生態(tài)恢復(fù)重建中財政投資的效用機理分析

仲敏

（蘭州商學(xué)院農(nóng)林經(jīng)濟管理學(xué)院，甘肅蘭州，730020）

生態(tài)恢復(fù)重建中財政投資的效用機理分析

仲敏

（蘭州商學(xué)院農(nóng)林經(jīng)濟管理學(xué)院，甘肅蘭州，730020）

財政投資是當(dāng)前生態(tài)恢復(fù)重建的主要資金來源。從效率變化、時間分布、產(chǎn)出效益關(guān)系以及對其他性質(zhì)投資的影響等四個方面，對財政投資的效用機理進行了分析，基于這些分析提出了統(tǒng)一規(guī)劃分區(qū)實施、扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)效益優(yōu)先等政策取向建議。

生態(tài)恢復(fù)；財政投資；效用；政策

生態(tài)環(huán)境的日益惡化，給人們的生活、社會的發(fā)展以及人類的生存帶來極大的考驗。在意識到問題的嚴(yán)重性后，我國政府啟動了一系列的生態(tài)恢復(fù)工程，力圖改善生態(tài)環(huán)境，這些工程的資金主要來源于財政投資，因而如何讓有限的財政資金產(chǎn)生最大的生態(tài)恢復(fù)效果成為值得研究的課題。

一、生態(tài)恢復(fù)重建與財政投資

（一）生態(tài)恢復(fù)重建的市場失靈需要財政投資的介入

生態(tài)恢復(fù)重建具有典型的正外部性，除建設(shè)者之外，他人或社會也同時受益，但他們又無須承擔(dān)任何費用。以退耕還林為例，林木不僅能夠改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，而且能通過涵水、防護、調(diào)節(jié)氣候、潔凈和休閑等效應(yīng)來改善周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，但由于這些效益大多具有非競爭性和非排他性，使得周邊地區(qū)無須付費但卻能獲得額外的享受或收益［1］。

同時，生態(tài)恢復(fù)重建所取得的環(huán)境資源又具有公共物品的屬性，如清潔的空氣、環(huán)境的質(zhì)量、物種多樣性等。公共物品的市場供給是無效率的，因為純粹的市場經(jīng)濟不能提供非排他性的公共物品，即一個所有者不能排除其他人消費該物品，無論在多高的價格水平上都無法出售該物品［2］。

由于環(huán)境的公共物品特性，以及人們在環(huán)境利用與恢復(fù)中的經(jīng)濟外部性，使得生態(tài)恢復(fù)重建進入市場失靈狀態(tài)，無法有效地利用市場機制來解決矛盾和問題，這時，就需要作為政府宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟手段的財政投資的介入。

（二）財政投資是當(dāng)前生態(tài)恢復(fù)重建的主要資金來源

良好的生態(tài)環(huán)境是社會經(jīng)濟發(fā)展和人們的生活所必不可少的，但生態(tài)恢復(fù)重建投資所產(chǎn)生的效益又具有隱蔽性、時滯性和公益性，屬于市場配置失靈的領(lǐng)域，決定了以追求利益最大化為目標(biāo)的微觀投資主體不愿涉足，只能靠政府來集中提供，以滿足社會的共同需要，因而財政投資成為當(dāng)前階段生態(tài)恢復(fù)重建的主要資金來源。如2000年至2010年期間，甘肅省天保工程中，財政資金投入26.59億元，占到工程總投資的66.84%［3］。

（三）生態(tài)恢復(fù)重建對財政投資的巨大需求

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們對生態(tài)環(huán)境越來越重視，各地對生態(tài)恢復(fù)重建的需求也越來越大。但我國環(huán)境污染與破壞嚴(yán)重的現(xiàn)實決定了生態(tài)恢復(fù)重建是一項長期、艱苦而復(fù)雜的工作，需要長期、大量的投資。即使在財政投資內(nèi)部，也主要依賴于中央專項財政撥款，地方財政投入較少。由于我國經(jīng)濟尚不發(fā)達，整體財力有限，政府能夠投資于生態(tài)恢復(fù)的資金也非常有限。因此，存在生態(tài)恢復(fù)需求巨大但可投入財力有限的矛盾。

