海洋功能區劃符合性判別方法初探——以港口功能區為例

王江濤，劉百橋

( 1. 國家海洋信息中心，天津 300171；2. 中國海洋大學 海洋環境學院，山東 青島 266003；3. 天津師范大學，天津300387)

海洋功能區劃符合性判別方法初探
——以港口功能區為例

王江濤1,2，劉百橋3

( 1. 國家海洋信息中心，天津 300171；2. 中國海洋大學 海洋環境學院，山東 青島 266003；3. 天津師范大學，天津300387)

借鑒國外用海兼容性和土地使用兼容性，分析了海洋功能區劃符合性內涵、基本原則，并以港口功能區為例，分析了港口用海對海洋環境的影響，建立了港口功能特征指標，以及港口功能區與海域使用之間對照表。通過搭建起海域使用和海洋功能區劃之間的橋梁，更好地為海域使用審批管理提供技術支持。

海洋功能區劃；符合性；港口

1 引 言

海洋功能區劃是海域使用管理和海洋環境保護的依據，區劃符合性判別則是聯系海洋功能區劃和海域使用的橋梁。隨著海域使用需求不斷增長和海洋功能區劃體系逐漸完善，對區劃符合性判別技術方法體現了強烈需求，主要有以下 3 個方面。

1.1 區劃體系完善的需要

海洋功能區劃主要用于海域使用活動選址及其管理，在現行區劃體系中，管理者和用海者之間缺乏有效溝通橋梁，造成依據海域使用活動選址而調整區劃功能和布局，影響區劃嚴肅性、客觀性和科學性。而符合性判別方法的建立，使得海洋功能區劃更易于滿足公眾使用海域資源的多樣化需求，便于海域使用活動選址和布局，更好從根源上體現海洋功能區劃對海域用途引導和規范，有助于增強區劃的適用性和實用性，更好協調區劃與海域使用活動之間關系。

1.2 海域使用管理的需要

海域使用必須符合海洋功能區劃，是《海域使用管理法》規定的一項基本制度，也是海域使用論證工作主要內容。目前區劃符合性判別主要有兩種操作方式：一種是通過論證和專家評審，判定用海項目是否符合海洋功能區劃；另一種是前置判定，受理海域使用申請后，由海洋行政主管部門判定用海項目是否符合功能區劃，兩者都存在著主觀性太強和過于機械簡單的問題[1]，使得區劃客觀性和科學性不能充分體現，海域使用需求和海洋環境保護要求得不到充分滿足。

1.3 增強區劃應對未來海洋發展不確定性的能力

中國仍然處于經濟社會快速發展通道，投資是經濟社會發展三駕馬車中最強勁動力，但由于國內外環境變化，投資項目呈現出較強不確定性。隨著東部快速發展戰略深入實施，投資帶來項目用海繼續增加，對我國已經相對高強度近岸開發區域來說，海域資源環境承載力與壓力之間矛盾更突出，管理者在利用區劃來引導和協調行業用海時，必然面臨更大壓力。區劃符合性判別方法建立將增強區劃應對不確定性能力，適應未來快速發展帶來投資項目用海需求，增強區劃靈活性和彈性，使區劃更具生命力。

2 研究現狀和借鑒

2.1 國外用海兼容性

為加強海域使用活動兼容性管理，比利時開展了海域使用活動相互作用綜合研究，將用海沖突按照“時間、空間和重復可管理”到“相互排斥”的類別進行分類，并以圖像方式進行清楚說明[2]。馬來西亞的帕勞雷當海洋公園劃分為珊瑚礁觀賞區、季節性封閉區、恢復區、娛樂區等 7 類功能區，并按照潛水、劃船沖浪、拖網作業等活動影響大小，建立了允許、禁止或者附近特殊條件的利用指南；大堡礁海洋公園也劃分為一般利用、科學研究、緩沖帶等 7 類功能區，并建立了與活動之間的允許（不允許、僅獲得許可證）關系表[3]。

