌道上運行而不致開出民意之外。［6］最后，行政規范性文件績效評估應當接受公眾的監督。行政規范性文件績效評估不是行政機關自身工作的需要，而應當通過評估達到預期的目的，因此，評估應當通過其評估結論實現評估的目標。這就要求評估結束后應當主動接受公眾的監督，其評估結論產生法律效力也應當由公眾來監督。但當前的行政規范性文件評估沒有事后的監督和反饋，公眾對其評估是否產生實效全然不知。

三、行政規范性文件績效評估中公眾參與的措施

⒈擴大公眾對行政規范性文件績效評估的直接參與范圍。近年來，在國家立法活動中，已采取各種方式擴大公眾對立法的參與，十一屆全國人大一次會議明確提出 “要進一步擴大公民對立法工作的有序參與”。制定行政規范性文件的行為是一種抽象行政行為，其在現實中所產生的效力遠比具體行政行為影響大，所以，在某種程度上其產生了“準法律”的效力。因而在對行政規范性文件績效評估時必須考慮公眾的參與及參與方式。筆者認為，直接參與是一種公眾意志表達的直接方式，其既便于公眾意志的直接體現，也能使公眾能夠近距離了解所要評估的對象。

第一，賦予公眾在行政規范性文件績效評估中的動議權。賦予公眾在行政規范性文件評估中的動議權是公平、公正的體現，也是正義的必然要求。行政機關采取封閉式的行政手段對行政規范性文件進行評估只能體現政府的利益要求，其所表達的是行政機關單方的意志。因此，行政規范性文件的制定需要公眾的動議，其評估同樣也需要公眾來啟動。我國臺灣地區《行政程序法》第152條規定：“法規命令之訂定，除由行政機關自己草擬者外，并得由人民或團體提議之”。［7］（p784）所以，行政規范性文件的制定機關應當在文件出臺后一段時間經常深入公眾中調研，了解公眾對行政規范性文件的意見，如有提出評估動議的應當記錄在案，經過多次調研和論證，對符合條件的應當啟動評估。同時也要采取多種便利的方式便于公眾提出評估動議，例如可采取電視、網絡、手機短信等方式收集公眾動議的意見。并且公眾對行政規范性文件評估的動議不是在某一方面的文件評估的動議，而應當是全方位的動議，凡是與公眾利益或公共利益相關的規范性文件都可以提出評估動議。

第二，直接參與行政規范性文件績效評估。公眾參與行政規范性文件績效評估的理想狀態應當是人民群眾成為績效評估的主體，主導評估活動的進行。當然不可能讓所有的群眾都直接參與到評估活動之中，為提高評估的效率，必須組建評估的組織機構，同時推選出合格的公眾代表來組織評估活動。對此可以考慮由人大負責組織工作，其評估組成成員中必須有過半數以上的普通公眾代表。另外，可以借鑒當前許多地方政府績效評估所采用的“萬人評議政府”的辦法，讓廣大群眾對行政規范性文件進行評判，讓廣大群眾對所評估的文件做出客觀的評價。這樣，可以改變過去常用的政府評價政府的模式，而設立一種由公民評價政府的模式。并且這種模式也相應地改變了行政規范性文件評估的價值取向，通過公眾參與評估使行政規范性文件更好地反映人民群眾的需求。政府績效評估所包含的重塑政府角色和界定其職能為公共服務供給部門解決政府管理效率問題提供了有力途徑，同時也是公眾表達利益和參與政府管理的重要途徑和方法，反映了政府管理尋求社會公平與民主價值的發展取向，貫穿了公共責任與顧客至上的管理理念。［8］公民直接參與除了作為正式的代表參與外，還可以采取相關的民主方式如評估過程中的聽證形式 （主要是一種非正式的聽證方式），征求公眾對所評估的行政規范性文件的相關意見和建議。

⒉采取多種方式便于公眾對行政規范性文件績效評估的間接參與。直接參與的方式便于對公眾意見的收集和反映公眾的利益訴求，但直接參與耗費的成本較高，并且在許多情況下不便采取直接參與的方式，因為對于一個人口眾多的國家而言，直接參與有時是不可能得以實現的。正如美國學者查里斯.K.伯恩斯所言：“公眾參與政府績效評估雖然有助于推進民主政治、提高公共服務質量和政府公信力，但同時也面臨三大挑戰：一是公眾參與政府績效評估需要大量的時間和資金投入；二是公共服務對象的多樣性導致參與政府績效評估的公眾的多樣性，這就使得設計一套行之有效的績效評估標準和程序非常困難；三是保證參與政府績效評估的公眾必須是出于行使民主權利的自愿動機而不是利益”。［9］民主管理本身是需要一定的成本的，特別是對于一種制度或文件的評估其涉及面廣，因而要使利害關系人都能參與到評估中去，其所耗費的成本會提高，因而在一般情況下采取一些省時、省錢、省力的民主參與方式較為可行。對于大部分規范性文件評估宜采取間接參與的方式進行。其主要包括：

