民族地區生態補償機制總體框架設計

薩礎日娜

民族地區生態補償機制總體框架設計

薩礎日娜

在借鑒國內外經驗的基礎上，本文提出了建立民族地區生態補償機制的總體框架，其中包括了生態補償的基本要素、管理機制和保障措施三個方面。民族地區生態補償的基本要素有補償主體、客體、標準、方式和途徑等，它們是整個補償體系的基礎和核心;生態補償的管理機制包括科學決策機制、綜合協調機制、責任追究機制、績效評估機制和社會參與機制，它們是生態補償制度能夠良好運行的基礎;生態補償的保障措施包括體制保障、政策保障、法制保障、財政保障和意識保障，它們是生態補償方案能夠順利實施的制度支撐。

民族地區，生態補償，機制，框架

中國是一個統一的多民族國家，經過五千年的歷史發展，形成了各具特色的民族文化和風俗習慣。在新中國成立前后，我國先后建立了5個民族自治區、30個民族自治州、121個民族自治縣。實行自治的少數民族人口占少數民族人口總數的75%，民族自治地方行政區域的面積占全國總面積的64%?？梢?，民族地區在全國的經濟社會發展中居于重要地位，是我國實現各民族共同發展，全體人民共享發展成果，全面建設小康社會的重要內容。從某種意義上來說，民族地區的發展，關系到我國發展的全局。沒有民族地區的生態安全，就沒有全國的生態安全;沒有民族地區的發展，就沒有全國的發展;沒有民族地區的小康，就沒有全國的小康①。然而，民族地區長期以來的資源導向型經濟，使得當地面臨嚴峻的生態破壞和環境污染問題，不僅嚴重制約了民族地區的經濟發展和社會進步，也阻礙了我國全面建設小康社會的進程。如何解決好這些制約地區發展的不利因素，成為了各級政府，特別是民族地區廣大干部群眾的一項重要任務。建立和健全民族地區生態補償機制，就是妥善解決這一問題的根本方法。

生態補償 (Ecological Compensation)是以改善和恢復生態功能為目的，以調整保護或破壞環境的相關利益者的利益分配關系為對象，具有經濟激勵作用的一種制度安排②。它能夠確保生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者，破壞者與受害者之間得到公平的分配，防止受益者無償占有生態效益情況的發生，使保護者得到應有的經濟激勵，破壞者承擔破壞生態的責任和成本，受害者得到應有的經濟賠償。生態補償，作為民族地區當前實行的重要環境經濟政策之一，在協調生態保護與經濟發展之間，以及資源使用中人與人之間、區域與區域之間權利和義務關系，確保社會平等、公平等方面發揮著重要作用。民族地區生態補償機制建設關系到民族地區經濟社會的可持續發展，甚至影響著全國生態安全，進而對國家經濟社會的總體發展產生重要影響。本文從公共行政的視角，提出了建立民族地區生態補償機制的總體框架，旨在緩解民族地區資源環境與經濟社會發展之間的矛盾，為政府部門以及相關實施人員提供一個生態補償總體框架的建構方法，以資借鑒或參考。

一、民族地區生態補償概況

我國生態補償試點工作始于20世紀90年代，地方實踐以浙江、福建等省份為先導，較早地開始了生態補償的相關政策研究和實踐探索。目前，我國大部分省區都已經制定了相關的生態補償政策，一些重點領域的生態補償工作正在開展之中。民族地區作為我國的重要生態屏障，近些年來也實施了一批重大生態建設工程，比如天然林保護工程、退耕還林 (草)工程、退牧還草工程、防風治沙工程、水土保持工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程等，積累了一定的生態補償經驗與教訓。然而，由于民族地區經濟發展落后，很多建設項目資金支持不夠，影響了生態補償的實施效果。目前，民族地區生態補償機制仍屬初步探索階段，還沒有形成較為成熟的補償機制，亟需進行相關理論研究和實踐探索。

二、建立民族地區生態補償機制的指導思想和原則

目前，民族地區生態補償機制還很不完善，亟需建立一個科學合理的生態補償機制框架。而這個總體框架必定是由科學的指導思想和原則為基礎的。有學者指出，建立民族地區生態補償機制要貫徹“政府指導、市場運作、目標明確、權責分清、統一規劃、分步實施”③的指導思想。具體來說，建立民族地區生態補償機制要深入貫徹落實科學發展觀，以構建民族地區生態安全屏障為目標，正確處理生態環境保護與經濟社會發展之間的關系，建立健全生態補償機制。