二、生態(tài)恢復(fù)重建中財政投資的效用機理分析

（一）財政投資對其他投資的帶動效應(yīng)

生態(tài)恢復(fù)重建中，財政投資是主要來源，那么還有哪些資金可以利用？如何利用？通過分析發(fā)現(xiàn)對于一個具體的生態(tài)恢復(fù)重建項目而言，其資金來源可以化分為四類，一是由中央政府、地方政府投入的財政性資金；二是生態(tài)恢復(fù)項目商業(yè)化運營，以及區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶投入的投資性資本；三是以捐款和義務(wù)植樹等方式進入的公益性資本；四是生態(tài)恢復(fù)項目產(chǎn)生的旅游收入和苗木花卉生產(chǎn)等自身盈利再投資。四類資金的關(guān)系如圖1所示。

圖1 財政投資與其他投資的關(guān)系

在市場失靈的生態(tài)恢復(fù)領(lǐng)域，財政投資是最主要的資金來源和投資主體。商業(yè)性投資以追求利潤最大化為目標(biāo)，因此只有在已經(jīng)有大量財政投資進入，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，能夠看到商機時才會大量介入。公益性投資主要是在財政投資達到一定程度時，形成了一定的氛圍，相關(guān)單位、企業(yè)和個人出于社會責(zé)任而投入的資金與人力。而生態(tài)恢復(fù)的盈利再投資，則必須是財政投資達到一定程度，已經(jīng)能夠形成一定盈利的情況下才能產(chǎn)生。

因此，財政資金對其他性質(zhì)的投資具有帶動效應(yīng)。由于地域經(jīng)濟等因素，在經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，資金資源豐富，財政投資的這種帶動作用更加突出，而在經(jīng)濟落后的地區(qū)，這種帶動作用則明顯較弱。

（二）財政投資的效率曲線

在一個生態(tài)恢復(fù)項目上，應(yīng)該投入多少財政資金，是不是只要投入就有產(chǎn)出？是不是投入的越多越好？經(jīng)過研究，發(fā)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)重建中財政投資數(shù)量與產(chǎn)生的效益之間并不是簡單的正比關(guān)系，而是存在一條如圖2所示的效率曲線。

圖2 生態(tài)恢復(fù)中財政投資效率曲線

生態(tài)恢復(fù)重建是個長期的過程，前期的組織、規(guī)劃、勘察、設(shè)計、培訓(xùn)等都需要一定的費用，以甘肅省退耕還林為例，據(jù)估算這筆費用大約要占到總造價的3%到5%［4］。這種情況下，生態(tài)恢復(fù)建設(shè)存在一個較長的成本支出時期，在投資低于一個特定數(shù)量時，并不能產(chǎn)生任何效益，效率為0，即圖2中的臨界點A。如果繼續(xù)加大投資力度，能夠?qū)嶋H用于生態(tài)恢復(fù)的資金增多，帶來的效益也越來越顯著，會逐漸產(chǎn)生較高的效率。而繼續(xù)加大財政投資，達到臨界點B時，會產(chǎn)生對公益性投資、商業(yè)性投資和農(nóng)戶自身投資的擠出效應(yīng)，財政投資的效率開始下降，帶來的效益增長逐漸放緩［5］。

（三）生態(tài)恢復(fù)重建項目對財政投資需求的時間曲線

在一個生態(tài)恢復(fù)重建項目中，財政資金的撥付節(jié)奏如何控制，是一次到位還是分步撥付？研究發(fā)現(xiàn)不同時期對財政投資資金量的需求也是不同的，其變化曲線如圖3所示。