2.2 土地使用兼容性

城市控制規劃提出了土地使用兼容性，概念內涵包括兩方面內容：（1）不同土地使用性質在同塊土地中共處可能性，即同塊城市土地多種性質綜合使用允許與否，反映了不同土地使用性質之間兼容與矛盾程度；（2）同塊土地使用性質多種選擇與置換可能性，表現為土地使用性質 “彈性”、“靈活性與適建性”，主要反映該用地周邊環境對該地塊使用性質約束關系，因此衡量土地使用兼容性標準是來自土地利用對環境帶來潛在壓力大小，以及環境所能承受物質活動容量[4,5]。管理者可依據控制性詳細規劃指標進行管理，也可以按照兼容表內容，改變指標用地性質，有效地解決用地性質兼容性問題，使控制性詳細規劃具有一定的“彈性”[6]。

2.3 區劃符合性研究現狀

海洋資源的復合性決定了海洋多功能或海域使用多宜性，如海水資源既可用于鹽業，又可用于養殖等開發活動，這正是海洋功能區劃符合性的基礎。權衡某海域自然屬性、利用現狀和社會經濟而綜合劃定的主要功能，是海域多宜性的最佳選擇，同時也可能存在一種或幾種非主要功能。早在1989年海洋功能區劃試點研究中已經提出了該思想，并建立了由主導和兼容功能構成的海洋功能區劃體系，在現行省級海洋功能區劃中也有體現，如河北省海洋功能區劃即采用了主導和兼容功能思想。我國學者也開展了項目用海與海洋功能區劃符合性判定標準探索研究，提出了項目用海與所在海域主導功能符合性分析基本步驟和方法[7]。因此，對待用?；顒雨P系時，應優先保證基本功能用海需求，同時處理好非主要功能用海需求。

3 海洋功能區符合性判別方法

3.1 內涵特征

3.1.1 基本概念 符合有3層意思：（1）與存在式樣、形式或標準一致；（2）本性、特性或作用一樣或一致；（3）意見、意志或行動一致；符合性是研究對象滿足規定質量要求的程度[8]。因此，海洋功能區符合性是海域使用活動各項指標與海洋功能區規定的基本功能和管理要求等各項內容的符合程度。

3.1.2 基本內涵 （1）海域使用必須與海洋功能區確定功能符合；（2）一切開發利用活動均不能對海域基本功能造成不可逆轉改變。在海域基本功能未開發利用前，可在保證不對海域基本功能造成不可逆轉改變前提下，進行其它類型開發利用活動；（3）符合性可按照程度劃分為：一致、兼容、有條件兼容和不符合 4 種，一致海域使用項目各項指標與海洋功能區規定基本功能和管理要求完全一致，即用海類型與功能區類型一致，用海范圍在對應功能區范圍內，用海類型各項指標滿足海洋功能區基本功能和管理要求；兼容海域使用項目不對海洋功能區基本功能特征造成不可逆轉改變，海域使用項目各項指標滿足海洋功能區規定管理要求；有條件兼容海域使用項目指在特定條件下，海域使用活動各項海域使用指標滿足海洋功能區規定管理要求；不符合海域使用項目對海洋功能區基本功能特征造成不可逆轉改變，或海域使用項目各項指標不滿足海洋功能區規定管理要求；（4）海洋功能區符合性表現形式是區劃分類體系與海域使用分類體系對照表。

3.1.3 基本思路 海洋功能區符合程度分為4個層次，即一致、兼容、有條件兼容和不符合，由海域使用類型與海洋功能區用途管制要求、海域使用空間布局與海洋功能區范圍、海域使用影響與海洋功能區管理要求3個指標判斷，如果3個指標完全一致，則海洋功能區符合性判別結果為一致；如果有1項指標不一致則進入第2個判別程序，即海洋功能區基本功能判別：按照海洋功能區符合性對照表，對不損害海洋功能區基本功能的海域使用判別為兼容或有條件兼容，對損害海洋功能區基本功能的海域使用判別為不符合。