建立民族地區生態補償機制需要遵循下列基本原則:

1.以人為本、科學合理的原則。民族地區生態補償機制要充分考慮當地人民生存與發展的需要，通過生態補償提高他們保護生態環境的能力。生態補償是一項新的環境經濟政策，建立民族地區生態補償機制要在科學合理的基礎上，對補償標準、范圍、方式、途徑等進行具體安排。

2.突出重點、先易后難的原則。將民族地區按生態環境狀況進行規劃和分區，根據這些區域在生態建設中的重要性，生態破壞的實際程度進行科學區劃，確定相應等級，采取不同的補償標準和辦法，按級組織實施。同時，考慮到生態補償政策的實施和管理成本，相關措施和標準必須易于操作，盡可能照顧全局，兼顧個別地區的特殊情況。

3.因地制宜、分類指導的原則。民族地區地域廣闊，生態環境類型多樣，各地的經濟發展和群眾生活水平有較大差別，環保的目標、任務及其優先順序也不盡相同，生態補償的標準和方式也不會一樣。因此，制訂生態補償政策以及建立生態補償機制要采取實事求是的態度，堅持因地制宜、分類指導的原則。

4.政府主導、社會參與的原則。民族地區生態環境保護的受益者是區域乃至整個國家，因此，建立生態補償機制需要政府部門發揮主導作用，提供政策、資金、項目和技術的支持。生態補償涉及民族地區生態環境保護者、受益者和資源開發利用者，因此各項政策的制定與實施都需要社會各界的廣泛參與和支持。

5.公平公開、權責一致的原則。建立民族地區生態補償機制，涉及到生態補償的整體效益，涉及到不同主體間的利益分配和關系調整。為保證生態補償工作的順利進行，需要政府制定合理的生態補償政策并嚴格執行，必須堅持公平原則，公開運作，強化責任和加強監督。

三、建立民族地區生態補償機制的總體框架

建立民族地區生態補償機制，離不開中央政府的支持，其政策框架的制定需在國家生態補償的總體框架之下進行。目前，我國生態補償主要分為區域補償類、重要生態功能區補償類、流域補償類和生態系統或要素補償類。中央政府通過政策法規和規劃計劃的形式，對地方政府提供指導和幫助。建立民族地區生態補償機制，就是要在已有研究成果的基礎上，積極探索適合于民族地區實際的生態補償機制 (見圖1)。本文提出的民族地區生態補償機制總體框架包括生態補償的基本要素、管理機制和保障措施三個方面，下面對其進行詳細論述。

民族地區生態補償機制框架圖

(一)民族地區生態補償的基本要素

建立民族地區生態補償機制，首先必須明確生態補償的基本要素，它是整個補償體系的基礎和核心，是生態補償方案能否達到生態有效、經濟有利目標的前提。補償體系的設計是否合理對生態補償工作的順利開展具有重要作用。民族地區生態補償的基本要素有:生態補償的主體、生態補償的客體、生態補償的標準、生態補償的方式和生態補償的途經等。

1．生態補償的主體

生態補償機制的主體，就是指生態補償中的補償義務主體和權利主體。在生態補償法律關系上，表述為具有民事責任能力的自然人和法人，可分為生態補償的實施主體和受益主體兩種。《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》中，明確指出了民族地區生態補償機制補償主體的范圍，即國家、區域和產業。其中，國家作為全民利益的集中代表，在我國生態補償機制中始終占有主導性地位，是生態補償機制最重要的義務主體，今后還應該得到繼續強化。

2．生態補償的客體

生態補償的客體是指生態補償的具體適用場合。一般來說，民族地區生態補償涉及森林、草原、水、自然保護區和礦產資源領域。建立民族地區生態補償機制，就是要在這幾個重點領域積極爭取中央政府的政策和資金支持，制定民族地區生態補償辦法，逐步開展生態補償試點工作?！秶鴦赵簩嵤粗腥A人民共和國民族區域自治法〉若干規定》中，指出“對在野生動植物保護和自然保護區建設等生態環境保護方面作出貢獻的民族自治地方，給予合理補償”。按照這一規定，民族地區生態補償的實施范圍主要包括:森林資源、草原資源、水資源保護、自然保護區、礦產資源開發和重要生態功能區。