圖3 生態(tài)恢復(fù)項目中財政投資需求量變化曲線

一般來說，由于生態(tài)恢復(fù)初期的脆弱性較高，基礎(chǔ)設(shè)施尚未建立，對財政投資的依賴度很高，資金需求量也較大。在項目中期，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)有了一定承受力，商業(yè)性投資也開始進入，所需要的財政性資金就開始減少。在生態(tài)形成良性循環(huán)后，自身產(chǎn)生的盈利和商業(yè)性投資足以支付運營費用，即達到臨界點C時，財政投資則可以完全退出。

（四）所產(chǎn)生的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的關(guān)系

生態(tài)恢復(fù)重建所產(chǎn)出的效益主要有生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益三類，這三種效益之間存在什么關(guān)系，是相互促進還是？分析發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃生態(tài)恢復(fù)重建項目時，實施方往往希望在三方面都取得較好的效益，但事實上很少有三者同時取得較好成果的案例，因此這三種效益之間存在此消彼長的關(guān)系。

以退耕還林為例，實施時可以選擇植經(jīng)濟林或植生態(tài)林，經(jīng)濟林的經(jīng)濟效益較高但生態(tài)效益較低，而生態(tài)林的經(jīng)濟效益較低但生態(tài)效益很高，因而在經(jīng)濟效益和生態(tài)效益之間存在矛盾，難以同時實現(xiàn)。相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)在黃土高原還沒有發(fā)現(xiàn)短時間能夠達到生態(tài)和經(jīng)濟效益共贏的典型地區(qū)［6］。

同時，雖然不同學(xué)者在研究后都認(rèn)為生態(tài)恢復(fù)具有巨大的經(jīng)濟效益，但由于生態(tài)恢復(fù)的經(jīng)濟外部性特征，這些效益很難讓當(dāng)?shù)卣⑥r(nóng)戶直接感受得到。而社會效益方面，更是存在不同理解，如學(xué)者普遍認(rèn)為生態(tài)恢復(fù)帶來的勞動力轉(zhuǎn)移屬于社會效益，而在農(nóng)戶看來，可能是迫于無奈的背井離鄉(xiāng)，并激發(fā)了一定的社會矛盾。

三、生態(tài)恢復(fù)重建中財政投資的政策取向建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃、分區(qū)實施，合理安排財政投資額度與進度

生態(tài)恢復(fù)重建需要的資金數(shù)量巨大，但目前能夠用于生態(tài)恢復(fù)重建的財政投資卻是有限的，并不能滿足所有生態(tài)恢復(fù)需求。這種情況下，應(yīng)對全國或區(qū)域內(nèi)的生態(tài)恢復(fù)重建進行統(tǒng)一的規(guī)劃，集中有限的財政資金來分區(qū)域?qū)嵤?/p>

在安排財政投資時，應(yīng)避免“撒胡椒面”的資金安排方式，因為這種方式由于資金量較少而很難產(chǎn)生效益。也應(yīng)該避免將大量資金集中到個別項目的“制造明星”的方式，因為在財政資金投入到一定程度時，再增加財政資金并不能帶來效益的增加，反而會將吸引的投資性資金和公益性資金擠出。同時，應(yīng)根據(jù)實施需求在不同年度合理安排資金撥付進度，防止資金過于集中造成閑置或由于撥付滯后而影響生態(tài)恢復(fù)項目進度。

（二）不同區(qū)域、不同項目實行差別化的財政政策

不同地域的自然、經(jīng)濟、社會狀況千差萬別，因此應(yīng)在考慮當(dāng)?shù)貐^(qū)域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上，實行差別化的生態(tài)恢復(fù)重建財政政策。

在生態(tài)恢復(fù)重建中，財政投資在不同區(qū)域的帶動作用并不相同，一般來說，經(jīng)濟相對發(fā)達的區(qū)域，財政資金的投資容易產(chǎn)生帶動作用，吸引其他資金進入生態(tài)恢復(fù)重建，而在貧困地區(qū)，自身資金匱乏，能進入生態(tài)恢復(fù)領(lǐng)域的則更少。因此，在生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項目安排財政資金時，應(yīng)根據(jù)項目所在地經(jīng)濟狀況，在經(jīng)濟相對發(fā)達的區(qū)域，可以適當(dāng)投入，通過多種方式吸引商業(yè)性投資和公益性投資進入；而在經(jīng)濟落后地區(qū)，則需要全額財政資金投入，以免影響生態(tài)恢復(fù)效果。