3.2 基本原則

3.2.1 要有利于區劃目標實現 海洋功能區劃提出了海洋開發利用和保護的主要目標，內容主要包括：（1）海域使用規?？刂颇繕耍攸c明確圍填海總量控制指標；（2）海域使用結構調整目標，明確各類功能區面積比例調整指標；（3）漁業用海保護目標，明確漁業用海及其增養殖用海的面積保留量指標；（4）生態環境保護目標，明確保護區面積保留量指標；（5）綜合整治與修復目標，明確實施整治與修復工程岸段范圍、海域面積和預期成效。判別兼容功能時應保證有利于上述目標實現，不會增加圍填海總量控制指標，不會大規模改變各類功能區面積比例調整指標，不會降低保護區面積、漁業用海及增養殖用海面積保留量指標，不會有礙整治與修復工程岸段目標實現[9,10]。

3.2.2 要與生態保護重點目標一致 判別兼容功能時，應按照建設環境友好型社會要求，立足構建良好海洋生態環境，合理安排生產、生活和生態類功能區，優先保護自然生態空間，確保生態安全，即要保證兼容功能與基本功能的海域生態保護目標一致，從而保證基本功能區海域生態系統不受損害，保護目標不會被降低。

3.2.3 要不低于基本功能環境要求 功能區執行環境質量標準包括海水水質質量、海洋沉積物質量和海洋生物質量標準，兼容功能區環境要求要高于基本功能環境要求，例如養殖區，其環境要求為一類或者二類水質，但港口功能要求為四類水質，則針對海洋功能區為養殖區進行符合性判別時，港口區由于水質要求標準低、改變海域屬性等因素，造成對養殖區基本功能損害，因此判別為不符合；而相反，基本功能為港口區，而養殖區則判別為符合基本功能要求。

3.2.4 要不低于基本功能用海方式控制級別 按照允許改變海域自然屬性程度控制要求，可將功能區設定為基本不得改變、嚴格限制改變和允許適度改變海域自然屬性3個控制級別。兼容功能控制級別要不低于基本功能區控制級別，即允許改變海域屬性程度要低于基本功能區，并且應嚴格論證改變海洋屬性程度和空間布局，確保對基本功能不造成損害和造成功能降低。

3.2.5 要避免海域使用空間交叉 海域使用活動具有排他性特點，應避免出現基本功能區范圍內同時出現兩種或多種功能區交叉利用海域空間的情況。例如出現港口區與養殖區交叉使用，一則不利于海洋開發活動本身安全和效益，二則不利用海域使用確權等管理行為。

3.2.6 要錯開開發利用時間 基本功能是以特定海域經濟、社會和生態效益最大化為目標方向，在開發利用兼容功能時應首先確定基本功能，也即效益最大化功能在兼容功能開發時間段內沒有開發需求。保證基本功能和兼容功能的開發具有時間順序，錯開開發利用時間。

3.3 功能特征指標

海洋功能區符合性判別關鍵是建立海洋功能區功能特征，并構建海洋功能區功能特征表。

3.3.1 港口用海影響 海域使用活動對海域資源和空間利用具有功能排他性，而且不同用海方式對海洋自然條件改變和海洋環境質量影響程度不同。港口建筑物會使波浪傳播和環流運動發生變化，從而改變了該區域水文特性，影響海洋環境[11]。港口生產過程對港口水域環境影響主要取決于貨物運輸過程工藝，以及可能發生的貨物散落擴散；港口污染物排放到港口附近海域，其中有毒成分會破壞水域生物正常生活環境，造成生物機能障礙，生活污水造成水體缺氧、富營養化和水中病原體，含煤、礦石污水影響底棲生物生態環境、水體自凈能力、水域生產[12]。航道和港池開挖，導致海底泥砂攪動，造成懸浮泥砂擴散而污染水質環境，同時也使海域底棲生態受損嚴重[13]。

3.3.2 港口功能基本要求 （1）海洋功能區劃技術導則[14]對港口功能要求：①水深條件適當；②地質條件較好；③抗震條件有利；④適當規模港口水域條件和陸域面積；⑤天然掩護；⑥浪流作用小，泥沙運動較弱地區；⑦海水水質質量（引用標準：GB 3097—1997）不劣于第四類，海洋沉積物質量（引用標準：GB 18668—2002）不劣于第三類，海洋生物質量（引用標準：GB 18421—2001）不劣于第三類，生態環境應減少對海洋水動力環境、岸灘及海底地形地貌形態影響，防止海岸侵蝕，不應對毗鄰海洋生態敏感區、亞敏感區產生影響。