3．生態補償的標準

補償標準的確定是實現合理生態補償的前提，是構建生態補償機制的關鍵環節。只有對生態資源做出科學、合理的評價，對生態補償數量和額度進行準確、客觀的估算，才能全面、正確地反映被補償者所作出的生態貢獻，從而為生態補償機制的建立提供基礎數據。生態補償標準的確定，應遵循公平合理的原則，即生態補償應既考慮補償者的補償能力，又能夠充分反映被補償者所做的生態貢獻。民族地區生態補償標準應包括兩方面內容:一是生態補償應當按照生態服務功能價值的質量和數量，對補償主體環境經濟行為產生的生態環境效益進行補償;二是基于補償主體環境經濟行為的機會成本進行補償。目前，民族地區生態補償主要以經濟損失補償為主，補償不足問題比較突出，在生態環境效益補償方面還遠不能達到要求。今后，在做好經濟損失補償的基礎上，民族地區應該重點進行生態效益補償，并兼顧對環境經濟行為機會成本的補償。

4．生態補償方式

民族地區生態補償的方式具有多元化的特征，主要有政策補償、實物補償、資金補償和智力補償。一是政策補償。這是指上級政府對民族地區政府的權力和機會補償，民族地區政府在授予的權限內，利用制定政策的優先權和優惠待遇，制定一系列政策規定，以促進民族地區發展和籌集補償資金。二是資金補償。這是目前民族地區最為迫切和急需的補償方式。它可以表現為多種形式，如生態補償金、各種形式的捐款、稅費優惠、信用擔保貸款、補貼、財政轉移支付、財政貼息、信貸優惠、加速折舊等。三是實物補償。這是補償主體運用物質、勞力和土地等資源進行補償，以解決農牧民的部分生產和生活要素，改善他們的生活狀況，增強其自我發展的能力。四是智力補償。民族地區的生態建設和環境保護，需要有一批高素質的人才，包括管理人才、科技人才和高級技術工人。智力補償就是指補償者通過開展智力服務，以免費或優惠的形式為民族地區提供技術咨詢和指導服務，從而為民族地區培養技術人才和管理人才。

5．生態補償的途徑

我國生態補償的途徑主要有兩大類，即政府補償和市場補償。而民族地區生態補償主要以政府補償為主，近些年來國家在民族地區啟動了諸多生態建設項目，如天然林保護工程、退耕還林還草工程、防沙治沙工程、自然保護區工程、三北防護林工程等。通過這些生態建設項目的實施，使民族地區的生態環境得到恢復和保護，也在很大程度上改善了當地農牧民的生產生活狀況。因此，就現階段來說民族地區生態補償就是要繼續通過規范化的制度建設，在政府主導下實現中央與民族地區、其他省份與民族地區之間的利益轉移，從而實現產業和生態利益在地區之間的合理分配，有效地補償民族地區的生態貢獻。

(二)民族地區生態補償的管理機制

民族地區生態補償機制建設起步較晚，發展也比較緩慢，特別是管理機制簡單，不能起到生態補償應有的作用。完善民族地區生態補償機制，有必要建立一個分工合理、決策科學、運轉高效、執行順暢、監督有力的生態補償管理機制，其中包括了生態補償的科學決策機制、綜合協調機制、責任追究機制、績效評估機制以及社會參與機制等。

1．科學決策機制

生態補償是一個十分復雜的生態、技術、經濟和社會問題，生態補償機制的建立是一項綜合、系統的工程。因此，必然要有一套宏觀層面上的科學決策機制，作為生態補償的指導思想和行動指南。建立生態補償的科學決策機制，首先要實施信息公開制度。各級政府和有關部門應當定期公布環境信息，生態補償重點工程項目及其相關的進展情況，以保障生態補償始終在有效的社會監督下進行，促使生態補償決策更加科學化和民主化。二是要在決策過程中充分尊重專家意見。在生態補償的決策過程中，專家的作用是十分重要的。為了確保生態補償決策的科學性，應當盡可能擴大專家論證范圍，發揮專家論證在決策中的特殊作用。為此，在涉及生態環境治理與補償問題時，應事先組織專家進行生態工程項目必要性和可行性論證，在有了充足的公眾咨詢和專家論證之后，才做出生態補償最終決策。三是要保證公眾有效參與決策。公眾參與，既是民主的要求，也是決策科學的要求。在生態補償過程中，必須正視不同利益群體的主張與訴求，并且使不同利益群體的訴求能夠在決策過程中顯現出來。

