西部地區基礎教育投入體系的建立——基于稅費改革視角

王 灝

（北京師范大學，北京 100875）

西部地區基礎教育投入體系的建立
——基于稅費改革視角

王 灝

（北京師范大學，北京 100875）

本文通過對我國現行的西部不發達地區農村基礎教育籌資情況的分析，發現了我國西部不發達地區基礎教育經費籌資存在的問題，確立了西部不發達地區基礎教育投入與稅費改革的配套關系，然后利用經濟學理論，結合我國實際情況對以上問題進行研究分析，提出如下稅費改革配套建議：建立基礎教育新稅種，重構基礎教育稅收體系，優化有益于捐贈的稅收政策和明確基礎教育的事權與財權劃分。

西部不發達地區 基礎教育 教育投入 稅費改革

2006年，全面取消農業稅后，縣級財政收入減少，但“分級管理，以縣為主”教育體制的延續，使西部地區基礎教育經費來源受到巨大的沖擊，失衡現象日益嚴重。基礎教育作為準公共產品被納入政府公共財政視野，一定程度上是農村稅費改革的無意識后果，但公共財政對保障城鄉基礎教育均等化，分化和削減西部地區基礎教育收入與稅費改革體制慣性，防止政府再次向公民攤派的舊政策回潮，提供了財力保證。而本文在吸納前人研究成果的基礎上，試圖通過對西部不發達地區基礎教育的投入現狀及存在問題進行歸納總結，探討了基礎教育投入與稅費改革的配套關系，并提出一些意見或建議，以期對解決西部不發達地區基礎教育經費籌措及使用等問題有所幫助，一定程度上促進我國基礎教育問題的解決。

一、基礎教育供給機制分析

眾所周知，基礎教育是準公共產品，既具有公共產品的特性，又具有私人產品的特性：其所提供的利益一部分由其所有者享有，是可分的，從而具有私人商品的性質；但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，是不可分的，所以又具有公共產品的特征。但就其本質而言，準公共產品的基本特征就在于其利益的部分外溢性。在市場機制下，教育成本的分擔和教育收益的不對稱匹配，必然導致教育需求降低到社會均衡水平以下，帶來效率損失。如圖1所表示，dd線為準公共產品購買者的邊際效用曲線，DD為社會邊際收益曲線，它們之間的垂直距離表示該產品的邊際外部收益，供給曲線為SS，該產品符合效率準則的產出水平為DD線和SS線交點E0所決定的Q。但在市場機制下，人們按照本人獲得的利益決定購買量，該產品的產出水平只能達到dd曲線和SS線的交點E1所決定的Q1，雖然消費者個人的凈收益達到了最大化，但整個社會卻受到了損失，因此政府必須介入基礎教育的提供，實現基礎教育效益最大化。

二、西部不發達地區基礎教育投入與稅費改革的配套關系

1.西部不發達地區基礎教育投入與稅費改革的配套現狀。在我國有關的基礎教育稅費改革配套中，農村稅費改革本身不是單純的“費改稅”或減輕農民負擔問題，它的實質內容是國家、地方政府和農民的關系問題。如何處理好三者關系，制度建設不容忽視。單純將“費改稅”視為減輕農民負擔，其效果往往不盡如人意。當前的稅費改革涉及到教育方面主要是“兩個取消”，即取消農村教育集資、取消農村教育費附加。按現行財政體制，財力向上集中，越到基層可用財力越少；而教育體制上實行的是“分級辦學、分級管理”，把保障基層辦學資金的主要責任下放到鄉鎮一級。由于鄉級財力薄弱，特別是西部經濟不發達地區鄉鎮一級財力就更加薄弱，農村教育費附加和教育集資實際上是農村基礎教育主要經費渠道。這兩項教育經費來源取消，加劇了教育經費的短缺，造成農村教育投資更加不足，并出現農村教育負債嚴重的現象，給農村基礎教育的發展和農村學校的正常運轉帶來重重困難。那么把農村基礎教育的責任從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔，把政府對農村基礎教育的責任從以鄉鎮為主轉到以縣為主，這就結束了長期以來形成的農村基礎教育經費主要靠鄉鎮財政和農民教育集資籌措的歷史。表1為我國稅費改革前后東部與西部地區農村義務教育生均教育經費支出比較。

2.稅費改革對西部不發達地區基礎教育經費籌措的影響。1984年開始，我國陸續開征了各種教育性收費。主要有教育附加、農村教育事業附加、地方教育發展費、高等教育附加、地方教育基金等。這些教育性收費對促進我國教育事業的發展起到了重要作用。但是，這些收費項目，一者因為幾乎都是附加于其他稅收之上，難以形成統一的穩定稅基；二者由于收費種類零亂，收費管理缺乏規范性，難以形成集中穩定的收入來源。2006年的改革盡管對于規范教育經費來源起到了積極作用，但是也會減少農村基礎教育經費籌措渠道。在過去稅制下，不僅可以向農民收取農村教育附加、農村教育集資，而且教育附加費統籌可以根據實際需要確定統籌標準，還可以搭車收費保證教育經費的籌措，費改稅在減輕農民不合理的負擔時，把本來正當的教育集資和收費也取消了。在稅費比例中增加了稅，稅費統一征收后，盡管實行了稅費分流，但費少稅多，會減少教育經費投入。由此可見，稅費改革使農村基礎教育經費籌措渠道不是增加了而是減少了。從長遠來看，在西部不發達地區縣鄉兩級財政支出中“硬化”教育經費的做法僅僅是稅費改革中的權宜之計，為了保證農村基礎教育的穩定發展，應該以開征教育稅取代各種教育性收費。