（2）海域使用論證[15]對港口功能要求：①港址選擇應以當地經濟發展為前提，應符合國家港口總體布局規劃；②港址應根據吞吐量、自然條件、交通條件、船型及港口遠期發展等，經方案比較、技術經濟論證予以選優確定；③港址選擇應與城鎮規劃相協調；應考慮與商港、軍港、水利設施、旅游風景區等相互影響；④港址選擇不宜占用或少占農田；⑤港址選擇應考慮港區的地形、地貌、地質、氣象、水文、地震等自然條件和交通、供水電、通信、環境保護和施工條件等。

（3）全國海洋功能區劃[16]對港口功能區要求：嚴禁在規劃港口航運區內建設其他永久性設施，港口水域執行不低于四類海水水質標準。

（4）港口選址對港口功能要求：濱海建港條件包括地形地貌、海岸演變、泥沙運動、土層分布、氣象和水文等要素[17]；港口自然技術條件包括前沿深水和岸線地質條件、岸線增深可能性、岸線前沿沖淤情況、清淤難易度、對發展船型適應性、岸線后方陸域條件、岸線前沿水域寬度等要素[18]。

3.3.3 港口功能區功能特征 港口區功能特征可概括為（表 1）：①水深條件好；②掩護條件好；③岸線穩定；④水文條件適合；⑤海水水質質量（引用標準：GB 3097-1997）不劣于第四類，海洋沉積物質量（引用標準：GB 18668-2002）不劣于第三類，海洋生物質量（引用標準：GB 18421-2001）不劣于第三類。會影響港口功能區的海域使用活動特征為：①永久改變海域屬性；②改變海洋水動力環境、岸灘及海底地形地貌形態；③海水水質質量劣于第四類，海洋沉積物質量劣于第三類，海洋生物質量劣于第三類。

表 1 港口功能區功能特征Tab. 1 Functional characteristics of port functional zones

3.4 符合性判別對照表

根據海洋功能區功能特征和開發活動影響，結合允許改變海洋屬性程度和海域使用類型對海洋屬性改變程度，建立區劃符合性判別對照表（表2）。管理者可依據基本功能進行海域使用審批和管理，也可在對照表中查找對應類型，判斷一致、兼容和有條件兼容的海域使用活動，適當改變海洋功能區的開發利用方向。

4 結 論

海洋功能區劃符合性判別是區劃理論體系不斷完善和發展，以及區劃在海域使用管理中應用必然要求，本文通過對區劃符合性判別方法初步探索，期望增強區劃對海域使用活動的兼容性和應對未來海洋發展的不確定性能力，由于該方法是在海洋功能區特征指標和海域使用活動影響分析基礎上建立的，也體現了區劃自然屬性多宜性特點。

表 2 港口功能區符合性判別對照表Tab. 2 Comparison table of the compatibility discrimination of port functional zones

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Preliminary study on the compatibility discrimination methods of Marine Function Zoning: A case study of port functional zones

WANG Jiang-tao1,2，LIU Bai-qiao3

(1. National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China；2. College of Physical and Environmental Oceanography,Ocean University of China, Qingdao 266003, China；3. Tianjin Normal University, Tianjin 300387, China)

Based on the compatibility studies of sea area uses of overseas and land uses, this paper construes the compatibility meaning and the basic principles, taking port functional zones as example, and analyzes marine environmental impacts of the ports using, and establishes the indicators of functional characteristics of ports and the comparison table between port functional zones and the sea area uses. It will provide technical support for the approval of sea area uses by building the bridge between the marine functional zoning and sea area uses.

Marine Function Zoning; compatibility; port

P72; F205

A

1001-6932(2011)05-0496-06

2011-01-05；

2011-01-23

國家海洋局海域管理技術重點實驗室開發基金（201008）。

王江濤（1979－），男，博士，研究方向：海洋規劃和海洋功能區劃研究。電子郵箱：Jiangtao-nmdis @hotmail.com。