2．綜合協調機制

建立民族地區生態補償機制，牽涉到民族地區產業結構調整、能源結構轉換、生存環境變革等重大生產和生活問題。從管理體制上來看，生態補償涉及經濟社會發展、環保、財政、稅收、價格等各個領域，與發改委、環保、財政、國土、水利、林業、農業等多個政府部門有關。從具體操作來看，它包括了資金和物資的籌集、智力和項目的兌現、政策和法規的實施等諸多非常具體的內容。從利益主體的利益目標上來看，生態補償機制涉及到的眾多主體，在目標取向上往往還存在著自我利益與公共利益、近期利益與長遠利益、經濟利益與環境利益、地方利益和整體利益等的沖突和矛盾。在這樣一個復雜的過程中，如果沒有一個綜合協調機制，將難以保證生態補償工作的正常開展。因此，建立健全民族地區生態補償機制，關鍵一點就是要在國家層面建立權威的協調管理機制，以便加強對民族地區生態環境的綜合協調與管理。一是要建立中央政府部門之間的協調管理機制。如成立專門的生態補償辦公室，其主要職責是協調生態環境保護與經濟綜合決策部門、資源管理部門和其他相關部門之間的關系，從而實現對生態補償的綜合管理職能。二是要建立中央與民族地區之間的協調管理機制。明確中央和地方的事權關系和財權劃分，適時建立起“中央為主導，地方為主體”的新型協調關系模式。三是要建立民族地區政府部門之間的協調管理機制。注重政府內部生態補償職責的統一，加強管理層與操作層或操作層與操作層之間的協調管理。

3．責任追究機制

當前，民族地區生態補償存在諸多問題，特別是在政府決策、執行、監督過程中，各類問題尤為突出。由于政府決策失誤導致的各類生態環境問題時有發生，生態補償在決策過程中也暴露出很多問題;在政策執行過程中，由于領導干部和工作人員認識上的不到位和制度規范的缺失，導致生態補償資金管理等方面出現了一些漏洞;在生態補償的監督管理方面，因為缺乏統一的監督制約機制，使得政府生態補償很多時候并不能達到預期的效果。建立民族地區生態補償的責任追究機制，對于督促政府部門做好生態補償工作將起到重要作用。一是要建立生態補償的決策責任追究制度。要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一。明確每個決策者在決策中的作用、權限以及應當承擔的相應責任④。哪個環節發生決策失誤，就在哪個環節追究責任。二是要加強生態補償實施過程中的責任追究。對因決策失誤造成重大生態環境問題，嚴重違反環境保護法律、法規或因監管不力造成生態環境破壞，沒有完成生態補償任務的，要追究當事人和領導者的行政及法律責任。三是要強化對政府生態補償工作的監督管理。明確中央政府和地方政府各自的生態補償責任，建立健全政府生態補償工作的內部監督制約機制。以生態補償的事前監督和事中監督為主，對那些違反法定程序、違背生態規律，未達到指定生態補償目標的政府部門，要對其主要負責人進行處罰。

4．績效評估機制

生態補償績效評估機制，其中的生態補償績效是指生態補償管理部門及其工作人員從事生態補償活動所取得的成績和效率。生態補償績效的取得，就是生態補償任務的完成，實現生態補償的績效是政府生態補償管理的目的所在。建立生態補償績效評估機制，將對民族地區生態補償績效的取得產生積極作用。具體做法如下:一是要建立資源環境價值評估機制。加快建立可以定量化的資源環境價值評估機制，在正確反映人類享用生態環境和自然資源真實成本的基礎上，對生態環境的服務價值和自然資源的生態與經濟價值進行綜合評估，進而為生態補償提供實際可操作的價值估算依據。二是要建立綠色GDP核算體系，完善生態補償效益評估機制。綠色GDP，就是從傳統意義上的GDP中扣除生產活動給環境資源造成損失的那部分成本，將資源和環境成本納入國民經濟發展評價體系，作為衡量區域經濟發展水平的重要指標。在綠色GDP核算體系基礎上，建立起一套科學的生態價值評估體系和標準的生態補償評價體系，將民族地區生態補償機制切實落到實處。三是要實行領導干部績效考核制度。使各級地方政府擯棄單純追求GDP的傳統觀念，引導政府管理者尊重自然規律，注重生態環境保護，自覺主動地實施生態補償政策。