第一，以公眾滿意度為行政規范性文件績效評估的核心指標。近年來，世界各國在進行政府績效評估時都先確定評估的指標，如美國、英國等都在政府績效評估中使用越來越多的公眾評估指標如滿意度、投訴量等。確定合理的評估指標是評估活動得以順利開展的前提，對行政規范性文件績效評估由于涉及面廣，因而其評估指標的確定應當能夠反映相關人的利益訴求。應當將公眾對行政規范性文件的滿意度作為評估的核心指標。正如學者羅蘭·彭諾克所言：“對公共服務供給活動的評價集中在那些能夠滿足需要的目標上——不只是國家自身的需求，能使國家得以維持的需求，而是人類自身的需求。滿足人類的需求，政策才對人類具有價值，政策才能證明其存在的合理性”。［10］對行政規范性文件的績效評估不同于對一般行政行為的績效評估，行政規范性文件所針對的對象通常是不特定的相對人，因而其不僅影響面大，而且行政規范性文件是反復適用的，所以在評估時應當由公眾來評價，不應當只是由行政機關去考評。而公眾的評價主要是看公眾對行政規范性文件在實施過程中是否滿足了人民群眾的利益訴求，是否反映了公眾的意志和愿望。因而在行政規范性文件績效評估時將公眾滿意度作為核心指標即是從另一方面反映了公眾對評估活動的間接參與。

第二，應當加強公眾對行政規范性文件績效評估的監督。民主參與的內容非常廣泛，不僅包括事前參與，也包括事中參與和事后參與。對行政規范性文件的評估，事前與事中的公眾參與固然必要，但考慮到事前參與與事中參與的成本較高，且對一個不特定的群體而言，要做到人人參與是不可能的，因此事后的監督應當是公眾參與的一劑“良方”。這既需要評估機構在對行政規范性文件進行評估過程中將評估所涉及到的信息公開，讓所有的民眾知曉，保障普通公民的知情權。同時也需要及時公開評估的結論，告知公眾之所以做出該結論的理由。然后要在合理的時間范圍內聽取群眾的意見反饋，對于群眾提出的異議，應當進行研究并給予答復。如果公眾反映較大或部分人提起復議或訴訟要求，必須組織專門的機構進行論證或重新進行評估。公眾除了對評估結論提出異議外，還應當監督評估結論的實施。因此，在對行政規范性文件進行評估之后，有關機關應按照評估結論的要求對行政規范性文件進行相應的立、改、廢并及時向公眾通報。評估之后，還應當要求公眾監督行政機關對行政規范性文件的相關責任人應當承擔的法律責任依法進行歸責，使相關的政府機關或公務員承擔其違法行政所應當承擔的法律責任。

［1］（日）谷口安平.程序的正義與訴訟［M］，王亞新，劉榮軍譯.中國政法大學出版社，2002.

［2］曾祥華.行政立法的正當性研究［M］.中國人民公安大學出版社，2007.

［3］張強.美國聯邦政府績效評估研究［M］.人民出版社，2009.

［4］馬懷德.行政法與行政訴訟法［M］.中國法制出版社，2000.

［5］列寧全集（第5卷）［C］.人民出版社，1959.

［6］于立深.論行政法的可接受性原則［J］.法制與社會發展，1999，（02）.

［7］應松年.外國行政程序法匯編［M］.中國法制出版社，2004.

［8］蔡立輝.西方國家政府績效評估的理念及其啟示［J］.清華大學學報（哲學社會科學版），2003，（01）.

［9］Charles K.Bens：Effective Citizen Involvement：How to Make it Happen，National Civic Review［M］.Winter－Spring，1994.

［10］（法）羅蘭·彭諾克.政治發展、政治體系和政治產品［J］.世界政治，1996，（18）.

（責任編輯：高 靜）

On Public Participation during Performance Evaluation of Administrative Regulatory Documents

Hu Jun

Performance evaluation of administrative regulatory documents is a special evaluation of government performance evaluation.Public participation is the need of democratic administrative，and it also is the necessity of achieving practical results.And it is absence of public participation about motion，standard and procedure of evaluation at present.And we must take various ways to extend public participation during performance evaluation of administrative regulatory documents.We must take direct participation ways，and may take indirect participation ways e.d.degree of satisfaction and democratic supervision and so on.

administrative regulatory documents；performance evaluation；subject of evaluation；public participation

D912.1

A

1007－8207（2011）09－0088－04

2011－05－13

胡峻 （1969—），男，湖南隆回人，衡陽師范學院副教授，法學博士，研究方向為行政法。

本文系教育部人文社科規劃基金項目“行政規范性文件績效評估研究”的階段性成果，項目編號：10YJA820032；湖南省哲學社會科學基金一般項目“行政規范性文件的評估研究”的階段性成果，項目編號：09YBB043。