三、西部地區基礎教育投入體系的建立

1.建立基礎教育新稅種。為了保證農村基礎教育的穩定發展，應該以開征教育稅取代各種教育性收費。在當前情況下，我們認為有必要將教育性收費改為教育稅單獨征收。這樣既可以保證稅費改革后教育經費籌集和使用的統一性和規范性，又可以解決在取消教育性收費后，國家財政難以從現有稅制中籌得必要資金彌補差額的問題。因此，從穩定農村基礎教育發展角度來看，將教育性收費在稅費改革中改為教育稅這種“專稅專用”的稅收是必要的。同時基礎教育的準公共產品屬性決定了其提供主體的非單一性。市場參與競爭有利于在確保政府供方市場保證公平條件下的供方效率，促進更高效率的公平。政府采用有效手段——教育稅規制競爭程度，又能將教育稅用于公立基礎教育，改善公立學校辦學條件。

2.重構基礎教育稅收體系。1994年“分稅制”財政體制改革，采用“劃分稅種，分級包干”的模式，確定各級政府的財政收入增量分享比例。隨著市場經濟改革深化，地區間經濟分工不斷細化，西部縣鄉財政收入出現停滯和下降，而省市級政府新增財力比例高、總量大，且直管學校相對較少，省市級政府投巨資辦重點學校，農村學校卻在生死邊緣線掙扎。為此，要重構基礎教育稅收體系，在現行分稅制財政改革的背景下，占財政收入蛋糕“大半塊”的中央財政應該挑起基礎教育均等化進程中公共服務職責的“大梁”。通過轉移支付方式再分配財政收入，實現公共支出管理責任和公共服務職責的統一。農村基礎教育必須建構由教育部門統籌下的基礎教育財權上移、事權下移、城鄉分治、地域分塊的辦學格局。

3.優化有益于捐贈的稅收政策。政府應制定有益于捐贈的稅收政策，擴大基礎教育經費來源的輔助渠道。首先，政府應該制定有益于捐贈的減稅或免稅政策，對樂于奉獻的善舉和義舉，要進行大力的宣傳和表彰，鼓勵社會力量通過更多形式參與基礎教育經費籌措機制。其次，可以運用現有教育財政的示范和導向作用，吸引更多的民間資本和其他資金注入主體加大到農村基礎教育的實施隊伍中來。如采用“基礎教育券”的思路，一方面能夠通過現有財政吸引更多資金，擴大基礎教育財政投入的存量；一方面通過“基礎教育券”的市場選票把公立學校部分地推向市場，建立多渠道的農村基礎教育經費籌集制度，從而縮小區域間的教育發展差異。

4.明確基礎教育的事權與財權劃分。教育是重要的基礎性公共服務之一，教育事權劃分非常重要。地方財政收入太少，而負責的事務太多，不對稱的財權和事權，是西部不發達地區基礎教育經費短缺的重要制度原因。近年來，農村地區實行了“以縣為主”的基礎教育體制，但實際上只是工資發放由鄉財政改為縣財政，鄉鎮財政籌集經費格局并沒有改變。因此，要明確基礎教育的事權與財權劃分，例如我國西部不發達地區為東南沿海發達地區提供了源源不斷的勞動力，西部地區基礎教育的區域性外溢效應十分明顯，中央政府和東部地區應該為西部地區的基礎教育承擔一定的責任。參照國際經驗，基礎教育的主要支出是工資而不是基礎設施，因此，教師工資應該根據東西部地區經濟狀況，分別由中央、省、地市、縣統籌。而學校基礎設施按照屬地原則分擔，必要時上級政府給予一定的協助。其中，西部地區基礎教育的區域性外溢效應比較突出，省市縣鄉財政均比較困難，需要中央政府介入，彌補其基礎教育外溢效應所產生的損失。西部地區教師工資可實行全國統籌，學校基礎設施主要由中央政府負責。

綜上所述，基礎教育均等化體現了教育公平理念，教育公平是動態的、歷史的概念，隨著時代的不斷發展，社會文明的不斷進步，會提出不同的要求。基礎教育作為準公共產品被納入政府公共財政視野，稅費改革起了重要的作用，基礎教育均等化是稅費改革帶來的無意識后果，為解決教育機會的不平等提供了新的平臺。為此，改革現行財稅體制是解決問題的根本所在，其核心在于，在國家財政總收入中按事權和財權相對應的原則增加省以下各級財政的比例。

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F812.2

A

1672-9544（2011）06-0016-03

2011-01-04

王灝，比較教育研究中心、比較教育研究院博士研究生，研究方向為教育財政。

【責任編輯 張 季】