5．社會參與機制

生態補償的社會參與主體包括企業、公眾和非政府組織 (NGO)，他們有權對政府生態補償政策提出意見和進行監督。建立民族地區生態補償的社會參與機制，一是要擴大社會監督范圍。生態環境的破壞，不僅損害公民個人的利益，還會損害社會公眾的利益，所以應當從法律上賦予社會公眾，特別是生態補償中的利益相關者，對補償中存在的一些違法行為的廣泛監督權。要加強對企業和政府行政不作為的社會監督，從而促進企業更多地擔負社會責任，督促其完成生態補償任務。通過監督政府實施生態補償的過程和效果，促使政府更好地履行生態服務職能，發揮其在生態補償中的重要作用。二是要充分發揮非政府組織在生態補償中的重要作用。在代表公眾的長遠利益方面，非政府組織提供了一種非商業、公益性的價值觀。在某種意義上來說，非政府組織可以彌補政府失靈，通過參與生態補償的各個環節，成為一種公眾利益的有力代表。非政府組織作為獨立的、具有主體資格的社會力量，對政府權力和部門利益形成一種壓力和制衡。它通過監督來維護弱勢群體的生態環境權益，增進社會的整體協調和福利，有助于形成多元化和民主的社會格局⑤。

(三)民族地區生態補償的保障措施

前面對如何建立民族地區生態補償的管理機制進行了探討，然而為了更好地發揮這一生態補償管理機制的作用，有必要為其提供充足的體制、政策、法制、財政以及意識等方面的保障措施，這些將為建立健全民族地區生態補償機制提供有力的制度支撐。

1．體制保障

當前，民族地區生態補償是單一的縱向實施模式，缺少跨區域、跨部門和上下級政府之間的補償協調體制。因此，有必要建立一套科學、合理的生態補償管理體制，其包括了政府部門內部管理體制、上下級政府之間的管理體制以及同級政府之間的管理體制。一是政府部門內部管理體制。建立一個由環保部門統一監管，有關部門各司其職、分工負責的生態補償管理體制，使之從橫向上消除各主管部門在生態補償工作中的矛盾與沖突，實現對自然資源的綜合利用、保護與補償，從縱向上防止因不同行政區域對同一環境資源的人為割裂而導致的管理不善，進而形成生態補償齊抓共管的良好局面。二是上下級政府之間的管理體制。生態補償上下級政府之間的管理體制主要包括上行協調和下行協調。在生態補償的上行協調過程中，下級政府應尊重與服從上級政府的領導，要主動把本地區生態補償的相關信息及時向上級政府報告與溝通，建立起上下級政府之間暢通的信息傳遞渠道。在下行協調過程中，上級政府要做好宏觀決策和指導工作，主動積極地了解本轄區內的生態補償相關信息，督促下級政府落實生態補償相關政策和措施。三是同級政府之間的管理體制。建立生態補償的跨區域管理體制，增強同級政府之間的橫向協調關系。這種協調要建立在彼此尊重、平等相待的基礎上，要相互信任，密切合作，并且及時通報相關信息，積極化解地區間的矛盾。