（三）創(chuàng)新籌資方式，多渠道、多方式籌集財政資金

中央財力畢竟是有限的，因此地方政府需要不斷創(chuàng)新籌資方式來擴大生態(tài)恢復(fù)重建的資金來源，嘗試BOT模式、發(fā)行生態(tài)環(huán)保債券和資本市場融資等方式。

如生態(tài)恢復(fù)項目BOT建設(shè)模式，通過政府或所屬機構(gòu)為投資者提供特許協(xié)議，準(zhǔn)許投資方開發(fā)建設(shè)某一生態(tài)項目，項目建成后在一定期限內(nèi)獨立經(jīng)營獲得利潤，協(xié)議期滿后將項目無償轉(zhuǎn)交給政府或所屬機構(gòu)［7］。這種由政府承擔(dān)投資風(fēng)險、企業(yè)直接出資的方式是生態(tài)建設(shè)擺脫資金短缺困境的可行方式之一。

（四）扶持生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)，由“輸血”變?yōu)椤霸煅?/h3>

后續(xù)產(chǎn)業(yè)的滾動發(fā)展也可為生態(tài)建設(shè)提供一定的資金，緩解生態(tài)建設(shè)資金短缺這一瓶頸制約［7］。同時，后續(xù)產(chǎn)業(yè)帶來的利潤能調(diào)動區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶和其他經(jīng)濟體參與生態(tài)恢復(fù)重建的積極性，從而成為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的動力。

從長遠來看，當(dāng)前的財政投資是以“輸血”的方式進行的，而要實現(xiàn)長遠的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)大力扶持生態(tài)建設(shè)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)，以盈利再投資的方式，維持生態(tài)恢復(fù)重建項目的自身運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。

（五）制定計劃時以生態(tài)效益為優(yōu)先目標(biāo)

生態(tài)恢復(fù)的經(jīng)濟外部性特征決定了財政投資是當(dāng)前生態(tài)恢復(fù)的主要資金來源。應(yīng)合理、科學(xué)地設(shè)定財政投資的效益目標(biāo)，從本質(zhì)角度而言，生態(tài)恢復(fù)重建中的財政投資應(yīng)該更多地追求生態(tài)效益，避免過分關(guān)注經(jīng)濟效益，因為如果只是為了追求經(jīng)濟效益，這些財政資金完全可以投入其他領(lǐng)域的項目。

因此，在安排財政資金時，應(yīng)堅持“生態(tài)優(yōu)先”的原則，在生態(tài)恢復(fù)效果達到一定程度后，再重點關(guān)注經(jīng)濟效益。

［1］ 張蕾.我國西部退耕還林的經(jīng)濟學(xué)分析：基于外部性視角［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2008（6）：5862.

［2］ 楊艷芳.西部退耕還林投資效益評估研究［D］.西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2008.

［3］ 甘肅省林業(yè)廳.天然林資源保護工程甘肅省實施方案［R］.甘肅省林業(yè)廳，2001.

［4］ 國務(wù)院發(fā)展研究中心退耕還林還草課題組.關(guān)于甘肅、內(nèi)蒙古兩省區(qū)退耕還林（草）問題的考察報告［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2001（9）：4045.

［5］ 仲敏.隴西黃土高原地區(qū)生態(tài)恢復(fù)重建的財政政策研究［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2010（21）：95-97.

［6］ 張文輝，劉國彬.黃土高原植被生態(tài)恢復(fù)評價、問題與對策［J］.林業(yè)科學(xué)，2007（1）：102-106.

［7］ 王雄，史生榮，班瑞.鄂爾多斯市生態(tài)修復(fù)實踐與財政支持政策取向［J］.北方經(jīng)濟，2009（4）：2427.

F39.1

A

仲敏（1980），女，碩士，講師，研究方向為環(huán)境規(guī)劃與管理。