2．政策保障

建立民族地區生態補償機制，國家應加大對民族地區的政策扶持力度。在制定宏觀經濟政策時要考慮到民族地區的特殊性，充分認識其在國家資源、能源和社會安定方面的戰略地位，在政策制定上予以傾斜，在資金投入上提供保障，在人才資源上充分供給，使民族地區為保護生態環境做出的犧牲得到相應的補償。通過對民族地區生態補償提供強有力的政策支持，促進國家各區域之間的協調發展，緩解民族地區與其他省份之間由于環境資源稟賦和生態系統功能定位導致的發展不平衡問題。建立民族地區生態補償機制，民族地區政府要制定生態補償相關政策措施。第一，在現有生態環境保護政策的基礎上，制定專門的生態補償管理或實施辦法，以規范和統籌區域內的生態補償工作。第二，要明確生態補償的重點領域和區域，對補償標準、補償范圍、補償對象等做出具體規定，使民族地區生態補償在明確的政策指導下順利實施。第三，實行綠色國民經濟核算體系、地方官員綠色政績考核制度和責任追究制度，確保民族地區生態補償工作能夠得到地方和政府官員的足夠重視。第四，建立民族地區環境經濟政策體系，以確保生態補償資金來源的規范化、社會化和制度化。通過生態補償相關政策措施的實施，強化全社會的生態環境保護意識，引導企業與個人放棄破壞生態環境的生產活動和消費行為，同時為民族地區生態補償提供資金支持。

3．法制保障

我國生態補償立法中還存在很多問題，尤其民族地區生態補償的法制建設更加落后。法的不完善，直接導致了生態補償無法可依和缺少生態補償依據，不僅制約了生態補償機制的建立和完善，也阻礙了生態環境保護工作的順利開展。因此，建立民族地區生態補償機制，一定要有一套完善的法律體系，并且輔之以相應的執行措施和法律問責機制。只有這樣才能夠保證民族地區生態補償機制在法律的框架之下，用法的硬性約束，明確利益相關者的各自權力和義務，規范相關各方的生態補償具體行為，從而確保生態補償工作的依法依理進行。首先，要抓緊制訂《生態補償條例》⑥，用法律明文規定生態補償的具體內容。針對目前我國生態補償法律體系缺失問題，應加強關于環境保護和生態補償的專項立法工作，從法律上明確生態補償主體的權利和義務關系，為生態補償機制的規范化提供法律依據。其次，生態補償法律還應與其他環境資源法形成體系，在資源法體系中融入生態補償內容，使生態補償與資源利用和環境保護統一起來，避免就補償論補償，就利用論利用的片面性，減少各部門法之間的適用沖突。最后，由于我國各政府部門之間存在利益矛盾，生態環境建設地區與生態環境受益地區之間的發展差距也在日益擴大，所以我們還需要建立一套生態補償法律與非環境資源法的法律共同形成的法律體系⑦。民族地區應抓緊制定適宜于民族地區實際的生態補償相關法律法規和行政規章，或者在國家相關法律出臺之后制定相應的實施辦法，以有效促進民族地區生態補償機制的法制化建設。

4．財政保障

民族地區生態補償機制建設是一項復雜的系統工程，需要各方面的積極支持、協調和努力，而在此過程中最為關鍵的因素就是生態補償的資金來源，所以建立生態補償的財政保障制度就顯得尤為重要。一是加大國家財政轉移支付力度，支持民族地區的生態環境建設。通過中央財政轉移支付，建立民族地區生態補償基金。該基金主要用于民族地區重要生態功能區的環境保護與治理、國家重點生態建設項目的投入等，并且把因保護生態環境而造成的當地財政減收作為安排國家財政轉移支付的重要因素。民族地區各級財政要按照事權財權相結合的原則，將生態補償資金列入本級政府預算，并根據當地社會經濟發展需要和生態環境資源狀況，每年按GDP增長的一定比例逐步增長。二是地方政府對生態環境的破壞者或受益者收取生態補償費和生態補償稅，作為中央財政資金的補充和地方配套資金的來源。對現有生態補償相關收費項目進行清理整頓，將預算內和預算外的資金投入統籌管理。建立民族地區生態補償專項資金，每年由政府撥出一定的?？顏肀ＷC生態環境建設，同時制定民族地區生態補償資金的征收、管理和使用辦法。三是建立多元化的生態補償資金來源渠道，吸納社會資金進入生態補償領域。充分發揮民間資金充裕的優勢，積極引導社會資金投向民族地區生態環境建設，建立健全政府引導、市場推進和公眾參與的生態補償投融資機制。

5．意識保障

長期以來，人們環境保護意識淡薄，對生態補償也缺乏足夠的了解。如有些地方將生態補償看作是一種對欠發達地區 (包括民族地區)的“扶貧”和“恩賜”，因此，很多時候生態補償并不是真正意義上的補償，而成為一種“補助”或“補貼”。事實上，補償和補助是有嚴格區別的:補助是單向的，是指受益區對保護區的一種“饋贈”，這種政策不具備連續性和穩定性，很容易受其它因素的干擾;而補償是雙向的，補償中的雙方具有權利與義務關系，受益區不僅有權利獲得生態服務，也有義務進行生態補償，保護區不僅有權利獲得生態補償，也有義務提供生態服務。這種權利和義務關系，要通過生態補償機制的建立來確保補償的連續性和穩定性。首先，民族地區生態補償機制建設過程中，要樹立生態文明理念，大力弘揚生態文化，倡導和鼓勵綠色消費，減少人們對生態環境的破壞，提高全民的綜合素質。要充分利用新聞媒體等多種手段，廣泛開展形式多樣的宣傳活動，深入進行環境區情教育，不斷提高各級決策者和各族人民群眾的生態補償意識水平。其次，建立民族地區生態補償機制要以全社會對生態補償的理解和支持為基礎。在制定生態補償機制和規劃時要鼓勵公眾參與，從補償政策制定之初到補償的真正落實，全程考慮被補償者以及社會公眾的意愿。再次，對民族地區政府部門和社會組織，也要進行必要的能力建設。加強對各級領導、企業法人代表的生態環境知識的培訓，提高生態補償決策者、規劃者、管理人員以及企業管理者的自身能力。鼓勵環保志愿者，動員社會各界力量和全體公民參與生態補償機制的建設，從而建立一個公眾參與、公正透明、切實有效的民族地區生態補償機制。

注釋:

①張巨勇，馬林:《民族地區生態環境建設論》，民族出版社，2007年，序論第2頁。

②潘岳:《談談環境經濟新政策》，《環境經濟》2007年第10期。

③王德輝:《建立生態補償機制的若干問題探討》，《環境保護》2006年第10期。

④路濟平:《讓決策走向科學化和民主化——北京市提高行政決策水平的做法》，《中國行政管理》2000年第1期。

⑤李俊瑛:《我國環保非政府組織的興起及其發展環境教育》，《環境教育》2006年第10期。

⑥2010年4月26日，國家發改委牽頭啟動了《生態補償條例》的起草工作，但目前仍在征求意見階段。條例正式頒布之后將對生態補償的概念、對象、方式、標準、實施、監督等以法律形式確立下來。

⑦王芃:《論我國生態補償制度的完善》［碩士學位論文］，鄭州大學，2006年，第33頁。

［1］張巨勇，馬林．民族地區生態環境建設論［M］．北京:民族出版社，2007．

［2］潘岳．談談環境經濟新政策．環境經濟［J］，2007，10:17－22．

［3］王德輝．建立生態補償機制的若干問題探討［J］．環境保護，2006，10A:12－17．

［4］路濟平．讓決策走向科學化和民主化——北京市提高行政決策水平的做法．中國行政管理［J］，2000，1:9－11．

［5］李俊瑛．我國環保非政府組織的興起及其發展環境教育．環境教育［J］，2006，10:47－50．

［6］王芃．論我國生態補償制度的完善［碩士學位論文］．鄭州:鄭州大學，2006．

The Overall Framework Design of the Ecological Compensation Mechanism in Minority Areas of China

Sachurina

Based on the reference of foreign and domestic experience，this paper proposed the overall framework of ecological compensation mechanism in Minority Areas，which include the basic elements，management mechanisms and safeguard measures of ecological compensation．The basic elements of ecological compensation in Minority Areas include subject，object，standard，method and way etc，they are basis and core of the whole compensation system．The management mechanisms of ecological compensation include scientific decision mechanism，comprehensive coordination mechanism，responsibility assigning mechanism，performance evaluation mechanism and social participation mechanism，they are the foundation of the ecological compensation system for the good functioning．The safeguard measures of ecological compensation include system protection，policy support，legal protection，financial security and sense of security，they are the institutional support of the ecological compensation system for smooth implementation．

Minority Areas;Ecological compensation;Mechanism;Framework

【作 者】薩礎日娜，內蒙古大學公共管理學院講師，博士。呼和浩特，010022

F063.6

A

1004－454X(2011)03－0162－008

〔責任編輯:俸代瑜〕